Administrative Court Overturns Mayor's Refusal to Permit Bakery Conversion

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 20 décembre 2023, les sociétés Duval - Manuel et Millet Investis, représentées par la SELAS Fidal, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 23 novembre 2023 par lequel le maire de Villefranche-sur-Saône a fait opposition à la déclaration de travaux déposée par la société Millet Investis en vue de la création d'une boulangerie sur un terrain situé 353 avenue Edouard Herriot ;

2°) d'enjoindre au maire de Villefranche-sur-Saône de délivrer à cette société un certificat de non-opposition à déclaration préalable, dans un délai de quinze jours et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Villefranche-sur-Saône le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l'arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ;

- la non-conformité de la construction en litige n'étant pas aggravée par le projet, en s'opposant à celui-ci, le maire a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le plan local d'urbanisme de la commune est illégal dès lors qu'il interdit les commerces dans le secteur Uia ; le classement du terrain d'assiette dans ce secteur est, en outre, entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 février 2024, la commune de Villefranche-sur-Saône, représentée par la SELARL ATV avocats associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge solidaire des sociétés requérantes le versement d'une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les sociétés requérantes ne sont pas fondés.

Par lettre du 4 mars 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de ce que l'instruction était susceptible d'être close par l'émission d'une ordonnance de clôture à compter du 19 mars 2024.

Une ordonnance de clôture immédiate de l'instruction a été émise le 8 avril 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de Mme Flechet, rapporteure publique,

- les observations de Me Lamouille, représentant les sociétés Duval - Manuel et Millet Investis, sociétés requérantes,

- et celles de Me Vincens-Bouguereau, représentant la commune de Villefranche-sur-Saône.

Considérant ce qui suit :

1. La société Millet Investis a déposé en mairie de Villefranche-sur-Saône, le 16 novembre 2023, une déclaration préalable en vue de la création d'une boulangerie sur un terrain situé 353 avenue Edouard Herriot. Par une décision du 23 novembre 2023, le maire de Villefranche-sur-Saône s'est opposé à cette déclaration préalable. Par la présente requête, les sociétés Duval - Manuel et Millet Investis demandent au tribunal l'annulation de cette décision du 23 novembre 2023.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article Ui 1 du règlement du plan local d'urbanisme de la communauté d'agglomération de Villefranche-sur-Saône : " Sont interdits : () / 5. Dans les secteurs Uia, Uid et Uie : / - les commerces, sauf ceux visés à l'article Ui 2. () ". Aucune disposition de l'article Ui 2 de ce même règlement ne concerne le secteur Uia.

3. En l'absence des dispositions d'un plan local d'urbanisme spécialement applicables à la modification des constructions existantes, la circonstance qu'une de ces constructions ne soit pas conforme à certaines dispositions du plan ne fait pas obstacle à ce que l'autorité administrative décide de ne pas s'opposer à des travaux ayant donné lieu à une déclaration préalable si ceux-ci doivent rendre la construction plus conforme aux dispositions méconnues ou s'ils sont étrangers à ces dispositions.

4. Il résulte des dispositions de l'article Ui 1 du règlement du plan local d'urbanisme applicables au secteur Uia, dans lequel se situe le terrain d'assiette du projet, que les commerces sont interdits dans ce secteur, à l'exception de ceux visés à l'article Ui 2, lequel n'autorise toutefois aucun commerce dans le secteur Uia. La déclaration préalable de travaux en litige, qui a pour objet d'aménager un local commercial existant en boulangerie, sans modifier la surface de plancher de 318 m² affectée au commerce, si elle ne rend pas cette construction plus conforme aux exigences de l'article Ui 1 du règlement du plan local d'urbanisme, est cependant étrangère à la règle méconnue, en l'absence de modification de la destination du local en litige, et alors que les travaux en cause n'ont pas pour effet d'augmenter la surface destinée à l'activité commerciale. Dans ces conditions, le maire ne pouvait légalement s'opposer à la déclaration litigieuse.

5. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation de la décision en litige.

6. Il résulte de ce qui précède que les sociétés Duval - Manuel et Millet Investis sont fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 23 novembre 2023.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

7. D'une part, aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. ".

8. D'autre part, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. ".

9. Une autorisation de construire délivrée à la suite d'une mesure de suspension prise sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, et pour l'exécution de l'ordonnance du juge des référés, revêt un caractère provisoire. Une telle autorisation peut être retirée à la suite du jugement rendu au principal sur le recours pour excès de pouvoir formé contre la décision initiale de refus sous réserve que les motifs de ce jugement ne fassent pas par eux-mêmes obstacle à ce que l'administration reprenne une décision de refus.

10. En l'espèce, il résulte de l'instruction qu'en exécution de l'injonction prononcée par le juge des référés par une ordonnance du 8 janvier 2024, le maire de Villefranche-sur-Saône a pris un arrêté en date du 9 janvier 2024 portant non-opposition à déclaration préalable. Cet arrêté, en vertu de ce qui vient d'être dit, présentait un caractère provisoire. Toutefois, les motifs du présent jugement, compte tenu des dispositions précitées de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, s'opposent à ce que cet arrêté puisse être retiré et font obstacle à ce que le maire s'oppose à la déclaration préalable déposée par la société Millet Investis. Par suite, cette décision de non-opposition à déclaration préalable ne pouvant plus être regardée comme revêtant un caractère provisoire, il n'y a pas lieu de prescrire une mesure d'exécution. Les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par les sociétés requérantes doivent, dans ces conditions, être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

11. En application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Villefranche-sur-Saône, partie perdante, le versement aux sociétés requérantes d'une somme globale de 1 400 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées par la commune de Villefranche-sur-Saône sur ce fondement doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 23 novembre 2023 est annulé.

Article 2 : La commune de Villefranche-sur-Saône versera une somme globale de 1 400 euros aux sociétés Duval - Manuel et Millet Investis en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Villefranche-sur-Saône sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées

Article 5 : Le présent jugement sera notifié aux sociétés Duval - Manuel et Millet Investis et à la commune de Villefranche-sur-Saône.

Délibéré après l'audience du 15 juillet 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère,

Mme Marie Chapard, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2024.

La rapporteure,

F.-M. ALe président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

A. Baviera

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière