Association v. University Hospital (Access to Isolation and Restraint Records)

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 19 mai 2022, l’association « commission des citoyens pour les droits de l’homme » (CCDH), représentée par Me Jacquot, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision résultant du silence gardé par le directeur général du centre hospitalier universitaire (CHU) de Nice sur sa demande d’accès aux documents administratifs présentée le 17 juillet 2021 ;

2°) d’enjoindre au CHU de Nice de lui communiquer la copie des documents demandés, soit le rapport annuel établi pour l’année 2020 par l’établissement rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention et la copie du registre de contention et d’isolement de l’établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020 en application de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, après occultation des mentions permettant d’identifier les personnels de santé, mais sans occultation de l’identifiant anonymisé des patients et des mentions quant au début, à la fin et à la durée des mesures d’isolement et de contention, ni de toute autre mention, sous astreinte de 200 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge du CHU de Nice la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- le refus implicite du CHU de Nice contrevient à la législation sur l’accès et la communication aux documents administratifs ;

- le rapport annuel dont il est demandé la communication est un document administratif communicable sans les mentions identifiant les professionnels de santé mais avec l’identifiant du patient anonymisé ;

- le registre des contentions et isolements est communicable sans l’occultation de l’identifiant anonymisé des patients et des mentions relatives aux durées d’isolement et de contention ;

- le refus de communication contesté porte atteinte à la liberté d’association et d’expression.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2025, le CHU de Nice, représenté par Me Chas, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable en raison du défaut de liaison du contentieux et, à titre subsidiaire, que les demandes sont constitutives d’un abus de droit.

Par une ordonnance du 13 octobre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 14 octobre 2025 à 12 heures.

Vu :

- l’avis n° 20216426 du 25 novembre 2021 de la Commission d’accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Myara, vice-président, pour statuer sur les litiges visés à l’article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 15 octobre 2025 :

- le rapport de M. Myara, président ;

- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public ;

Les parties n’étant ni présentes ni représentées.

Considérant ce qui suit :

Par un courriel du 17 juillet 2021, l’association CCDH a demandé au directeur général du centre hospitalier universitaire (CHU) de Nice la communication de la copie du registre de contention et d’isolement de l’établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020 et la copie du rapport annuel établi pour l’année 2020 relatif aux pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention. Le CHU de Nice n’ayant pas répondu à sa demande, la CCDH a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) le 9 septembre 2020 qui a rendu un avis favorable sur sa demande le 25 novembre suivant. Par ses requêtes, l’association CCDH demande au tribunal d’annuler la décision résultant du silence gardé par le CHU de Nice sur sa demande de communication des documents précités.

Sur la fin de non-recevoir opposée par le CHU de Nice :

Aux termes de l’article R. 311-12 du code des relations entre le public et l'administration : « Le silence gardé par l’administration, saisie d’une demande de communication de documents en application de l’article L. 311-1, vaut décision de refus ». L’article R. 311-13 du même code prévoit que : « Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l’article R. 311-12 est d’un mois à compter de la réception de la demande par l’administration compétente ». Aux termes de l’article R. 311-15 de ce code : « Ainsi qu’il est dit à l’article R. 343-1 et dans les conditions prévues par cet article, l’intéressé dispose d’un délai de deux mois à compter du refus d’accès aux documents administratifs qui lui est opposé pour saisir la Commission d’accès aux documents administratifs ». Aux termes de l’article R. 343-1 de ce code : « L'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter de la notification du refus ou de l'expiration du délai prévu à l'article R. 311-13 pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs ». Il appartient à la commission, en application de l’article R. 343-3 du même code, de notifier son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Enfin, en vertu des articles R. 343-4 et R. 343-5 du même code, le silence gardé par l'administration mise en cause vaut décision de refus au terme d’un délai de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission.

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que l’association CCDH a demandé la communication des documents administratifs le 17 juillet 2021 par courriel adressé au directeur du CHU de Nice, dont d’une part, il n’a pas accusé réception, ni d’autre part, répondu à la demande de communication que la CADA a enregistrée le 9 septembre 2021. Dans ces conditions, la décision implicite de rejet du CHU de Nice est née à compter du 9 novembre 2021. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le CHU de Nice tirée du défaut de liaison du contentieux doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

D’une part, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Selon le dernier alinéa de l’article L. 311-2 de ce code : « L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ». Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : « Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical (...) ; 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ». Enfin, aux termes de l'article L. 311-7 de ce code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

D’autre part, aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée : « I. L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours et ne peuvent concerner que des patients en hospitalisation complète sans consentement. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision motivée d'un psychiatre et uniquement de manière adaptée, nécessaire et proportionnée au risque après évaluation du patient. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte, somatique et psychiatrique, confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. (…) / III. Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, un identifiant du patient concerné ainsi que son âge, son mode d'hospitalisation, la date et l'heure de début de la mesure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1 ».

En premier lieu, les dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique qui prévoient, d'une part, que le registre de contention et d'isolement doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires et, d'autre part, que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques est transmis pour avis à la commission des usagers et au conseil de surveillance de l'établissement, n'ont ni pour objet ni pour effet de soustraire ces documents aux règles fixées par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration relatives au droit d'accès aux documents administratifs. Il ressort des pièces du dossier que les documents en litige n’ont pas été communiqués en dépit des avis favorables émis par la CADA. Par suite, les dispositions des articles L. 311-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration sont bien applicables au litige et ont ainsi été méconnues.

En deuxième lieu, le registre de contention et d'isolement comporte des mentions qui ne sont pas soumises à occultation préalable avant leur communication, telles que les dates, les heures et la durée de chaque mesure de contention forcée ou d'isolement. En revanche, les éléments permettant d'identifier les patients doivent, en application des articles L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, être occultés préalablement à la communication du registre de contention et d'isolement, afin de ne pas porter atteinte au secret médical et à la protection de la vie privée, comme doivent également l'être celles permettant d'identifier les soignants, afin d'éviter que la divulgation d'informations les concernant puisse leur porter préjudice.

En troisième lieu, dans le cas où l'identité des patients a fait l'objet d'une pseudonymisation, laquelle ne permet l'identification des personnes en cause qu'après recoupement d'informations, il appartient bien à la juridiction d'apprécier si, eu égard à la sensibilité des informations en cause et aux efforts nécessaires pour identifier les personnes concernées, leur communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical.

En l'espèce, compte tenu de la nature des informations en cause, qui touchent à la santé mentale des patients, et du nombre restreint de personnes pouvant faire l'objet d'une mesure de contention et d'isolement, facilitant ainsi leur identification, alors au demeurant que les autorités énumérées à l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique peuvent accéder à l'ensemble des informations figurant sur les registres et contrôler l'activité des établissements concernés, l'identifiant dit « anonymisé » figurant dans ces registres, qu'il s'agisse, selon la pratique du centre hospitalier, de « l'identifiant permanent du patient » (IPP) ou d'un identifiant spécialement défini, doit être regardé comme une information dont la communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. Cet identifiant n'est dès lors communicable qu'au seul intéressé.

Les éléments permettant d'identifier les patients doivent, en application des articles L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, être occultés préalablement à la communication du registre de contention et d'isolement, afin de ne pas porter atteinte au secret médical et à la protection de la vie privée, comme doivent également l'être celles permettant d'identifier les soignants, afin d'éviter que la divulgation d'informations les concernant puisse leur porter préjudice.

11.En dernier lieu, si le CHU de Nice fait valoir, dans son mémoire en défense, que cette demande de communication présenterait un caractère abusif au sens des dispositions du dernier alinéa de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration, il n’est pas établi que cette demande aurait pour objet de perturber le bon fonctionnement du service public hospitalier géré par le CHU de Nice, ni que cette demande aurait pour effet de faire peser sur cet établissement public de santé une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose.

12.Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée refusant implicitement de communiquer à l'association requérante le registre des pratiques d’isolement et de contention tenu en 2020 et du rapport annuel 2020 sur les pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention doit être annulée.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

13.Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu d’enjoindre au CHU de Nice de communiquer à la CCDH, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, la copie du rapport annuel établi pour l’année 2020 relatif aux pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention ainsi que la copie du registre de contention et d’isolement de l’établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020, après occultation des mentions permettant d’identifier les personnels de santé et de l’identifiant « anonymisé » du patient. En revanche, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

14. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du CHU de Nice la somme de 500 euros à verser à la CCDH sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision résultant du silence gardé par le directeur général du CHU de Nice sur la demande de la CCDH est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au CHU de Nice de communiquer à la CCDH, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, la copie du rapport annuel établi pour l’année 2020 relatif aux pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention ainsi que la copie du registre de contention et d’isolement de l’établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020, après occultation des mentions permettant d’identifier les personnels de santé et de l'identifiant « anonymisé » du patient.

Article 3 : Le CHU de Nice versera à la CCDH la somme de 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la commission des citoyens pour les droits de l’homme et au centre hospitalier universitaire de Nice.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 octobre 2025.

Le magistrat désigné,

Signé

A. MYARA

La greffière,

Signé

M. A...

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation le greffier,