Ratification of Settlement Agreement in Public Contract Dispute (Customs Authority v. Technology Company)

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 29 novembre 2023, la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), représentée par Me Thierry Dal Farra (SCP UGGC Avocats), demande au tribunal administratif d'homologuer le protocole d'accord transactionnel conclu le 15 novembre 2023 avec la société Idemia Identity et Security France (IDEMIA), à l'issue d'une médiation organisée entre les parties en application des articles L. 213-1 et suivants du code de justice administrative.

La Direction générale des douanes et droits indirects soutient que :

- sa demande d'homologation est recevable, dès lors qu'elle s'inscrit dans le cadre d'une médiation organisée en application des articles L. 213-1 et suivants du code de justice administrative ; le tribunal administratif est compétent pour homologuer le protocole qui met un terme au différend qui a justifié la désignation d'un médiateur.

- l'ensemble des conditions requises pour l'homologation sont réunies car les deux parties ont consenti à l'accord de médiation, l'objet de la convention est licite, la convention ne comporte aucune libéralité de la part de l'Etat, et ne méconnait aucune règle d'ordre public.

La requête en homologation a régulièrement été communiquée à la société IDEMIA, représentée par Me Pierre De Baecke, avocat, qui a produit des observations, enregistrées le 5 janvier 2024.

La société IDEMIA considère que les conditions nécessaires à l'homologation du protocole transactionnel sont réunies et se joint aux conclusions de la requérante en demandant l'homologation du protocole transactionnel conclu le 15 novembre 2023.

Vu :

- le protocole transactionnel du 15 novembre 2023 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil, notamment ses articles 2044 à 2052 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 23 mai 2024 à 09h30 :

- le rapport de M. Romnicianu, vice-président ;

- les conclusions de M. Breuille, rapporteur public ;

- et les observations de Me Pierre De Baecke, représentant la société IDEMIA.

Considérant ce qui suit :

Sur le protocole transactionnel conclu le 15 novembre 2023 :

1.Le 21 janvier 2014, au terme d'une procédure d'appel d'offres, la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) a conclu un marché public avec la société IDEMIA, ayant pour objet " la conception et la réalisation du système API-PNR France, incluant l'ensemble des matériels et de tous les logiciels nécessaires à son bon fonctionnement ". Conclu pour une durée initiale de quatre ans, le marché se composait d'une tranche ferme et de quatre tranches conditionnelles. La tranche ferme du marché comportait : - d'une part, des prestations successives et complémentaires de conception et de réalisation de pilotes aérien, métier et opérationnel, à traiter moyennant un prix global et forfaitaire, pour un montant initial de 9 245 139 € HT ; - d'autre part, des prestations à bons de commande, sans montant minimum ni maximum, portant sur des raccordements techniques supplémentaires, des études, et des évolutions du système API-PNR.

2.Dans le cadre de l'exécution du marché, la DGDDI n'a affermi aucune des tranches conditionnelles, mais a émis dix bons de commande fondés sur la tranche ferme, pour un montant total de 10 610 069 € HT. Par ailleurs, l'exécution du marché a également donné lieu à la conclusion de douze avenants. Par suite, le montant total du marché, en ce compris les tranches conditionnelles, les bons de commande émis par la DGDDI, et les douze avenants conclus par les parties, s'élevait théoriquement et globalement à la somme 25 863 854, 91 € HT. Toutefois, compte tenu de l'absence d'affermissement des quatre tranches conditionnelles et de l'absence de commande effective de certaines prestations pourtant prévues par les avenants précités, le montant total des prestations à exécuter contractuellement par la société IDEMIA s'est élevé à la somme de 22 750 410, 60 € HT.

3.Au cours de l'exécution du marché, la DGDDI et la société IDEMIA se sont opposées sur les prestations nécessaires à la conception et à la réalisation du système API-PNR France, les retards de la société, l'interprétation à donner de certaines stipulations du marché et les responsabilités encourues en raison des conditions d'exécution du marché. Ces difficultés étaient principalement de trois ordres.

4.En premier lieu, des divergences sont survenues entre les parties sur le périmètre du marché et les prestations dont était redevable la société IDEMIA au titre de sa tranche ferme et des bons de commande notifiés par la DGDDI. Ainsi, la société IDEMIA a fait valoir, dans une note datée du 10 juillet 2020, un droit à rémunération complémentaire de 22 118 547,08 € HT, à raison de prestations qu'elle présentait comme additionnelles (i.e. supplémentaires), du fait qu'elle aurait été conduite à exécuter le marché au-delà de son périmètre initial. Saisie de ces prétentions financières, la DGDDI a globalement estimé ne pas être en mesure d'y faire droit, dès lors que les éléments dont se prévalait la société IDEMIA ne permettaient pas, d'une part, d'établir le caractère supplémentaire des prestations qu'elle aurait exécutées, soit qu'elle ne justifiait pas d'une demande de l'administration, soit qu'elle ne démontrait pas leur caractère indispensable, d'autre part, et en tout état de cause, de justifier de la réalité des surcoûts qui auraient été supportés à raison de leur exécution.

5.En deuxième lieu, les difficultés d'exécution ont été rencontrées dans le déploiement de la solution API-PNR France. La réception du système API-PNR est ainsi intervenue le 24 janvier 2020, soit deux années après la durée prévue au marché. La DGDDI, qui considère que ces retards sont imputables à des défaillances de la société IDEMIA, résultant notamment d'une méconnaissance des exigences techniques définies au cahier des clauses techniques particulières, a fait connaître sa volonté d'appliquer les pénalités prévues au marché, pour un montant qu'elle estime, en dernier lieu, s'établir à un total de 5 695 796,21 €. La société IDEMIA estime, à l'inverse, que les conditions dans lesquelles le marché a été exécuté établissent qu'elle ne peut être considérée comme seule responsable des retards, dès lors notamment que, selon elle, l'administration a tardé à valider les spécifications techniques requises par l'exécution des prestations contractuelles, que les ateliers de spécification se sont prolongés au-delà des exigences du marché et que l'expression du besoin, notamment en termes de performance, a connu des évolutions incessantes.

6.En troisième lieu, un désaccord est survenu dans la mise en œuvre des droits de propriété intellectuelle résultant du marché, dont l'objet porte, d'une part, sur l'existence, à la charge de la société IDEMIA, d'une obligation contractuelle de communication à la DGDDI des codes sources des connaissances antérieures, d'autre part, sur la propriété des évolutions apportées à la solution IDEMIA TAS mise en œuvre dans le cadre du marché.

7.C'est dans ce contexte qu'en application de l'article L. 213-5 du code de justice administrative les parties ont décidé, en dehors de toute procédure juridictionnelle et afin de l'éviter, d'organiser une médiation pour mettre un terme à l'ensemble de leurs différends nés de l'exécution du marché. Aux termes d'un protocole de médiation conclu le 31 janvier 2022, les parties ont désigné en qualité de médiateur M. Philippe Martin, conseiller d'Etat honoraire, ancien président de section au Conseil d'Etat, avec pour mission de tenter de les mettre d'accord, en vue de leur faire conclure une transaction valant décompte général et définitif du marché.

8.Au terme de concessions réciproques, les parties sont effectivement parvenues à un accord : premièrement, au titre des rémunérations supplémentaires sollicitées par la société IDEMIA à raison des prestations dites additionnelles qu'elle a été amenée à exécuter, les parties sont convenues, dans l'intérêt d'un accord, d'arrêter le montant de la rémunération complémentaire due à la société IDEMIA à raison de l'exécution de ces prestations supplémentaires à la somme de 8 932 180 € HT. Deuxièmement, au titre des pénalités qu'envisageait d'appliquer la DGDDI, d'un montant de 5 695 796,21 €, les parties sont convenues que la société IDEMIA demeurait responsable de 50 % des retards constatés par la DGDDI. En conséquence, les parties se sont accordées sur un montant de pénalités de retard arrêté à la somme de 2 847 898,10 €. Troisièmement, au titre des droits de propriété intellectuelle, et en contrepartie de la décision de la société IDEMIA de renoncer à une partie de ses demandes de rémunération complémentaire et d'accepter l'application d'une partie des pénalités de retard, la DGDDI renonce à se prévaloir à son encontre d'une obligation de transmission des codes sources des connaissances antérieures et d'un droit de propriété sur les évolutions apportées à la solution IDEMIA TAS dans le cadre de l'exécution du marché, ces éléments n'ayant ni fondement juridique suffisant ni intérêt, à ce jour, pour la DGDDI. Enfin, les parties renoncent, l'une à l'égard de l'autre, à toute autre demande ou action, notamment indemnitaire, tirée de l'exécution du marché, sur quelque fondement et devant quelque juridiction que ce soit.

9.Cet accord intervenu entre les parties a reçu l'aval du médiateur. En outre, en application des dispositions des articles L. 423-1 à D. 423-7 du code des relations entre le public et l'administration, la DGDDI a saisi le comité ministériel de transaction des ministères économiques et financiers d'une demande d'avis portant sur la transaction conclue avec la société IDEMIA. Le 30 octobre 2023, le comité ministériel de transaction a émis un avis favorable sur le principe du versement par l'Etat, au profit de la société IDEMIA, d'une indemnité transactionnelle d'un montant de 6 799 244,62 € HT, soit 8 159 093,54 € TTC, constituant le solde définitif du décompte du marché, le comité ayant notamment relevé que l'accord transactionnel comprenait des concessions réciproques et équilibrées et que le risque de condamnation pécuniaire de l'Etat était avéré en cas de procédure contentieuse.

10.Les parties ont signé, le 15 novembre 2023, en présence du médiateur, le protocole d'accord transactionnel dont est saisi le tribunal de céans, qui met un terme définitif aux différends opposant les parties à raison de l'exécution du marché.

Sur la demande d'homologation :

11.D'une part, aux termes de l'article L. 213-1 du code de justice administrative : " La médiation régie par le présent chapitre s'entend de tout processus structuré, quelle qu'en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l'aide d'un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par la juridiction. ". Aux termes de l'article L. 213-5 du même code : " Les parties peuvent, en dehors de toute procédure juridictionnelle, organiser une mission de médiation et désigner la ou les personnes qui en sont chargées () ". L'article L. 213-3 de ce code précise : " l'accord auquel parviennent les parties ne peut porter atteinte à des droits dont elles n'ont pas la libre disposition ". Enfin, l'article L. 213-4 du même code prévoit que " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut, dans tous les cas où un processus de médiation a été engagé en application du présent chapitre, homologuer et donner force exécutoire à l'accord issu de la médiation ".

12.D'autre part, l'article 2044 du code civil dispose que : " La transaction est un contrat par lequel les parties, par des concessions réciproques, terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à venir. Ce contrat doit être rédigé par écrit ". Il résulte de ces dispositions, combinées avec celles des articles 6 et 2052 du code civil, que l'administration peut, ainsi que le rappelle l'article L. 423-1 du code des relations entre le public et l'administration, légalement conclure avec un ou des particuliers un protocole transactionnel afin de prévenir ou d'éteindre un litige, sous réserve de la licéité de l'objet de ce dernier, de l'existence de concessions réciproques et équilibrées entre les parties et du respect de l'ordre public.

13.Lorsque le juge est saisi d'une demande d'homologation d'un accord de médiation, il lui appartient d'appliquer les dispositions du code de justice administrative propres à ce type d'accord en s'assurant de l'accord de volonté des parties, de ce que celles-ci n'ont pas porté atteinte à des droits dont elles n'auraient pas eu la libre disposition et de ce que l'accord ne contrevient pas à l'ordre public, ni n'accorde de libéralité. Les dispositions de l'article L. 213-1 du code de justice administrative n'imposent pas aux parties de conclure une médiation par une transaction au sens de l'article 2044 du code civil. Toutefois, lorsqu'il est saisi d'une demande d'homologation d'une transaction concrétisant un accord de médiation, le juge doit encore examiner si celle-ci répond aux exigences fixées par le code civil et par le code des relations entre le public et l'administration.

En ce qui concerne la recevabilité de la demande d'homologation :

14.La présente demande d'homologation s'inscrit dans le cadre d'une médiation organisée en application des articles L. 213-1 et suivants du code de justice administrative : la médiation a été organisée à l'initiative des parties, sur le fondement de l'article L. 213-5 du code de justice administrative, à l'effet de parvenir à un accord sur les différends qui les opposaient. En outre, le protocole soumis au tribunal de céans pour homologation constitue un " accord " issu de cette médiation, au sens de l'article L. 213-4 précité du code de justice administrative, ainsi que le rappellent l'article 4 du protocole et son préambule. La présente requête à fin d'homologation du protocole est donc recevable.

En ce qui concerne le bien-fondé de la demande d'homologation :

15.En premier lieu, sur le plan formel, les conditions posées à l'homologation sont satisfaites, les parties ayant librement consenti à la conclusion du protocole, ainsi qu'en attestent les signatures de leurs représentants respectifs. Les personnes représentant les parties au protocole disposaient des pouvoirs requis à l'effet de le signer, notamment la directrice générale des douanes et droits indirects, en application du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement.

16.En deuxième lieu, sur le fond, le protocole signé par la DGDDI et la société IDEMIA n'a d'autre objet que de mettre un terme définitif aux différends qui les opposent sur les conditions d'exécution du marché public relatif à " la conception et la réalisation du système API-PNR France, incluant l'ensemble des matériels et de tous les logiciels nécessaires à son bon fonctionnement " et, ce faisant, d'éviter un contentieux juridictionnel dont l'issue serait tout à la fois lointaine et incertaine. La condition tenant à la licéité de l'objet de la transaction est satisfaite.

17.En troisième lieu, les termes du protocole ne méconnaissent aucune règle d'ordre public, notamment les règles applicables aux marchés publics et aux conditions de leur modification, y compris par voie transactionnelle. Le protocole conclu n'octroie au profit de la société IDEMIA aucune rémunération complémentaire ou indemnité, de quelque nature que ce soit, dont le versement pourrait, le cas échéant, méconnaître les règles encadrant la modification des marchés publics.

18.En quatrième lieu, le protocole transactionnel envisagé n'emporte pas de libéralité de la part de l'Etat, dès lors qu'il contient des " concessions réciproques et équilibrées " entre les parties, lesquelles doivent être appréciées globalement. Outre la renonciation habituelle des parties à exercer tout recours, le protocole prévoit :

- que la DGDDI concède que l'intégralité des retards d'exécution ne peut être indiscutablement imputée à la société IDEMIA ; qu'en conséquence, la DGDDI consent à ramener le montant des pénalités à la somme de 2 847 898,10 €, soit 50 % des pénalités qu'il était initialement envisagé d'appliquer ;

- qu'en contrepartie, la société IDEMIA, qui sollicitait initialement une rémunération complémentaire à hauteur de 22 118 547,08 € HT, à raison de prestations qu'elle présentait pourtant comme supplémentaires, renonce à une part substantielle de ces demandes, en acceptant que sa rémunération complémentaire soit, avant application des pénalités de retard, arrêtée à la somme de 8 932 180 € HT, correspondant aux seules prestations pour lesquelles la DGDDI considère, d'une part, qu'elles répondent à la définition de prestations supplémentaires au sens qui lui est donné par la jurisprudence, d'autre part, qu'elles sont suffisamment justifiées dans leur principe et dans leur montant.

19.En outre, la renonciation de la DGDDI à se prévaloir à l'encontre de la société IDEMIA d'une obligation de transmission des codes sources des connaissances antérieures et d'un droit de propriété sur les évolutions apportées à la solutions IDEMIA TAS, ne saurait davantage caractériser l'octroi d'une libéralité de la part de l'Etat. Tout d'abord, cette renonciation n'intervient qu'en contrepartie de la décision de la société IDEMIA de renoncer à une partie de ses demandes de rémunération complémentaire et d'accepter l'application de la moitié des pénalités de retard qui lui ont été notifiées. Ensuite, les revendications de la DGDDI au titre de la transmission des codes sources et d'un droit de propriété sur les évolutions apportées à la solution IDEMIA TAS n'avaient pas de fondements juridiques suffisamment certains à l'effet de justifier une action contentieuse. Enfin, la transmission des codes sources des connaissances antérieures et l'exercice des droits de propriété sur les évolutions apportées à la solution IDEMIA TAS ne présentent en pratique plus un intérêt suffisant pour la DGDDI.

20.Ainsi, compte tenu de l'économie de la transaction et des concessions réciproques des parties, le renoncement de l'Etat à faire application de l'intégralité des pénalités de retard et à se prévaloir des droits de propriété intellectuelle, dès lors qu'il intervient dans l'intérêt d'un accord global, aux termes duquel la société IDEMIA renonce à une part substantielle de ses demandes de rémunération complémentaire, ne saurait être regardé comme une libéralité prohibée.

21.En cinquième lieu, le protocole ne porte pas atteinte à des droits dont les parties n'auraient pas la libre disposition, ne traitant que de droits contractuels dont les parties disposent librement.

22.Il résulte de ce qui précède que le protocole transactionnel conclu le 15 novembre 2023 par la Direction générale des douanes et droits indirects et la société IDEMIA, qui y ont effectivement consenti, n'a d'autre objet que de régler, par des concessions réciproques et équilibrées, des différends concernant l'exécution du marché qui les lie. Le protocole a été régulièrement signé, n'est pas constitutif d'une libéralité de la part de l'Etat, ne porte pas atteinte à des droits dont les parties n'auraient pas la libre disposition et ne méconnait aucune règle d'ordre public. Ainsi, rien ne s'oppose à son homologation.

D E C I D E :

Article 1er : Le protocole transactionnel conclu le 15 novembre 2023 entre l'Etat (Direction générale des douanes et droits indirects) et la société Idemia Identity et Security France est homologué.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié au ministre de l'économie et des finances et à la société Idemia Identity et Security France.

Délibéré après l'audience du 23 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Romnicianu, vice-président,

Mme Dupuy-Bardot, première conseillère,

Mme Boucetta, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2024.

Le président-rapporteur,

M. Romnicianu L'assesseure la plus ancienne dans l'ordre du tableau,

N. Dupuy-Bardot

Le greffier,

Y. El Mamouni

La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.