Tribunal Annuls Commercial-to-Hotel Declaration Opposition but Upholds Tourist Rental Refusal on Substitution of Motive

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 1er septembre 2022 et le 14 février 2024, la société RTJM INVEST, représentée par Me Derhy, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 8 juillet 2022 par laquelle la maire de Paris s'est opposée à sa déclaration préalable portant sur la transformation de locaux commerciaux en hébergement hôtelier au 142-144 avenue Daumesnil dans le 12ème arrondissement de Paris et a refusé sa demande d'autorisation de location de meublé de tourisme ;

2°) d'enjoindre à la maire de Paris de lui délivrer une décision d'autorisation sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans un délai de 15 jours sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la ville de Paris une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- la décision rejetant la demande d'autorisation au titre de l'article L. 324-1-1 du code du tourisme est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que le service DLH Meublé de tourisme a rendu un avis favorable à sa demande ;

- la décision rejetant la déclaration préalable de changement de sous-destination est illégale dès lors que le changement d'affectation du bien n'a pas pour effet d'opérer un changement de destination au sens des articles R. 421-17 et R. 151-27 du code de l'urbanisme ;

Par un mémoire en défense enregistré le 30 janvier 2024, la Ville de Paris conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Paret,

- les conclusions de Mme de Schotten, rapporteure publique,

- et les observations de Me Coste, substituant Me Derhy, représentant la société RTJM INVEST.

Considérant ce qui suit :

1. La société RTJM INVEST a déposé, le 20 mai 2022, une déclaration préalable en vue du changement de destination d'un local à destination de commerce vers une destination d'hébergement hôtelier au 142-144 avenue Daumesnil le 12ème arrondissement de Paris. Il ressort des pièces du dossier, notamment du dossier de demande déposé par la société requérante, que par un arrêté du 8 juillet 2022, la maire de Paris doit être regardée d'une part comme s'étant opposée à l'exécution des travaux en vue du changement de destination, d'autre part comme ayant entendu refuser une demande d'autorisation de location de meublé de tourisme telle que prévue par les dispositions de l'article L. 324-1-1 du code du tourisme et celles du Règlement municipal fixant les conditions de délivrance des autorisations visant la location de locaux à usage commercial en meublés de tourisme du 15 décembre 2021, aux motifs que " la transformation du local contribuerait à rompre l'équilibre entre l'emploi, habitat, commerces et services, [au sens de l'article 2 du règlement municipal fixant les conditions de délivrance des autorisations visant la location de locaux à usage commercial en meublés de tourisme susvisé,] au regard de la densité de meublés touristiques, appréciée au vu notamment du nombre de numéros d'enregistrement délivrés sur le fondement du III de l'article L. 324-1-1 du code du tourisme par rapport au nombre de résidences principales, et du nombre de demandes d'autorisations d'urbanisme de changement de destination de commerce en hébergement hôtelier au cours des cinq dernières années. ". Par la présente requête, la société RTJM INVEST demande l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la décision d'opposition à déclaration préalable en vue du changement de destination d'un local à destination de commerce vers une destination d'hébergement hôtelier :

2. Aux termes de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme : " Les destinations de constructions sont : () 3° Commerce et activités de service ; () ". Aux termes de l'article R. 151-28 du même code : " Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : () 3° Pour la destination "commerce et activités de service" : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, hébergement hôtelier et touristique, cinéma ; () ".

Aux termes de l'article R. 421-14 du même code, " Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : () c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 () ". Aux termes de l'article R. 421-17 du même code : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R. 421-14 à R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : / a) Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant, à l'exception des travaux de ravalement / b) Les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 151-27 ; pour l'application du présent alinéa, les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal et le contrôle des changements de destination ne porte pas sur les changements entre sous-destinations d'une même destination prévues à l'article R. 151-28 ; () ".

Enfin, aux termes de l'article R* 421-14 de ce code : " Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : / a) Les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à vingt mètres carrés ; / b) Dans les zones urbaines d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à quarante mètres carrés ; toutefois, demeurent soumis à permis de construire les travaux ayant pour effet la création de plus de vingt mètres carrés et d'au plus quarante mètres carrés de surface de plancher ou d'emprise au sol, lorsque leur réalisation aurait pour effet de porter la surface ou l'emprise totale de la construction au-delà de l'un des seuils fixés à l'article R. 431-2 ; / c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations définies à l'article R. 123-9 ; / d) Les travaux nécessaires à la réalisation d'une opération de restauration immobilière au sens de l'article L. 313-4. ".

3. Les règles soumettant les constructions à permis de construire ou déclaration de travaux, dont un plan local d'urbanisme ne saurait décider et qui relèvent d'ailleurs d'un autre livre du code de l'urbanisme, sont définies, pour l'ensemble du territoire national, par les articles R*. 421-14 et R*. 421-17 du code de l'urbanisme, qui renvoient, depuis le 1er janvier 2016, pour déterminer les cas de changement de destination soumis à autorisation, aux destinations et sous-destinations identifiées aux articles R. 151-27 et R. 151-28 de ce code.

4. Il résulte des dispositions précitées que les changements entre sous-destinations d'une même destination prévues à l'article R. 151-28 du code de l'urbanisme, cité au point 2, ne sont pas soumis à déclaration préalable. Le projet de la société RTJM INVEST, portant sur un changement de destination d'un local de commerce en hébergement hôtelier, consiste en un changement entre sous-destinations d'une même destination.

5. Il résulte de ce qui précède que l'opération n'entrait pas dans le champ d'application de l'article R*. 421-14 du code de l'urbanisme et que la ville de Paris ne disposait pas du pouvoir de s'opposer à la déclaration préalable qui, en l'espèce, n'était pas requise en application des dispositions de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme. Il suit de là que la décision du 8 juillet 2022 par laquelle la maire de Paris s'est opposée à la déclaration préalable déposée par la société requérante a été prise en méconnaissance du champ d'application de la loi et doit être annulée.

S'agissant de la décision d'opposition une demande d'autorisation de location de meublé de tourisme :

6. En premier lieu, l'arrêté du 8 juillet 2022 mentionne les considérations de droit et de fait sur lesquelles il se fonde et est ainsi suffisamment motivé. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de cet arrêté doit être écarté.

7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la direction du logement et de l'habitation de la ville de Paris a indiqué, ans un avis favorable du 13 juin 2022, que le local litigieux était situé dans un périmètre de faible densité des meublés touristiques. Il suit de là que la maire de Paris ne pouvait opposer à la demande de la société RTJM INVEST le motif tiré de ce que " la transformation du local contribuerait à rompre l'équilibre entre l'emploi, habitat, commerces et services, [au sens de l'article 2 du règlement municipal fixant les conditions de délivrance des autorisations visant la location de locaux à usage commercial en meublés de tourisme susvisé,] au regard de la densité de meublés touristiques, appréciée au vu notamment du nombre de numéros d'enregistrement délivrés sur le fondement du III de l'article L. 324-1-1 du code du tourisme par rapport au nombre de résidences principales, et du nombre de demandes d'autorisations d'urbanisme de changement de destination de commerce en hébergement hôtelier au cours des cinq dernières années. ". Toutefois, la maire de Paris demande au tribunal de procéder à une substitution de motif, la décision contestée étant légalement fondée. Elle fait valoir que le projet de meublé touristique pouvait être refusé pour deux autres motifs.

8. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

9. Aux termes de l'article 2 du Règlement municipal fixant les conditions de délivrance des autorisations visant la location de locaux à usage commercial en meublés de tourisme du 15 décembre 2021, " La location d'un local tel que défini à l'article 1er en tant que meublé de tourisme est autorisée dans les conditions suivantes : / - le local ne doit pas être situé sur un linéaire commercial et artisanal faisant l'objet d'une protection au Plan Local d'Urbanisme ". Aux termes du 2° de l'article UG 2.2.2. du règlement du plan local d'urbanisme de Paris, " 1- Voies comportant une protection du commerce et de l'artisanat : / La transformation de surfaces de commerce* ou d'artisanat* à rez-de-chaussée sur rue en une destination autre que le commerce ou l'artisanat est interdite ; ".

10. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet a vocation à transformer un local à destination de commerce vers une destination hébergement hôtelier. Si ces deux destinations sont, au sens du code de l'urbanisme, des sous-destinations d'une même destination "commerce et activités de service", les dispositions précitées du Règlement municipal fixant les conditions de délivrance des autorisations visant la location de locaux à usage commercial en meublés de tourisme du 15 décembre 2021 et du règlement du plan local d'urbanisme de Paris doivent être entendues comme distinguant les activités de commerce, artisanat et industrie d'une part, et d'hébergement hôtelier d'autre part.

11. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le local litigieux est situé au 142/144 avenue Daumesnil dans le 12ème arrondissement de Paris, soit sur un linéaire de protection du commerce et de l'artisanat.

12. Il suit de là que la demande d'autorisation de meublé de tourisme ne pouvait être accordée à la société RTJM INVEST. La maire de Paris aurait pris la même décision si elle avait entendu se fonder initialement sur ce motif. Ce dernier peut être substitué aux motifs fondant la décision dès lors que cette substitution n'a pour effet de priver la société RTJM INVEST d'aucune garantie et que l'administration dispose du même pouvoir d'appréciation.

13. En revanche, si la maire de Paris soutient que l'autorisation sollicitée pouvait également être refusée car le projet aura pour effet de rompre l'équilibre entre emploi habitat commerces et services notamment du fait de sa situation au cœur d'une zone de redynamisation commerciale, à savoir le secteur " Daumesnil - Félix Eboué " , ce qui résulte d'un contrat de concession conclu entre la ville de Paris et la société SEMAEST intitulée " Vitalquartier2 ", il ressort des pièces du dossier que le projet se situe aux 142-144 de l'avenue Daumesnil et que ces numéros de l'avenue ne font pas partie du secteur visé par la concession, qui concerne les numéros 199 à 203 d'un côté et 174 bis à 180 de l'autre. En outre, cette concession est expirée depuis le 1er janvier 2022, ainsi que le prévoient ses stipulations et aucune reconduction tacite n'était prévue par le contrat. Ce motif ne pouvait donc fonder la décision attaquée.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

14. Le présent jugement n'appelle aucune mesure d'exécution compte tenu de ce qui a été dit aux points 2 à 5 du présent jugement. Les conclusions à fin d'injonction de la requête doivent, par suite, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la Ville de Paris une somme de 1 500 euros à verser à la société RTJM INVEST en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision de la maire de Paris du 8 juillet 2022 portant opposition à déclaration préalable est annulée.

Article 2 : La Ville de Paris versera la somme de 1 500 euros à la société RTJM INVEST sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société RTJM INVEST et à la maire de Paris.

Délibéré après l'audience du 3 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Simonnot, président,

Mme Voillemot, première conseillère,

M. Paret, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2024.

Le rapporteur,

F. PARET

Le président

J.-F. SIMONNOTLa greffière,

S. RAHMOUNI

La République mande et ordonne au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

2218983/4-3