Challenge to Demolition Order and Fine Liquidation for Beach Restaurant

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 9 février 2024, et des mémoires complémentaires, enregistrés le 7 juin 2024 et le 23 juillet 2024, M. B C, représenté par Me Especel, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 8 juin 2023, par lequel le maire de Schoelcher l'a mis en demeure, en application de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, dans un délai de 3 mois et sous astreinte de 300 euros par jour de retard, de démolir les constructions irrégulièrement édifiées pour l'exploitation du restaurant " Tiki's beach ", sur la parcelle P 69, au 11 rue du bord de mer, et de remettre le site dans son état d'origine, ainsi que la décision du 23 janvier 2024, portant rejet de son recours gracieux ;

2°) d'annuler la " décision " du 17 octobre 2023, par laquelle le maire de Schoelcher l'a informé qu'il envisageait de liquider l'astreinte, prononcée à son encontre le 8 juin 2023, ainsi que la décision du 23 janvier 2024 portant rejet de son recours gracieux ;

3°) d'annuler l'arrêté du 23 janvier 2024, par lequel le maire de Schoelcher a liquidé et mis en recouvrement l'astreinte, prononcée à son encontre le 8 juin 2023, pour un montant de 25 000 euros, correspondant à la période du 15 septembre au 15 décembre 2023 ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Schoelcher la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- ses conclusions sont entièrement recevables, dans la mesure où les décisions attaquées sont les éléments d'une seule et même opération complexe ;

En ce qui concerne la légalité de la mise en demeure du 8 juin 2023 :

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- elle est entachée d'erreur d'appréciation, quant au caractère irrégulier des constructions édifiées ;

En ce qui concerne la légalité de la " décision " du 17 octobre 2023 :

- elle est insuffisamment motivée ;

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 23 janvier 2024 :

- il est insuffisamment motivé ;

- il est intervenu à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- il méconnaît son engagement écrit de régulariser sa situation ;

- il est entaché d'erreur d'appréciation, quant au caractère irrégulier des constructions édifiées.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 mai 2024, le 28 juin 2024 et le 8 août 2024, la commune de Schoelcher, représentée par Me Crespy, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les conclusions dirigées contre la mise en demeure du 8 juin 2023 sont irrecevables, en raison de leur tardiveté ;

- les conclusions dirigées contre le courrier du 17 octobre 2023 sont irrecevables, dès lors que ce courrier ne présente pas de caractère décisoire ;

- le moyen, tiré de l'erreur d'appréciation quant au caractère irrégulier des constructions, est inopérant à l'encontre de l'arrêté du 23 janvier 2024 ;

- les autres moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

En application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative, le mémoire complémentaire de M. C, enregistré le 2 septembre 2024, n'a pas été communiqué.

Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 23 janvier 2024, qui ne constitue qu'une mesure préparatoire au titre de perception, susceptible d'être ultérieurement émis.

La commune de Schoelcher a présenté des observations sur ce moyen, le 4 octobre 2024.

M. C a présenté des observations sur ce moyen, le 7 octobre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Lancelot,

- les conclusions de M. de Palmaert, rapporteur public,

- et les observations de Me Oscar, avocate de M. C.

Considérant ce qui suit :

1. M. C exerce, sur la parcelle P 69, située 11 rue du bord de mer, sur le territoire de la commune de Schoelcher, une activité de restaurant de plage, sous l'enseigne " Tiki's Beach ". Pour l'exercice de cette activité, il a déposé, le 20 janvier 2012, une déclaration préalable de travaux, en vue de l'édification d'un cabanon de 6,50 m2. Par un arrêté du 19 juin 2012, le maire de Schoelcher a délivré à M. C une décision de non-opposition à déclaration préalable. Ensuite, M. C a déposé, le 6 avril 2021, une nouvelle demande, en vue de l'édification d'un kiosque en bois de 8,50 m2, relié au cabanon préexistant par un deck en bois, surmonté d'une pergola. Par un arrêté du 20 juillet 2021, le maire de Schoelcher a délivré à M. C une décision de non-opposition à déclaration préalable. Constat ayant été dressé par procès-verbal du 22 décembre 2022 que les travaux effectués excédaient les travaux autorisés, et s'étendaient sur une emprise au sol de 202,95 m2, le maire de Schoelcher, par un arrêté du 8 juin 2023, a mis en demeure M. C, dans un délai de 3 mois, de procéder à la démolition des constructions irrégulièrement édifiées, et de remettre le site dans son état d'origine, sous une astreinte journalière de 300 euros à intervenir à l'expiration du délai imparti. La police municipale s'est rendue sur le site, le 12 octobre 2023, et a constaté que la mise en demeure du 8 juin 2023 n'avait pas été suivie d'effets. Ainsi, par un courrier du 17 octobre 2023, le maire de Schoelcher a informé M. C qu'il envisageait de liquider l'astreinte, prononcée à son encontre le 8 juin 2023. M. C a alors exercé, le 16 novembre 2023, un recours gracieux, dirigé à la fois contre la mise en demeure du 8 juin 2023 et contre le courrier du 17 octobre 2023. Ce recours gracieux a été expressément rejeté le 23 janvier 2024. Par un arrêté du même jour, le maire de Schoelcher a liquidé et mis en recouvrement l'astreinte, pour un montant de 25 000 euros, correspondant à la période du 15 septembre au 15 décembre 2023. Par la présente requête, M. C demande au tribunal d'annuler la mise en demeure du 8 juin 2023, d'annuler le courrier du 17 octobre 2023, par lequel le maire de Schoelcher l'a informé de son intention de liquider l'astreinte, et d'annuler l'arrêté du 23 janvier 2024, portant liquidation et mise en recouvrement de l'astreinte.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense par la commune de Schoelcher :

En ce qui concerne les conclusions aux fins d'annulation, dirigées contre la mise en demeure du 8 juin 2023 :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai ".

3. Il ressort des pièces du dossier, et n'est d'ailleurs pas contesté, que l'arrêté du 8 juin 2023, par lequel le maire de Schoelcher a mis en demeure M. C de procéder à la démolition des constructions irrégulièrement édifiées, et de remettre le site dans son état d'origine, a été notifié à M. C, par courrier recommandé avec accusé de réception, le 14 juin 2023. Cet arrêté mentionnait les voies et délais de recours. Le recours gracieux, exercé par M. C le 16 novembre 2023 a, ainsi, été exercé au-delà du délai de recours contentieux de 2 mois, prévu par les dispositions précitées, et n'a pas eu pour effet d'interrompre ce délai. En outre, M. C n'est pas fondé, en tout état de cause, à soutenir que la mise en demeure du 8 juin 2023 et les décisions ultérieures, relatives à la liquidation de l'astreinte, constitueraient les éléments d'une seule et même opération complexe. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir, opposée en défense par la commune de Schoelcher, et tirée de la tardiveté des conclusions aux fins d'annulation, dirigées contre la mise en demeure du 8 juin 2023, doit être accueillie.

En ce qui concerne les conclusions aux fins d'annulation, dirigées contre la " décision " du 17 octobre 2023 :

4. Il ressort des termes mêmes du courrier du 17 octobre 2023 que le maire de Schoelcher, après avoir constaté que la mise en demeure du 8 juin 2023 n'avait pas été suivie d'effets, se borne à informer M. C qu'il envisage de liquider l'astreinte, prononcée à son encontre par cette même mise en demeure du 8 juin 2023. Ce faisant, ce courrier n'impose aucune obligation supplémentaire à M. C, qui était déjà informé de ce que l'astreinte était susceptible d'être liquidée, à compter de l'expiration du délai de 3 mois qui lui était imparti par la mise en demeure du 8 juin 2023. Par suite, la fin de non-recevoir, opposée en défense par la commune de Schoelcher, et tirée de ce que ce courrier du 17 octobre 2023 ne présente pas le caractère d'une décision susceptible de recours, doit être accueillie. De même, les conclusions dirigées contre la décision du 23 janvier 2024, par laquelle le maire de Schoelcher a rejeté le recours gracieux exercé par M. C contre ce courrier du 17 octobre 2023, doivent également être rejetées.

