Company v. Prefecture: Annulment of Refusal of Building Permit for Agrivoltaic Canopies

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 18 décembre 2023, 23 avril 2024, 21 mai 2024 et 12 juin 2024, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet, représentée par le cabinet LPA-CGR, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 18 octobre 2023 par lequel la préfète de l'Ardèche a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation d'ombrières photovoltaïques sur un terrain situé au lieu-dit A, Niolans et Serre des fourches à Freyssenet ;

2°) d'enjoindre à la préfète de l'Ardèche de réexaminer sa demande dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'une insuffisance de motivation ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation au regard de l'article L. 122-11 du code de l'urbanisme dès lors que le protocole de suivi agronomique du projet est suffisamment présenté dans le dossier, que l'étude agricole préalable permet d'établir que le projet répond aux besoins des agriculteurs, que les travaux ne vont pas entraîner une destruction du potentiel fourrager, que les éléments permettent de justifier de la pérennité du projet agricole et que le dossier comporte des éléments techniques et économiques suffisants.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 avril et 13 mai 2024, la préfète de l'Ardèche conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à la commune de Freyssenet qui n'a pas produit d'observations.

Par une lettre du 15 mars 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à une audience et que l'instruction pourrait être close à partir du 8 avril 2024 sans information préalable.

Une ordonnance portant clôture de l'instruction immédiate a été prise le 3 juin 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'énergie ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public,

- et les observations de Me Versini-Campinchi, représentant la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet.

Considérant ce qui suit :

1. La société Parc agrivoltaïque de Freyssenet a déposé le 23 mai 2023 une demande de permis de construire pour la réalisation d'ombrières photovoltaïques sur un terrain situé au lieu-dit A, Niolans et Serre des fourches à Freyssenet. Par arrêté du 18 octobre 2023, la préfète de l'Ardèche a refusé de lui délivrer l'autorisation ainsi sollicitée. La société Parc agrivoltaïque de Freyssenet demande l'annulation de cet arrêté du 18 octobre 2023.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / () ". Aux termes de l'article R. 424-5 du même code : " () Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée. / () ". Aux termes de l'article A. 424-3 du code précité : " L'arrêté indique, selon les cas ; / () / b) Si le permis est refusé ou si la déclaration préalable fait l'objet d'une opposition ; / () ". Enfin, l'article A. 424-4 du code précité prévoit que : " Dans les cas prévus aux b à f de l'article A. 424-3, l'arrêté précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision (). ". Il résulte de ces dispositions qu'un arrêté portant refus de délivrance d'un permis de construire doit comporter, sous peine d'illégalité, les circonstances de droit et de fait qui le fondent.

3. L'arrêté en litige, qui indique que " le projet est présenté comme un parc agrivoltaïque selon la terminologie crée par la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 dans son article 54 ", vise les articles L. 111-34, L. 122-10 et L. 122-11 du code de l'urbanisme, ainsi que l'article L. 314-36 du code de l'énergie. Par ailleurs, il mentionne précisément les raisons de fait pour lesquelles la préfète de l'Ardèche a estimé que la nécessité du projet pour l'activité agricole n'est pas démontrée et que le permis de construire doit, en conséquent, être refusé en application de l'article L. 122-11 du code de l'urbanisme. Ainsi, cet arrêté, qui comporte les considérations de droit et de fait sur lesquelles il est fondé, est suffisamment motivé.

4. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme, applicable à la zone de montagne au sein de laquelle est implanté le terrain d'assiette du projet : " Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée, sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition. ". Et aux termes de l'article L. 122-11 du même code : " Peuvent être autorisés dans les espaces définis à l'article L. 122-10 : / 1° Les constructions nécessaires aux activités agricoles, pastorales et forestières ; () ".

5. D'autre part, aux termes de l'article L. 314-36 du code de l'énergie : " I. - Une installation agrivoltaïque est une installation de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l'installation, au maintien ou au développement d'une production agricole. / II. - Est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l'un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu : / 1° L'amélioration du potentiel et de l'impact agronomiques ; / 2° L'adaptation au changement climatique ; / 3° La protection contre les aléas ; / 4° L'amélioration du bien-être animal. / III. - Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l'un des services mentionnés aux 1° à 4° du II ou une atteinte limitée à deux de ces services. () ".

6. Le formulaire Cerfa du dossier de demande de permis de construire indique que le projet, d'une emprise de 18,80 hectares, a pour objet la réalisation d'une centrale agrivoltaïque au sol inclinée à 20 degrés sur la commune de Freyssenet. Il précise que ce projet est composé de structures monopieux supportant 14 790 modules, de trois postes de transformation, d'un poste de livraison, d'une citerne de 120 m3, d'un portail simple, de quatre portes à ovins liées à l'exploitation agricole et d'une clôture grillagée de 2 mètres de hauteur.

7. La préfète de l'Ardèche a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet au motif que la nécessité du projet pour l'activité agricole n'étant pas démontrée, la demande doit être rejetée en application de l'article L. 122-11 du code de l'urbanisme.

8. Si la préfète de l'Ardèche a estimé que le suivi agronomique et l'état initial du projet sont peu détaillés, l'étude d'impact, jointe au dossier de demande de permis de construire, mentionne l'état initial de l'environnement, incluant les milieux physique, naturel et humain ainsi que le paysage et le patrimoine. Cette étude indique que les tables photovoltaïques prévues, qui offriront un ombrage à la végétation entraînant une limitation des effets de l'évapotranspiration et une préservation des sols face aux forts ensoleillements, permettront une amélioration agronomique du sol, une augmentation de la mise à l'herbe du troupeau, notamment lors des périodes de forts ensoleillements, et d'agneler sous des espaces ombragés et clôturés, protégeant ainsi les brebis des prédateurs. L'étude d'impact précise également que ces tables créeront un microclimat entraînant une réduction de la température lors d'épisodes de fortes chaleurs, améliorant ainsi le bien-être animal en limitant le stress physique et thermique. Elle mentionne en outre que le parc agrivoltaïque prévoit, dans sa conception, des adaptations au passage des engins agricoles par l'aménagement de zones de retournement et la préservation d'un espacement d'au minimum 4 mètres entre les tables photovoltaïques. Par ailleurs, l'étude préalable agricole présente l'ébauche du suivi agronomique proposé pour les années 1 à 53, pour chaque année, ainsi qu'à tout moment durant la vie du parc. Le projet prévoit en complément la mise en place de zones témoins d'environ 7 hectares pour réaliser le suivi agronomique, dans un contexte pédoclimatique équivalent aux surfaces implantées. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces éléments seraient insuffisamment détaillés, en l'absence même de tout projet de convention avec un organisme reconnu en matière de suivi agronomique. Enfin, aucune disposition législative ou réglementaire du code de l'urbanisme n'exige que les autorisations d'exploitation des agriculteurs soient jointes au dossier.

9. Si la préfète de l'Ardèche a également estimé que les différentes études présentées par la société pétitionnaire concernant des projets agrivoltaïques relatifs à d'autres sites ne sont pas transposables au projet litigieux, notamment en raison des différentes caractéristiques des sites d'implantation et du caractère récent du sujet de l'agrivoltaïsme, il ressort toutefois des pièces du dossier que peu d'études généralistes préexistent et que des études réalisées en 2022 et en 2023, également jointes à la demande, soulignent les effets bénéfiques de l'ombrage des panneaux solaires sur les pelouses et prairies destinées aux pâturages.

10. Il ressort enfin des pièces du dossier que les bovins actuellement présents sur le terrain d'assiette du projet seront déplacés vers d'autres parcelles, l'exploitation prévue sur ce terrain, basée sur les recommandations de l'institut de l'élevage, étant réalisée à partir d'un cheptel constitué de 222 brebis, 37 agnelles et 3 béliers, avec un pâturage d'environ 8 mois par an. Il ne résulte d'aucun élément que le projet en litige ne serait pas compatible avec cette exploitation et que ce projet ne permettra pas de contribuer durablement au maintien ou au développement de l'activité agricole en cause.

11. Dans ces conditions, nonobstant l'avis défavorable du 7 septembre 2023 de la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), le projet porté par la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet doit être regardé comme une construction nécessaire à l'activité agricole, au sens de l'article L. 122-11 du code de l'urbanisme. La circonstance que la clôture prévue par le projet litigieux pourrait être installée indépendamment de celui-ci est à cet égard sans incidence particulière. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que la préfète de l'Ardèche a commis une erreur d'appréciation dans la mise en œuvre des dispositions de cet article.

12. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté du 18 octobre 2023 doit être annulé.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

13. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ".

14. En application de ces dispositions, le présent jugement implique nécessairement, comme le demande la société requérante, que la préfète de l'Ardèche réexamine la demande de permis de construire déposée le 23 mai 2023 et prenne une nouvelle décision. Par suite, il y a lieu d'enjoindre à la préfète de procéder à ces mesures d'exécution, dans le délai de cinq mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a en revanche pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 400 euros à verser à la société requérante en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 18 octobre 2023 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint à la préfète de l'Ardèche de réexaminer la demande de permis de construire déposée par la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet et de prendre une nouvelle décision dans le délai de cinq mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L'Etat versera à la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet la somme de 1 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet, à la préfète de l'Ardèche et à la commune de Freyssenet.

Délibéré après l'audience du 5 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Marine Flechet, première conseillère,

Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 septembre 2024.

La rapporteure,

F.-M. BLe président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

G. Reynaud

La République mande et ordonne à la préfète de l'Ardèche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière