Property Owner v. Mayor Regarding Agricultural Zoning Abrogation Refusal

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 26 juin 2023, Mme B A, représentée par la SELARL R-Avocat, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 19 avril 2023 par laquelle le maire de Communay a rejeté sa demande d'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il classe la parcelle cadastrée section ZH n° 72 en zone agricole ;

2°) d'enjoindre au maire de Communay de saisir le conseil municipal afin qu'il procède à l'abrogation partielle du plan local d'urbanisme dans le délai d'un mois à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Communay la somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le maire n'était pas compétent pour refuser, au nom de la commune, de procéder à l'abrogation demandée, sa compétence devant se limiter à refuser d'inscrire la question de l'abrogation à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal, en application de l'article R. 153-19 du code de l'urbanisme et de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ;

- le classement de la parcelle cadastrée section ZH n° 72 en zone agricole est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation puisque le parti d'aménagement retenu ne justifie pas ce classement, pas plus que la configuration de la parcelle et du territoire communal et les prises de position antérieures de la commune révélant cette erreur.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 mai 2024, la commune de Communay, représentée par la SELARLU Séverine Buffet - Avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de Mme A le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 29 mai 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 13 juin 2024.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Chapard,

- les conclusions de Mme Flechet, rapporteure publique,

- les observations de Me Revol, pour Mme A, requérante,

- et les observations de Me Buffet, pour la commune de Communay.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A est propriétaire d'une parcelle cadastrée section ZH n° 72 sur le territoire de la commune de Communay. Cette parcelle est classée en zone agricole par le plan local d'urbanisme de la commune approuvé en 2005. Par courrier du 22 mars 2023, Mme A a demandé au maire de Communay de saisir le conseil municipal d'une demande d'abrogation du plan local d'urbanisme en tant qu'il classe la parcelle dont elle est propriétaire en zone agricole. Elle demande l'annulation de la décision du 19 avril 2023 par laquelle le maire a rejeté sa demande.

2. En premier lieu, l'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

3. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

4. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Cependant, leur appréciation peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur de droit, d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'un détournement de pouvoir.

5. Le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme de la commune de Communay identifie une pression foncière importante pesant sur le territoire communal. Ce document, qui relève notamment que " cette croissance a des répercussions majeures sur l'espace, la forme du village () : étalement urbain, grignotage sur les terres agricoles ", prévoit de maîtriser la croissance de la population communale. Cette pression explique les constructions observées dans le hameau des Pins, où se trouve le terrain de Mme A, depuis la date d'approbation du plan local d'urbanisme en 2005. Ce hameau est situé au sein d'un important secteur agricole en limite sud-est du territoire communal. A cheval sur les communes de Communay et de Chuzelles, éloigné du centre-bourg de Communay, il s'est développé de part et d'autre de la route nationale n° 7 sur des parcelles qui font l'objet d'un classement en zone urbaine. La parcelle appartenant à Mme A ne supporte aucune construction. Bien que contiguë à l'est et au sud à des parcelles construites classées en zone Ue, ce terrain relève de la deuxième frange d'urbanisation qui se déploie le long de la route nationale, frange qui n'est que très irrégulièrement urbanisée. Il jouxte, par ses limites nord et ouest, des parcelles non bâties classées en zone A et s'ouvre sur un vaste espace de terres agricoles, dont il n'est séparé que par un chemin en terre. La parcelle en cause participe ainsi à la cohérence de la zone agricole et contribue à en matérialiser la limite avec la zone Ue qui accueille l'urbanisation du hameau. Les circonstances que le terrain puisse être desservi par les réseaux publics et qu'il ne présenterait pas, par lui-même, de potentiel agronomique sont sans incidence sur la pertinence de son classement en zone agricole. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le classement de sa parcelle en zone A, qui est en cohérence avec le parti d'urbanisme de la commune, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

6. En second lieu, aux termes de l'article R. 153-19 du code de l'urbanisme : " L'abrogation d'un plan local d'urbanisme est prononcée par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou par le conseil municipal après enquête publique menée dans les formes prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. / Le dossier soumis à l'enquête publique comprend un rapport exposant les motifs et les conséquences juridiques de l'abrogation projetée. ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, relatif à la convocation du conseil municipal : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour () ".

7. Il résulte de ces dispositions combinées que, si le conseil municipal de la commune est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d'urbanisme d'une commune, c'est au maire de cette commune qu'il revient d'inscrire ou de décider de ne pas inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l'abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l'hypothèse inverse, en effet, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation des dispositions illégales.

8. Le classement de la parcelle en cause en zone agricole dont la requérante a demandé l'abrogation n'étant pas illégal, le moyen, tiré de ce que la décision rejetant sa demande d'abrogation est entachée d'incompétence, faute d'avoir été prise par l'organe délibérant de la collectivité, doit être écarté.

9. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 19 avril 2023. Les conclusions à fin d'annulation qu'elle présente doivent dès lors être rejetées.

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par Mme A au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la commune de Communay, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A le versement de la somme demandée par la commune au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Communay présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A et à la commune de Communay.

Délibéré après l'audience du 4 juillet 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Jean-Pascal Chenevey, président,

- Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère,

- Mme Marie Chapard, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juillet 2023.

La rapporteure,

M. Chapard

Le président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

A. Baviera

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,