Sur la légalité de l'arrêté du 23 janvier 2024, portant liquidation et mise en recouvrement de l'astreinte :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; 2° Infligent une sanction ; 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ".

6. L'arrêté du 23 janvier 2024, qui procède à la liquidation et à la mise en recouvrement de l'astreinte, n'entre dans aucun des cas définis par les dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de cet arrêté ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté comme inopérant.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles défavorables qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ".

8. Ainsi qu'il a été évoqué au point 6 ci-dessus, l'arrêté du 23 janvier 2024, qui procède à la liquidation et à la mise en recouvrement de l'astreinte, n'entre dans aucun des cas définis par les dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, et ne constitue pas davantage une décision prise en considération de la personne, dès lors qu'il se fonde sur le seul constat que la mise en demeure du 8 juin 2023 n'a pas été suivie d'effets. Par suite, le moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire préalable ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté comme inopérant.

9. En troisième lieu, il est constant qu'à la date à laquelle la liquidation de l'astreinte a été prononcée, M. C n'avait pris aucune mesure pour procéder à la démolition des constructions irrégulièrement édifiées sur la parcelle P 69, et n'avait ainsi pas déféré à la mise en demeure du 8 juin 2023. La circonstance que, par un courrier adressé au maire de Schoelcher le 13 décembre 2023, M. C ait pris l'engagement, au demeurant non suivi d'effets, de régulariser ces constructions, en sollicitant ultérieurement une autorisation d'urbanisme, ne faisait nullement obstacle à ce que le maire de Schoelcher procède à la liquidation de l'astreinte, pour la période du 15 septembre au 15 décembre 2023. Le moyen tiré de la méconnaissance, par le maire de Schoelcher, de cet engagement, doit ainsi être écarté.

10. En quatrième lieu, l'exception d'illégalité d'un acte réglementaire peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

11. Dans la mesure où, ainsi qu'il a été évoqué au point 3 ci-dessus, la mise en demeure du 8 juin 2023 et l'arrêté du 23 janvier 2024, portant liquidation et mise en recouvrement de l'astreinte, ne peuvent être regardés comme constituant les éléments d'une seule et même opération complexe, M. C ne peut utilement se prévaloir de ce que certains des ouvrages qu'il a édifiés sur la parcelle P 69 ne peuvent être qualifiés de constructions irrégulières, un tel moyen ne pouvant être regardé comme dirigé que contre la mise en demeure du 8 juin 2023, laquelle est devenue définitive.

12. Il résulte de ce qui précède que M. C n'est pas fondé à contester la légalité de l'arrêté du 23 janvier 2024, par lequel le maire de Schoelcher a liquidé et mis en recouvrement l'astreinte, prononcée à son encontre le 8 juin 2023, pour un montant de 25 000 euros, correspondant à la période du 15 septembre au 15 décembre 2023. Par suite, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des conclusions dirigées contre cet arrêté, ses conclusions aux fins d'annulation doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Schoelcher, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme au titre des frais exposés par M. C et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des mêmes dispositions et de mettre à la charge de M. C la somme de 1 500 euros, au titre des frais exposés par la commune de Schoelcher et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : M. C versera à la commune de Schoelcher la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la commune de Schoelcher.

Délibéré après l'audience du 7 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Laso, président,

M. Lancelot, premier conseiller,

M. Phulpin, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2024.

Le rapporteur,

F. Lancelot

Le président,

J.-M. Laso La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de la Martinique, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.