Commercial Entity v. Municipality Regarding Flyer Distribution Restriction Validity

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 décembre 2022 et 13 mars 2024, la société par actions simplifiée Oppizi France, représentée par Me Gallo, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 11 octobre 2022 du maire de la commune de Toulouse (Haute-Garonne) rejetant sa demande d’abrogation de l’arrêté du 4 avril 2012 restreignant la distribution de prospectus et d’échantillons dans certains lieux de la ville ;

2°) d’enjoindre à la commune de Toulouse d’abroger l’arrêté du 4 avril 2012 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse la somme de 2 500 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa demande n’est pas dépourvue d’objet ;

- sa requête est recevable ;

- l’arrêté du 4 avril 2012 et la décision du 11 octobre 2022 sont entachés d’incompétence de leurs auteurs ;

- l’arrêté du 4 avril 2012 et la décision du 11 octobre 2022 sont entachés d’insuffisance de motivation ;

- la matérialité des faits justifiant la mesure en cause n’est pas établie ;

- la mesure contestée n’est pas nécessaire dès lors qu’elle n’est justifiée par aucun incident et que la présence de tracts au sol n’est pas imputable aux personnes les distribuant ;

- il appartient à la commune de prendre les mesures pour sanctionner les mauvais comportements et de prévoir le ramassage des détritus ainsi qu’un nombre de poubelles suffisant ;

- elle est disproportionnée par rapport au but qu’elle poursuit dès lors qu’elle l’empêche d’exercer son activité de distribution de tracts dans des lieux et aux horaires utiles, qu’elle revêt un caractère trop général en ce qu’elle ne distingue pas les voies selon leur largeur et leur fréquentation et qu’elle exclut toute distribution dans un périmètre de 100 mètres autour des bouches de métro sans possibilité d’appréciation au cas par cas et que les horaires où la distribution est autorisée sont trop restreints.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 février 2024, la commune de Toulouse, représentée par Me Constans, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros lui soit versée au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête dès lors que les conclusions tardives dirigées contre l’arrêté du 4 avril 2012 sont nécessairement irrecevables ;

- les conclusions tendant à l’abrogation de l’arrêté du 4 avril 2012 sont irrecevables dès lors que le délai de recours contre cet arrêté est expiré ;

- les conclusions tendant à l’annulation de la décision du 11 octobre 2022 sont irrecevables dès lors que la requérante ne développe aucun moyen à l’encontre de cette décision ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 14 mars 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 2 avril 2024 à 12 heures.

En application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées de ce que le tribunal était susceptible de se fonder sur le moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’abrogation de l’arrêté du 4 avril 2012 dès lors qu’une telle demande ne relève pas de l’office du juge de recours pour excès de pouvoir.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- la loi du 29 juillet 1881, modifiée, sur la liberté de la presse ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de Mme Lejeune,

- les conclusions de M. Déderen, rapporteur public,

- et les observations de Me Gallo, représentant de la société Oppizi France, et de Me Duarte, représentant de la commune de Toulouse.

Une note en délibéré présentée par la commune de Toulouse a été enregistrée le 15 septembre 2025. Elle n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

Par arrêté du 4 avril 2012, le maire de la commune de Toulouse a restreint la distribution de prospectus et d’échantillons dans certains lieux de la ville et à certains horaires. Par courrier du 4 septembre 2022, la société Oppizi France, entreprise spécialisée dans la communication, la publicité, la distribution et la diffusion de matériel publicitaire, a demandé au maire de Toulouse d’abroger cet arrêté. Par décision du 11 octobre 2022, le maire de Toulouse a refusé de faire droit à cette demande. La société Oppizi France conteste cette décision devant le présent tribunal.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

Le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l’existence d’un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu’il énonce, lesquelles ont vocation à s’appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d’application tant qu’il n’a pas été décidé de les modifier ou de les abroger.

Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu’il est saisi, par la voie de l’action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l’acte réglementaire, la légalité des règles qu’il fixe, comme la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l’ordre juridique.

Après l’expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l’application de l’acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d’abroger l’acte réglementaire, comme l’exprime l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration aux termes duquel : « L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé […] ». Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux.

Il résulte de ces principes que la société Oppizi France est recevable à contester devant le juge de l’excès de pouvoir, par voie d’exception, l’arrêté du 4 avril 2012 à l’appui de ses conclusions dirigées contre la décision du 11 octobre 2022. Dès lors, la commune de Toulouse n’est pas fondée à soutenir que les conclusions de la présente requête seraient irrecevables dès lors que le délai de recours contentieux à l’encontre de l’arrêté du 4 avril 2012 a expiré et que la société Oppizi France, qui soulève des moyens fondés sur l’exception d’illégalité de cet arrêté, ne présenterait aucun moyen dirigé contre la décision du 11 octobre 2022. Par suite, les fins de non-recevoir ainsi opposées en défense sont écartées.

Sur la légalité de la décision du 11 octobre 2022 :

Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 4 du présent jugement que la société Oppizi France ne peut utilement invoquer, à l’appui de ses conclusions tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger l’arrêté du 4 avril 2012, que des moyens relatifs à la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, à la compétence de son auteur et à l’existence d’un détournement de pouvoir.

Aux termes de l’article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs ». Aux termes de l’article L. 2212-2 de ce code : « La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices et monuments funéraires menaçant ruine, l'interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ; / 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; / 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ; / 4° L'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure et sur la salubrité des comestibles exposés en vue de la vente ; / 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ; / 6° Le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contre les personnes atteintes de troubles mentaux dont l'état pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés ; / 7° Le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces.

»

S’il appartient au maire, en vertu des pouvoirs de police générale qu’il tient de l’article L2212-2 du code général des collectivités territoriales, de prendre les mesures nécessaires pour remédier aux inconvénients que peuvent présenter pour l’ordre public l’exercice de la liberté de colportage et de distribution sur la voie publique de livres écrits, brochures ou journaux, il ne peut y apporter, en les règlementant, que les restrictions strictement nécessaires à la préservation de l’ordre, de la tranquillité, de l’hygiène publique et de l’esthétique.

L’arrêté du 4 avril 2012, qui restreint la distribution de prospectus et d’échantillons dans certains lieux de la ville, a été édicté par M. D... C..., adjoint au maire de Toulouse et la décision du 11 octobre 2022 a été prise par M. A... B..., adjoint au maire. D’une part, la commune de Toulouse produit l’arrêté du 6 novembre 2022 du maire de Toulouse conférant à M. B... une délégation à l’effet de signer les décisions en matière de pouvoirs de police administrative qui n’ont pas été délégués à d’autres adjoints ou conseillers. D’autre part, elle produit l’arrêté du 6 juillet 2010 du maire donnant délégation à M. C..., adjoint au maire délégué au mobilier urbain, aux aménagements urbains de l’espace public, au règlement de publicité et à la culture et langue occitane, à l’effet de signer, notamment, tous les actes afférents à ses domaines d’attribution. Toutefois, il ne ressort pas de cette délégation que M. C... disposait d’une délégation de signature à l’effet de signer les décisions prévues à l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, relatif aux pouvoirs de police générale du maire, notamment celles concernant la liberté de colportage. Par suite, la société Oppizi France est fondée à soutenir que l’arrêté du 4 avril 2012 a été pris par une autorité incompétente et à solliciter l’annulation de la décision du 11 avril 2022 qui refuse de l’abroger.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

L’exécution du présent jugement implique qu’il soit enjoint à la commune de Toulouse d’abroger l’arrêté du 4 avril 2012, dans le délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, sans qu’il y ait lieu, à ce stade, d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais de l’instance :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Toulouse une somme de 1 500 euros à verser à la société Oppizi France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision attaquée du maire de la commune de Toulouse du 11 octobre 2022 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Toulouse d’abroger l’arrêté du 4 avril 2012 dans le délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Toulouse versera à la société Oppizi France la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Oppizi France est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Oppizi France et la commune de Toulouse.

Délibéré après l'audience du 11 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Clen, président,

Mme Cuny, conseillère,

Mme Lejeune, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 octobre 2025.

La rapporteure,

A. LEJEUNE

Le président,

CLEN

La greffière,

F. SOLANA

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,