Municipality Implicit Refusal to Disclose Chief of Staff Documents (Job Description and Salary Slip)

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 25 mars 2022 et 23 mars 2023, M. A B demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 11 mars 2022 par laquelle la maire de Juvisy-sur-Orge a refusé de lui communiquer la fiche de poste ainsi que le bulletin de salaire de septembre 2021 de son directeur de cabinet ;

2°) d'enjoindre à la maire de Juvisy-sur-Orge de lui communiquer ces documents dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement ;

3°) de rejeter les conclusions de la commune de Juvisy-sur-Orge présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la décision attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789.

Par des mémoires en défense enregistrés les 11 janvier 2023 et 9 juin 2023, la commune de Juvisy-sur-Orge, représentée par Me Magnaval, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conclusions à fin d'annulation sont irrecevables dès lors qu'elles sont dirigées contre une décision de la maire de Juvisy-sur-Orge portant refus de communiquer à M. B l'annuaire administratif de la commune, alors qu'il développe des moyens relatifs à un refus de communication de la fiche de poste et du bulletin de salaire du directeur de cabinet de la maire, et qu'il ne justifie pas avoir adressé à celle-ci une demande de communication de l'annuaire administratif de la commune ni avoir saisi la commission d'accès aux documents administratifs avant de saisir le juge ;

- le refus de communiquer les documents administratifs en cause est légal.

Un mémoire présenté par M. B a été enregistré le 21 juin 2023, postérieurement à la clôture de l'instruction qui est intervenue trois jours francs avant l'audience, en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative.

Vu :

- l'avis n°20220105 du 17 février 2022 de la commission d'accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n°87-1004 du 16 décembre 1987 ;

- le code de justice administrative ;

La présidente du tribunal a désigné Mme Mathé, conseillère, pour statuer sur les litiges mentionnés à l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Mathé, magistrate désignée,

- les conclusions de M. Armand, rapporteur public,

- et les observations de M. B, et de Me Magnaval, assisté de Mme C, élève-avocate, représentant la commune de Juvisy-sur-Orge.

Une note en délibéré présentée par M. B a été enregistrée le 23 juin 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courriel du 11 octobre 2021, M. A B a sollicité auprès de la maire de la commune de Juvisy-sur-Orge, la communication de la fiche de poste et du bulletin de salaire de septembre 2021 de son directeur de cabinet. Une décision implicite de rejet est née à la suite du silence gardé sur cette demande pendant un mois. Le 10 janvier 2022, M. B a saisi la commission d'accès aux documents administratifs qui, le 17 février 2022, a rendu un avis favorable à la communication de ces documents, sous les réserves prévues à l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Une décision implicite confirmant le refus de communication initialement opposé à l'intéressé est née à la suite du silence gardé pendant deux mois par la maire de la commune de Juvisy-sur-Orge à compter de la notification de la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs. Par sa requête, M. B demande au tribunal d'annuler cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par la commune de Juvisy-sur-Orge :

2. Si la commune de Juvisy-sur-Orge fait valoir que les conclusions à fin d'annulation de M. B sont irrecevables en ce qu'elles sont dirigées contre une décision du 11 mars 2022 par laquelle la maire a refusé de lui communiquer l'annuaire administratif de la commune, alors qu'il ne justifie pas avoir adressé une telle demande à la maire ni avoir saisi la commission d'accès aux documents administratifs avant de saisir le juge, il ressort toutefois des pièces du dossier, que, même si le requérant a effectivement mentionné ce document à la dernière page de sa requête introductive d'instance, il entendait diriger ses conclusions à fin d'annulation contre la décision lui refusant la communication de la fiche de poste et du bulletin de salaire de septembre 2021 du directeur de cabinet de la maire de Juvisy-sur-Orge, et a d'ailleurs corrigé cette erreur de plume dans son mémoire en réplique. Par suite, cette fin de non-recevoir doit être écartée.

En ce qui concerne la légalité de la décision attaquée :

S'agissant du refus de communication du bulletin de salaire :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 300-2 de ce code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargés d'une telle mission ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. () ". Aux termes de l'article L. 311-7 de ce même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".

4. Aux termes de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : " I.-L'autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions. () ". Aux termes de l'article 7 du décret du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales : " La rémunération individuelle de chaque collaborateur de cabinet est fixée par l'autorité territoriale. Elle comprend un traitement indiciaire, l'indemnité de résidence et le supplément familial de traitement y afférents ainsi que, le cas échéant, des indemnités. / Le traitement indiciaire ne peut en aucun cas être supérieur à 90% du traitement correspondant soit à l'indice terminal de l'emploi administratif fonctionnel de direction le plus élevé de la collectivité ou de l'établissement occupé par un fonctionnaire, soit à l'indice terminal du grade administratif le plus élevé détenu par un fonctionnaire en activité dans la collectivité ou l'établissement. / Le montant des indemnités ne peut en aucun cas être supérieur à 90 % du montant maximum du régime indemnitaire institué par l'assemblée délibérante de la collectivité ou de l'établissement et servi au titulaire de l'emploi fonctionnel ou du grade de référence mentionnés au deuxième alinéa. / En cas de vacance dans l'emploi ou le grade retenu en application des dispositions du présent article, le collaborateur de cabinet conserve à titre personnel la rémunération fixée conformément aux dispositions qui précèdent ".

5. Le contrat de travail et le bulletin de salaire d'un agent public sont des documents administratifs librement communicables à toute personne qui en fait la demande en application du livre Ier du titre III du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve que soient occultées, préalablement à la communication, toutes les mentions qui porteraient atteinte à la protection de la vie privée ou comporteraient une appréciation ou un jugement sur la valeur de l'agent public en cause. Lorsque la rémunération qui figure dans le contrat de travail et sur le bulletin de salaire résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, sa communication n'est pas susceptible de révéler une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions du 2° de l'article L. 311-6 du même code, sur la personne recrutée. En revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, elle révèle nécessairement une appréciation et un jugement de valeur portés sur la personne recrutée. Dans ce cas, le contrat de travail peut être communiqué après occultation des éléments relatifs à la rémunération, tandis que la communication du bulletin de salaire, qui serait privée de toute portée sans la rémunération, ne peut être opérée.

6. En l'espèce, le bulletin de salaire du mois de septembre 2021 du directeur de cabinet de la maire de Juvisy-sur-Orge constitue un document administratif au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration, qui est ainsi en principe communicable à toute personne qui en fait la demande en application des dispositions de l'article L. 311-1 du même code. Toutefois, il n'est pas contesté que la rémunération figurant sur le bulletin de salaire de cet agent public, qui occupe un emploi fonctionnel impliquant un fort lien personnel et reposant sur une relation de confiance, a été librement négociée avec la maire de Juvisy-sur-Orge, dans la seule limite prévue par l'article 7 du décret du 16 décembre 1987, et révèle ainsi nécessairement une appréciation et un jugement de valeur portés sur l'intéressé. La communication du bulletin de salaire de septembre 2021 du directeur de cabinet de la maire de Juvisy-sur-Orge, qui serait privée de toute portée sans la rémunération, ne peut ainsi être opérée. Par suite, c'est à bon droit que l'administration a refusé la communication de ce document.

7. En second lieu, le requérant n'établissant pas que la décision attaquée, en ce qu'elle lui refuse la communication du bulletin de salaire, porterait, en l'espèce, atteinte à son droit de demander compte à tout agent public de son administration, garanti par l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, ce moyen doit être écarté.

S'agissant du refus de communication de la fiche de poste :

8. En premier lieu, la fiche de poste du directeur de cabinet de la maire de Juvisy-sur-Orge dont la communication est demandée, constitue un document administratif au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration, qui est ainsi en principe communicable en application de l'article L. 311-1 du même code. En outre, il n'est pas établi, ni même soutenu, que cette fiche de poste comporterait des mentions prévues par l'article L. 311-6 de ce même code, et il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est même pas soutenu, que ce document aurait fait l'objet d'une diffusion publique, et ne relèverait ainsi plus du champ d'application de l'obligation de communication résultant des dispositions citées au point 3.

9. En deuxième lieu, eu égard aux principes régissant l'accès aux documents administratifs, qui n'est pas subordonné à un intérêt établi, les motifs pour lesquels une personne demande la communication d'un document administratif sur le fondement des dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration sont sans incidence sur la communicabilité d'un tel document. Par suite, la commune de Juvisy-sur-Orge ne peut utilement se prévaloir des motifs, réels ou supposés, pour lesquels M. B demande la communication des documents en cause pour justifier de la légalité de la décision attaquée.

10. En dernier lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du même code : " L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ". Revêt un caractère abusif au sens de ces dispositions, la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.

11. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la démarche du requérant aurait pour objet de perturber le bon fonctionnement de la commune de Juvisy-sur-Orge. En outre, eu égard à la nature, au nombre et à la teneur des documents demandés, il n'est pas établi, ni même soutenu, que la communication en cause ferait peser sur la commune une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. Par suite, dans les circonstances de l'espèce, la demande de communication présentée par M. B ne revêt pas un caractère abusif.

12. Il résulte de ce qui précède que M. B est seulement fondé à demander l'annulation de la décision implicite de la maire de Juvisy-sur-Orge née le 11 mars 2022, en tant qu'elle a refusé de lui communiquer la fiche de poste du directeur de cabinet de celle-ci.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. Compte tenu de ses motifs, le présent jugement implique nécessairement que la maire de Juvisy-sur-Orge communique à M. B la fiche de poste de son directeur de cabinet. Il y a lieu de lui adresser une injonction en ce sens, et de lui impartir pour y procéder un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais du litige :

14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B la somme que demande la commune de Juvisy-sur-Orge au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite née le 11 mars 2022 de la maire de Juvisy-sur-Orge est annulée en tant qu'elle a refusé de communiquer à M. B la fiche de poste du directeur de cabinet de celle-ci.

Article 2 : Il est enjoint à la maire de Juvisy-sur-Orge de communiquer à M. B la fiche de poste de son directeur de cabinet, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Juvisy-sur-Orge sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Juvisy-sur-Orge.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 juin 2023.

La magistrate désignée,

C. Mathé La greffière

C. Benoit-Lamaitrie

La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 2302370