Metropolitan Authority Preemption Challenge Dismissed

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 août 2022 et 9 et 26 février 2024, M. D et Mme A C, représentés par l'AARPI Alternatives avocats, demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 14 février 2022 par lequel le président de la métropole de Lyon a exercé le droit de préemption à l'occasion de la vente d'un bien situé 8 rue Benoît Bennier à Charbonnières-les-Bains, ainsi que la décision du 15 juin 2022 rejetant implicitement leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon la somme de 3 500 euros à leur verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ;

- il est entaché d'une " incompétence négative " et anticipe illégalement la cession du bien préempté à une personne privée ;

- le droit de préemption a été exercé hors délai ;

- l'arrêté contesté est insuffisamment motivé au regard de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ;

- la métropole de Lyon ne justifie pas d'un projet d'aménagement.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 novembre 2022, 19 février et 14 mars 2024, la métropole de Lyon, représentée par la SELARL Cornet Vincent Segurel, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement d'une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à la Fédération française des associations de chiens d'aveugles et à l'association Handi'chiens qui n'ont pas produit de mémoire en défense.

Par une lettre du 27 février 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à une audience et que l'instruction pourrait être close à partir du 15 mars 2024 sans information préalable.

Une ordonnance portant clôture de l'instruction immédiate a été prise le 2 avril 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public,

- les observations de Me Brun, représentant M. et Mme C, requérants,

- et celles de Me Verrier, représentant la métropole de Lyon.

Considérant ce qui suit :

1. Par une déclaration d'intention d'aliéner reçue en mairie de Charbonnières-les-Bains le 26 novembre 2021, la Fédération française des associations de chiens d'aveugles et l'association Handi'chiens ont fait état de leur intention d'aliéner un bien situé au 8 rue Benoît Bennier à Charbonnières-les-Bains. Par arrêté du 14 février 2022, le président de la métropole de Lyon a décidé d'exercer le droit de préemption sur ce bien. M. et Mme C, acquéreurs évincés, ont formé un recours gracieux contre cet arrêté par courrier du 12 avril 2022, reçu le 15 avril 2022 par les services de la métropole de Lyon, lequel a été rejeté implicitement par une décision du 15 juin 2022. M. et Mme C demandent l'annulation de l'arrêté du 14 février 2022 et de cette décision du 15 juin 2022.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 3611-4 du code général des collectivités territoriales : " Pour l'exercice de ses compétences, la métropole de Lyon dispose des mêmes droits et est soumise aux mêmes obligations que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. / Pour l'exercice de ses compétences, le président du conseil de la métropole dispose des mêmes droits et est soumis aux mêmes obligations que les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. () ". Et aux termes de l'article L. 5211-9 de ce code : " () / Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d'exercer, au nom de l'établissement, les droits de préemption, ainsi que le droit de priorité, dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. Il peut également déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien, dans les conditions que fixe l'organe délibérant de l'établissement. Il rend compte à la plus proche réunion utile de l'organe délibérant de l'exercice de cette compétence. () ".

3. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 2 juillet 2020, le conseil communautaire de la métropole de Lyon, titulaire du droit de préemption, a régulièrement approuvé la délégation ayant notamment pour objet d'autoriser le président à exercer, au nom de la métropole de Lyon, les droits de préemption dont celle-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme et à déléguer ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien, selon les dispositions prévues par les articles L. 215-1 et L. 215-8 de ce code. D'autre part, l'arrêté attaqué a été signé par Mme Béatrice Vessiller, vice-présidente de la métropole de Lyon, à laquelle le président a, par un arrêté du 16 juillet 2020, régulièrement publié et transmis au contrôle de légalité le même jour, délégué sa signature à l'effet de signer, notamment, les décisions prises en matière d'exercice du droit de préemption. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de la décision attaquée doit être écarté.

4. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement.() ". Et il résulte des dispositions de l'article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur, que : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. () ".

5. D'autre part, aux termes de l'article L. 213-11 du code de l'urbanisme : " Les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l'un des objets mentionnés au premier alinéa de l'article L. 210-1, qui peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption. L'utilisation ou l'aliénation d'un bien au profit d'une personne privée autre que le concessionnaire d'une opération d'aménagement ou qu'une société d'habitations à loyer modéré doit faire l'objet d'une délibération motivée du conseil municipal ou, le cas échéant, d'une décision motivée du délégataire du droit de préemption. () / Si le titulaire du droit de préemption décide d'utiliser ou d'aliéner pour d'autres objets que ceux mentionnés au premier alinéa de l'article L. 210-1 un bien acquis depuis moins de cinq ans par exercice de ce droit, il doit informer de sa décision les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel et leur proposer l'acquisition de ce bien en priorité. / Tout changement d'affectation du bien acquis par l'exercice du droit de préemption, dans la limite des objets prévus à l'article L. 210-1, doit faire l'objet d'une décision de l'organe délibérant de la collectivité. () ".

6. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 14 février 2022, la métropole de Lyon a décidé de préempter le bien situé 8 rue Benoît Bennier à Charbonnières-les-Bains, que M. et Mme C avaient l'intention d'acquérir, afin de poursuivre le développement de l'offre de logement social sur cette commune, qui compte 11,83 % de logements sociaux, ce bien devant ensuite faire l'objet d'une cession au profit de la société Foncière d'habitat et humanisme, qui a fait part de son projet de réalisation de quatre logements sociaux " en mode de financement prêt logement aidé d'intégration ". Si les requérants font valoir que le président de la métropole de Lyon se place " en simple exécutant d'une décision prise par un tiers, personne privée ", il résulte toutefois des dispositions précitées de l'article L. 213-11 du code de l'urbanisme qu'un bien préempté peut être aliéné au profit d'une personne privée, sous réserve que le bien acquis soit aliéné pour l'un des objets mentionnés à l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme. Or, la décision litigieuse, qui poursuit l'objectif d'augmenter le parc de logements sociaux de la commune de Charbonnières-les-Bains à hauteur de 25 % d'ici 2025, conformément au cahier communal issu du plan local d'urbanisme et de l'habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon, s'inscrit dans une opération d'aménagement mettant en œuvre une politique locale de l'habitat, au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Enfin, il ne résulte pas des dispositions précitées de l'article L. 213-11 du code de l'urbanisme que la délibération motivée approuvant l'aliénation d'un bien au profit d'une personne privée doive intervenir avant la préemption de ce bien, un changement d'affectation du bien acquis par l'exercice du droit de préemption étant d'ailleurs autorisé, dans certaines conditions. Dès lors, M. et Mme C ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté contesté est entaché d'une " incompétence négative " et qu'il anticipe illégalement la cession du bien préempté à une personne privée.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l'article L. 514-20 du code de l'environnement.

Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'Etat. La déclaration d'intention d'aliéner peut être dématérialisée. Le cas échéant, cette déclaration comporte également les informations dues au titre des articles L. 303-2 et L. 741-1 du code de la construction et de l'habitation. () / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien.

Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. () ". Aux termes de l'article D. 213-13-1 du même code : " La demande de la visite du bien prévue à l'article L. 213-2 est faite par écrit. / Elle est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu'au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l'article R. 213-25. / Le délai mentionné au troisième alinéa de l'article L. 213-2 reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire. ".

Et aux termes de l'article R. 213-7 de ce code : " () / II. - [Le délai de deux mois] est suspendu, en application de l'article L. 213-2, à compter de la réception par le propriétaire de la demande unique formée par le titulaire du droit de préemption en vue d'obtenir la communication de l'un ou de plusieurs des documents suivants : / 1° Le dossier mentionné à l'article L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation ; / 2° S'il y a lieu, l'information prévue au IV de l'article L. 125-5 du code de l'environnement ; / 3° S'il y a lieu, le diagnostic technique prévu à l'article L. 111-6-2 du code de la construction et de l'habitation ou, à compter du 1er janvier 2017, s'il existe, celui prévu à l'article L. 731-1 du même code dans sa rédaction issue du II de l'article 58 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ; / 4° S'il y a lieu et s'ils existent, les documents dont la transmission à l'acquéreur est prévue aux articles L. 125-7 et L. 512-18 du code de l'environnement ; / 5° L'indication de la superficie des locaux prévue par l'article 46 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 et par l'article 4-1 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 relatif à l'application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 précitée ou, s'il existe, le mesurage effectué par un professionnel ; / 6° Les extraits de l'avant-contrat de vente contenant les éléments significatifs relatifs à la consistance et l'état de l'immeuble ; / 7° Sous réserve qu'ils soient mentionnés dans la déclaration prévue à l'article L. 213-2 : / - la convention ou le bail constitutif de droits réels et, si elles existent, ses annexes, notamment les plans et état des lieux ; / - la convention ou le bail constitutif de droits personnels et, si elles existent, ses annexes, notamment les plans et état des lieux ; () ".

8. D'une part, il résulte des dispositions précitées que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption.

9. D'autre part, aucune disposition légale ou réglementaire ne s'oppose à ce que le titulaire du droit de préemption présente une demande de documents et une demande de visite, soit au même moment, soit successivement, dès lors que celles-ci interviennent dans le délai légal de deux mois laissé au titulaire pour exercer son droit de préemption. Par ailleurs, le délai laissé au titulaire du droit de préemption pour exercer ce droit, lorsqu'il a été régulièrement suspendu par la réception par le propriétaire de la demande de visite du bien ou de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, reprend son cours, selon le cas, soit à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, soit du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption, soit du plus tardif de ces événements en cas de demande à la fois de visite et de communication de documents. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption.

10. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d'intention d'aliéner a été réceptionnée par la métropole de Lyon le 26 novembre 2021. Dans le délai de deux mois requis par les dispositions précitées, une demande de visite du site a été présentée au mandataire des vendeurs, le 13 janvier 2022, cette visite s'étant déroulée le 21 janvier 2022, et une demande de pièces complémentaires a été présentée à ceux-ci le 18 janvier 2022, à laquelle leur mandataire a apporté une réponse le 1er février 2022. Si M. et Mme C relèvent que le mandataire précise dans sa réponse qu'il " ré-adresse par le présent mail les diagnostics ", aucun élément du dossier ne permet d'établir que ces pièces auraient été préalablement transmises et reçues par la métropole de Lyon. Ainsi, ledit délai a recommencé à courir à compter de la date du 1er février 2022, à laquelle est intervenue la plus tardive des réponses apportées aux demandes de visite du bien et de communication de documents ayant suspendu le délai de deux mois. A cette date, ce délai étant inférieur à un mois, en application des dispositions précitées de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, la métropole de Lyon disposait donc d'un nouveau délai d'un mois pour prendre sa décision, lequel expirait alors le 1er mars 2022. Dès lors, l'arrêté attaqué, qui a été notifié le 26 février 2022 aux requérants et le 17 février 2022 au mandataire des vendeurs, a bien été notifié avant l'expiration du délai imparti pour l'exercice d'une préemption.

11. En dernier lieu, il résulte des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme cités au point 4 que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit répondre à un intérêt général suffisant.

12. D'une part, il ressort des termes de l'arrêté attaqué que la métropole de Lyon a fait usage de son droit de préemption " en vue de la mise en œuvre de la politique locale d'habitat, conformément à l'un des objectifs de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ". L'acte en litige précise en outre que le bien préempté se situe sur le territoire de la commune de Charbonnières-les-Bains, laquelle compte seulement 11,83 % de logements sociaux, et que cette acquisition poursuit l'objectif de développement de l'offre de logement social sur cette commune. Il mentionne également que la métropole de Lyon exerce son droit de préemption dans le but de produire une nouvelle offre de logement social sur la base de quatre logements " en mode de financement prêt logement aidé d'intégration ". Il en résulte que la décision attaquée permet d'identifier l'opération envisagée. Par suite, cette décision est suffisamment motivée au regard des exigences de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme.

13. D'autre part, la métropole fait valoir que le projet de réaménagement de la zone située autour de la mairie et de l'église apparaît notamment dans le cahier communal de Charbonnières-les-Bains issu du PLU-H de la métropole de Lyon et le programme d'orientations et d'actions pour l'habitat, intégré dans ce cahier communal, qui prévoit expressément la nécessité de " développer l'offre résidentielle autour de la centralité de la mairie ". Il ressort des pièces du dossier, et notamment de ces documents, que le bien préempté se situe à proximité immédiate de cette zone. En outre, le projet de construction de quatre logements sociaux, dont la surface de plancher totale s'élève à 273 m², a fait l'objet d'une étude détaillée par la société Foncière d'habitat et humanisme, comprenant les coûts de revient et le plan de financement à mettre en œuvre pour assurer la bonne exécution du projet. Cette société a également présenté une note d'opportunité du 26 janvier 2022 qui détaille l'état de la construction existante, présente les opérations techniques à mener pour la création de ces quatre logements ainsi que le planning prévisionnel des travaux pour une mise en location des premiers logements en 2026 et des suivants en 2029. Cette note précise également que ce projet se situe dans une zone prioritaire qui comprend une part de logement social comprise entre 0 et 10 %, ce qui justifie d'autant plus la création d'une nouvelle offre de logements sociaux dans ce secteur. La métropole justifiait donc, à la date de la décision attaquée, d'un projet qui répond aux objets de l'article L. 300-1 précité, qui ne peut être regardé comme constituant une simple réserve foncière. Par suite, la décision de préemption en litige n'a pas été prise en méconnaissance des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme.

14. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de M. et Mme C doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la métropole de Lyon, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des requérants le versement d'une somme globale de 1 400 euros au profit de la métropole de Lyon au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme C est rejetée.

Article 2 : M. et Mme C verseront à la métropole de Lyon une somme globale de 1 400 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D et Mme A C, à la métropole de Lyon, à la Fédération française des associations de chiens d'aveugles et à l'association Handi'chiens.

Délibéré après l'audience du 19 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Marine Flechet, première conseillère,

Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2024.

La rapporteure,

F.-M. BLe président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

S. Saadallah

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière