Property Owners v. Municipality (Unauthorized Signatory and Improper Legal Basis for Access Prohibition)

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 février et 5 avril 2024, M. et Mme D, représentés par la SELARL Huon et Sarfati, demandent au tribunal :

1) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 25 août 2023 par lequel le maire de Duclair a instauré un périmètre de sécurité interdit au public au droit de la parcelle cadastrée AR0072 et sur une distance de dix mètres depuis le pied de falaise, ainsi que la décision implicite née du silence gardé par le maire sur leur recours gracieux ;

2) si le tribunal estime qu'il existe un danger grave et imminent pour la sécurité des personnes, d'enjoindre au maire de mettre en œuvre les mesures de sécurisation préconisées par le BRGM, aux frais de la commune ;

3) de mettre à la charge la commune de Duclair la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté a été signé par un auteur ne disposant pas d'une délégation à cet effet ;

- il a été pris au terme d'une procédure irrégulière faute de contradictoire préalable ;

- il est entaché d'une erreur de fait quant à la réalité des risques ;

- il est entaché d'une erreur de droit dans le champ d'application des articles L. 2213-1 et L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales ainsi que de l'article R. 411-8 du code de la route dans la mesure où les travaux doivent demeurer à la charge de la commune ;

- il est entaché d'un détournement de pouvoir ;

Par un mémoire en défense enregistré le 27 mars 2024, la commune de Duclair, représentée par Me Muta, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. et Mme D sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le moyen tiré du défaut de contradictoire est inopérant ;

- l'arrêté pouvait également reposer sur l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, de sorte que le tribunal pourra le cas échéant procéder à une substitution de base légale ;

- les moyens soulevés par M. et Mme D ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la route ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mulot, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Cazcarra, rapporteure publique ;

- les observations de Me Lespès, avocate de M. et Mme D ;

- et les observations de Me Muta, avocat de la commune de Duclair.

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 25 août 2023, le maire de Duclair a instauré un périmètre de sécurité interdit au public au droit de la parcelle cadastrée AR0072 route de Rouen sur le territoire de cette commune, sur une distance de dix mètres depuis le pied de falaise, en raison - selon les termes de l'arrêté - d'un risque de chute de blocs et d'éboulement de falaises, et mis à la charge des propriétaires de la parcelle la mise en place dudit périmètre. Par la présente requête, M. et Mme D, propriétaires de la parcelle cadastrée AR0072, qui ont obtenu en référé la suspension de l'exécution de cet arrêté, en demandent l'annulation pour excès de pouvoir.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes des dispositions du premier alinéa de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal ".

3. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 27 mai 2020, le maire de Duclair a chargé M. B, cinquième adjoint, des bâtiments, de la sécurité, de l'environnement et de la voirie et lui a délégué tant ses fonctions que sa signature dans chacun de ces quatre domaines. En ce qui concerne le domaine de la sécurité, la délégation consentie par le maire concerne la " gestion des aspects sécuritaires lors de l'organisation d'évènements ponctuels () [et] de projets d'aménagement de l'espace public () de la sécurité du personnel municipal et relations avec l'agent de prévention, [le] suivi du plan communal de sauvegarde () ". En ce qui concerne la voirie, l'arrêté prévoit une délégation en matière de " préparation et suivi de l'exécution des travaux () définition du programme pluriannuel d'entretien () délivrance des permissions de voirie et arrêtés temporaires de circulation () ".

4. L'arrêté attaqué concerne l'édiction d'une mesure réglementaire de police en raison des risques allégués de chutes de blocs et d'éboulements de falaise, qui ne concerne ni un évènement ponctuel, ni la sécurité du personnel communal ou le plan de communal de sauvegarde. Dès lors que l'arrêté de délégation liste de manière limitative les domaines et fonctions délégués, au nombre desquels ne figure ni la police administrative générale ni la police des lieux dangereux, le cinquième adjoint ne peut être regardé comme s'étant vu déléguer par le maire, seul compétent, une délégation en vue de signer l'arrêté attaqué, qui a ainsi été pris par un auteur incompétent.

