Mobile Cheese Stand v. Municipality (Exclusion from Market)

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 28 avril 2022, le 16 janvier 2023 et le 26 juin 2023, la société à responsabilité limitée (SARL) " Le temps d'un fromage " prise en la personne de sa gérante, représentée par Me Cavelier, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 17 décembre 2021 par laquelle le maire-adjoint de la commune de Cherbourg-en-Cotentin a prononcé une exclusion temporaire de la SARL " Le temps d'un fromage " des marchés de la commune d'une durée de quatre semaines du 3 janvier au 30 janvier 2022 inclus, ensemble la décision du 5 janvier 2022 confirmant cette exclusion ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Cherbourg-en-Cotentin une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision d'exclusion du 17 décembre 2021, confirmée par la décision du 5 janvier 2022, a méconnu le principe du contradictoire ;

- le maire s'est estimé à tort lié par l'avis de la commission et a ainsi entaché sa décision d'incompétence négative ;

- les décisions sont entachées d'une erreur de droit ;

- elles sont entachées d'une erreur de qualification juridique des faits ;

- elles sont entachées d'un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense et des pièces complémentaires, enregistrées le 21 octobre 2022, le 15 mai 2023 et le 7 mai 2024, la commune de Cherbourg-en-Cotentin, représentée par Me Lebey, conclut à titre principal au rejet de la requête et que soit mise à la charge de la SARL " Le temps d'un fromage " la somme de 2 000 euros au titre des frais d'instance, et à titre subsidiaire à ce que les frais d'instance soient minorés.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en l'absence de conclusions ;

- la requête est irrecevable pour défaut d'intérêt à agir ;

- les conclusions relatives au courrier du 17 décembre 2021 sont irrecevables dès lors qu'il ne fait pas grief en tant qu'acte préparatoire à la décision du 5 janvier 2022 ;

- aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du commerce ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté municipal n° 2017_4928_CC du 27 novembre 2017 portant règlement général des marchés de la ville de Cherbourg-en-Cotentin ;

- l'arrêté municipal n° 2021_7116_CC du 9 décembre 2021 portant règlement général des marchés de la ville de Cherbourg-en-Cotentin ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Groch,

- les conclusions de M. Bonneu, rapporteur public,

- les observations de Me Lebey, représentant la commune de Cherbourg-en-Cotentin.

Considérant ce qui suit :

1. La SARL " Le temps d'un fromage ", dont la gérante est Mme D C, exerce une activité ambulante d'achat et vente de fromages, de lait, de produits laitiers, d'œufs et d'épicerie fine sans alcool, affinage de fromage sur les marchés de la région Normandie. Mme C dispose, en tant que représentante légale de la SARL " Le temps d'un fromage ", d'un emplacement régulier sur le marché situé Place De Gaulle à Cherbourg-en-Cotentin tous les jeudis. Par un courrier du 17 décembre 2021 adressé à " Le temps d'un fromage " et " Mme C ", le maire-adjoint de la commune de Cherbourg-en-Cotentin les a informées d'une exclusion temporaire des marchés de la commune du 3 janvier au 30 janvier 2022 inclus, au motif que M. A, le compagnon de Mme C, a eu un comportement agressif verbalement et outrageant envers les fonctionnaires lors de la mise en place du stand le 9 septembre 2021 matin. Après un entretien le 4 janvier 2022 entre Mme C, M. A et le maire-adjoint de la commune, Mme C et la SARL ont reçu un courrier de la commune indiquant que l'exclusion temporaire du marché prendrait effet à compter du marché du jeudi 6 janvier jusqu'au 30 janvier 2022 inclus. Par un courrier du 6 janvier 2022, la gérante de la SARL a déposé un recours gracieux contre la décision d'exclusion des marchés en date du 17 décembre 2021, qui a été implicitement rejeté. Par la présente requête, la SARL " Le temps d'un fromage " demande l'annulation de la décision du 17 décembre 2021 par laquelle le maire-adjoint de la commune de Cherbourg-en-Cotentin a prononcé une exclusion temporaire des marchés de la commune d'une durée de quatre semaines du 3 janvier au 30 janvier 2022 inclus, ensemble la décision du 5 janvier 2022 confirmant cette exclusion.

Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Cherbourg-en-Cotentin :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ".

3. Il ressort des pièces du dossier que la SARL " Le temps d'un fromage " a présenté une requête demandant l'annulation de la décision du 17 décembre 2021 par laquelle le maire de Cherbourg-en-Cotentin l'a exclue des marchés de la commune pour une durée de quatre semaines du 3 janvier au 30 janvier 2022 inclus, et de la décision du 5 janvier 2022 par laquelle le maire de Cherbourg-en-Cotentin confirme cette exclusion. Si les conclusions à fin d'annulation sont exposées sommairement, elles ne sont pas, contrairement à ce que soutient la commune de Cherbourg-en-Cotentin, imprécises au point que le juge ne serait pas en mesure de déterminer les décisions dont l'annulation est demandée. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que la requête serait dépourvue de conclusions doit être écartée.

4. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 223-18 du code de commerce applicable aux sociétés à responsabilité limitée (SARL) : " () Dans les rapports avec les tiers, le gérant est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toute circonstance au nom de la société, sous réserve des pouvoirs que la loi attribue expressément aux associés. () ". ". Il résulte de ces dispositions que le ou les gérants sont investis des pouvoirs les plus étendus pour agir en toute circonstance au nom de la société et représentent celle-ci dans ses rapports avec les tiers, et que ces personnes ont de plein droit qualité pour agir en justice au nom de la société. D'autre part, aux termes de l'article 7 de l'arrêté du maire de Cherbourg-en-Cotentin du 27 novembre 2017 portant règlement des marchés de la commune, repris dans l'article 6 de l'arrêté du maire de Cherbourg-en-Cotentin portant règlement des marchés de la commune du 9 décembre 2021 : " L'attribution d'un emplacement confère un droit personnel d'occupation du domaine public. Les titulaires sont les personnes à qui l'emplacement a été attribué nominativement. Ainsi, pour une société, le titulaire de l'attribution du droit personnel d'occupation d'un emplacement est obligatoirement le représentant légal. (). ". Il est constant que Mme C est la gérante de la SARL " Le temps d'un fromage " à qui a été attribué, en cette qualité et en application du règlement des marchés précité, un emplacement sur le marché situé place De Gaulle le jeudi afin d'y exercer son activité de commerçante, et à qui ont été notifiées les décisions d'exclusion temporaire du 17 décembre 2021 et 5 janvier 2022 desdits marchés. Au surplus, les deux courriers mentionnent comme destinataires " Le temps d'un fromage " et " Mme C ". Il en résulte que la SARL " Le temps d'un fromage ", entité par laquelle Mme C exploite son emplacement fixe sur les marchés de Cherbourg-en-Cotentin, justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir à l'encontre des décisions litigieuses. La fin de non-recevoir sera donc écartée.

5. En troisième lieu, le maire de Cherbourg-en-Cotentin, par son courrier du 17 décembre 2021 notifié à la société requérante prise en la personne de sa gérante, a informé cette dernière du comportement de son compagnon lors du marché du 9 septembre 2021, et lui a indiqué que le non-respect du règlement des marchés de la commune, notamment de l'article 11 interdisant les propos ou comportements de nature à troubler l'ordre public, pouvait entraîner des sanctions prévues à l'article 4 telles que le retrait ou la suspension provisoire de l'autorisation. Si la commune soutient que la décision du 17 décembre 2021 est préparatoire à la décision du 5 janvier 2022, il ressort de la rédaction de cette dernière qu'elle " confirme () [qu'] une sanction d'exclusion temporaire des marchés municipaux de quatre semaines est prononcée ", et que celle-ci prend effet à compter du marché du jeudi 6 janvier jusqu'au 30 janvier 2022 inclus. Ainsi, le courrier du 17 décembre 2021, dont l'objet est " notification d'exclusion des marchés ", qui fait expressément référence à la réglementation municipale, indique que le maire prend position sur la méconnaissance de l'article 11 du règlement des marchés et précise que " cette exclusion sera effective du 3 janvier et jusqu'au 30 janvier inclus ", doit être regardé comme une décision faisant grief, la décision du 5 janvier 2022 étant quant à elle confirmative. Dès lors, la fin de non-recevoir tirée du défaut du caractère décisoire de la décision du 17 décembre 2021 doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

6. Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () / 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ; (). ". Aux termes de l'article L. 2224-18 du même code : " () Le régime des droits de place et de stationnement sur les halles et marché est défini conformément aux dispositions d'un cahier des charges ou d'un règlement établi par l'autorité municipale après consultation des organisations professionnelles intéressées ". Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ".

7. En l'espèce, la décision prise par la commune de Cherbourg-en-Cotentin est fondée sur le trouble à l'ordre public provoqué par le comportement du compagnon de la gérante de la SARL requérante le 9 septembre 2021. Elle constitue une mesure de police administrative soumise à l'obligation de motivation en application des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration citées au point précédent. Cette décision entre, par suite, dans le champ d'application des dispositions précitées de l'article L. 211-2 du même code qui imposent à l'autorité administrative compétente de mettre la personne intéressée en mesure de présenter des observations.

8. Par un courrier du 17 décembre 2021, la commune de Cherbourg-en-Cotentin a notifié à la SARL et à sa gérante une décision d'exclusion des marchés de la commune du 3 janvier au 30 janvier 2022 inclus. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la SARL ait été avertie de ce qu'une mesure défavorable telle que celle édictée par la décision du 17 décembre 2021 allait être prise à son encontre. Ainsi, la société requérante n'a pas été à même de présenter ses observations sur la mesure d'exclusion envisagée. Par suite, la SARL est fondée à soutenir que la décision portant exclusion des marchés de la commune de Cherbourg-en-Cotentin a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière.

9. Un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

10. En l'espèce, la commune fait valoir que le maire-adjoint a eu un entretien verbal avec Mme C et M. B le 4 janvier 2022, leur permettant de présenter leurs observations orales postérieurement à la décision du 17 décembre 2021, et qu'une nouvelle décision en date du 5 janvier 2022 prononce l'exclusion des marchés à compter du marché du jeudi 6 janvier 2022 jusqu'au 30 janvier 2022 et indique les voies et délais de recours. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la décision du 5 janvier 2022 n'est que confirmative de la décision du 17 décembre 2021, laquelle prévoyait l'exclusion pour la même période à l'égard de la requérante, la gérante de la SARL disposant d'une autorisation pour les marchés de la commune le jeudi. La requérante n'ayant pas été mis en mesure de présenter des observations sur la mesure envisagée ainsi qu'il a été dit au point précédent, elle a été privée de la garantie que constituait pour elle le respect, par la commune de Cherbourg-en-Cotentin, de la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Dès lors, la méconnaissance de ces dispositions est de nature à entacher d'illégalité la décision d'exclusion temporaire prise par le maire le 17 décembre 2021.

11. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que les décisions du 17 décembre 2021 et 5 janvier 2022 doivent être annulées.

Sur les frais liés au litige :

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Cherbourg-en-Cotentin une somme de 1 000 euros à verser à la SARL " Le temps d'un fromage " sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions des 17 décembre 2021 et 5 janvier 2022 par lesquelles la commune de Cherbourg-en-Cotentin prononce l'exclusion temporaire des marchés de la commune de la SARL " Le temps d'un fromage " et de Mme C, sont annulées.

Article 2 : La commune de Cherbourg-en-Cotentin versera à la SARL " Le temps d'un fromage " une somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée " Le temps d'un fromage " et à la commune de Cherbourg-en-Cotentin.

Délibéré après l'audience du 23 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Cheylan, président,

M. Martinez, premier conseiller,

Mme Groch, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2024.

La rapporteure,

Signé

N. GROCH

Le président,

Signé

F. CHEYLANLa greffière,

Signé

C. BÉNIS

La République mande et ordonne au préfet de la Manche en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

la greffière,

C. Bénis