5. En second lieu, aux termes des dispositions du premier alinéa de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales, " Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et l'ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation publique à l'intérieur des agglomérations () ", et aux termes de l'article L. 2213-6 du même code : " Le maire peut, moyennant le paiement de droits fixés par un tarif dûment établi, donner des permis de stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie publique et autres lieux publics () ". Enfin, aux termes de l'article R. 411-8 du code de la route, " Les dispositions du présent code ne font pas obstacle au droit conféré par les lois et règlements () aux maires de prescrire, dans la limite de leurs pouvoirs, des mesures plus rigoureuses dès lors que la sécurité de la circulation routière l'exige. Pour ce qui les concerne, les préfets et les maires peuvent également fonder leurs décisions sur l'intérêt de l'ordre public () ".

6. A supposer qu'en tant qu'il concerne la voie publique qui borde la propriété de M. et Mme D, l'arrêté ait pu se fonder sur les dispositions précitées, celles-ci ne sauraient en tout état de cause légalement fonder la mesure en litige en tant qu'elle concerne la propriété privée des requérants, qui est une parcelle clôturée qui supporte une maison d'habitation et ne peut, dès lors, être qualifiée ni de voie publique ni de voie privée ouverte à la circulation publique. Dès lors, M. et Mme D sont fondés à soutenir que l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur de droit.

7. Lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée.

8. Sur la base de la règle sus rappelée, la commune de Duclair demande au tribunal de substituer aux dispositions erronées citées au point 5 du présent jugement celles de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, aux termes desquelles " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment () 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables () les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels () ".

9. Toutefois, il ressort d'un rapport du BRGM relatif à l'aléa éboulement et chute de blocs dans le département de la Seine-Maritime remis en novembre 2020 aux services de l'Etat que la propriété des époux D se situe dans le secteur 8-S3 caractérisé, dans le cadre du " scénario le plus probable " par des chutes plus ou moins régulières d'éléments rocheux pouvant atteindre jusqu'à quelques mètres cubes et le BRGM préconise des purges de paroi combinées à des ancrages et à la pose de filet plaqué et recommande également de limiter la circulation des personnes au pied des falaises. Toutefois, le public n'a pas vocation à circuler au pied de la falaise à hauteur de la propriété des époux D, qui est clôturée, et la commune admet que le risque de chute de pierre ne représente pas un risque grave ou imminent et d'ailleurs montre, par la production d'un rapport du CEREMA, que ce risque s'est réalisé seulement le 7 septembre 2001 puis le 19 juillet 2016, alors que les époux D soutiennent, de leur côté, n'avoir jamais déclaré à leur assureur un sinistre résultant d'une chute de pierre depuis la falaise. Dans ces conditions, dès lors que la mesure attaquée présente un caractère disproportionné et, ainsi, n'aurait pas pu être légalement prononcée sur le fondement de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, il n'y a pas lieu de faire droit à la substitution de base légale demandée en défense.

10. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que M. et Mme D sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté du maire de Duclair du 25 août 2023 ainsi que, par voie de conséquence, celle de la décision implicite rejetant leur recours gracieux.

Sur les conclusions accessoires :

11. Le présent jugement n'implique pas nécessairement, au sens de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, qu'il soit enjoint au maire de mettre en œuvre les mesures de sécurisation préconisées par le BRGM, aux frais de la commune. Par suite, la demande présentée à ce titre par les requérants doit être rejetée.

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme D, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Duclair demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Duclair une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. et Mme D et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de Duclair du 25 août 2023 et la décision implicite rejetant le recours gracieux de M. et Mme D sont annulés.

Article 2 : La commune de Duclair versera à M. et Mme D une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la requête sont rejetées pour le surplus.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Duclair présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A et Mme C D et à la commune de Duclair.

En application de l'article R. 751-10 du code de justice administrative, copie en sera adressée au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Rouen.

Délibéré après l'audience du 1er juillet 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Gaillard, présidente,

MM. Bouvet et Mulot, premiers conseillers,

Assistés de M. Boulay, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2024.

Le rapporteur,

Robin Mulot

La présidente,

Anne Gaillard

Le greffier,

Nicolas Boulay

La République mande et ordonne au préfet de la région Normandie, préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2400497