Property Owner v. Municipality: Floor Area Ratio Applied to Original Land Unit After Division

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 19 novembre 2021 et le 5 octobre 2022, Mme A B, représentée par la SCP Lex Lux Avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir :

- l'arrêté du 2 juin 2021 par lequel le maire de la commune de Saint-Martin-la-Plaine ne s'est pas opposé à la déclaration préalable n° DP 04225921S8033 qu'elle a déposée le 13 avril 2021 pour la division en vue de construire d'un terrain situé sur le territoire de cette commune, en trois lots dont un déjà bâti, en tant qu'il comporte une réserve imposant de joindre à toute demande de permis de construire une attestation mentionnant la surface habitable restant à construire sur les lots B et C après déduction des surfaces de plancher du lot A ;

- la décision du 22 septembre 2021 par laquelle le maire de la commune de Saint-Martin-la-Plaine a rejeté son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Martin-la-Plaine une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- en estimant que l'article UD2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Martin-la-Plaine, qui autorise les constructions à usage d'habitation dans la zone UD à condition que la surface de plancher soit inférieure à 200 m², doit être appliqué à l'unité foncière prise dans son ensemble, avant division, alors que l'objet de cette règle est de s'appliquer lot par lot, sans que le motif de l'insuffisance des réseaux en zone UD ne suffise à justifier une application au niveau du lotissement, la commune a commis une erreur de droit et méconnu le troisième alinéa de l'article R. 151-21 du code de l'urbanisme ;

- cette interprétation est en tout état de cause contraire au principe d'égalité.

Par un mémoire en défense enregistré le 31 août 2022, la commune de Saint-Martin-la-Plaine, représentée par son maire, représentée par la SELARL CJA Public Chavent - Mouseghian - Cavrois, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune fait valoir que :

- la finalité de l'article UD 2 est de limiter l'urbanisation dans la zone UD en raison d'une part de la faiblesse des réseaux que la commune n'envisage pas de renforcer et d'autre part de la volonté de maitriser la densification de la zone UD ; cette finalité ressort clairement du rapport de présentation du plan local d'urbanisme, qui a fait le choix d'appliquer dans cette zone non seulement une règle de superficie minimale du terrain mais également une règle de surface de plancher maximale, applicable à l'échelle de l'unité foncière ;

- le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que deux situations différentes soient traitées différemment.

Par une ordonnance du 6 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 17 octobre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Maubon,

- les conclusions de M. Borges-Pinto,

- et les observations de Me Guérin, représentant la commune de Saint-Martin-la-Plaine.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B, propriétaire d'une parcelle cadastrée AI 23 sur le territoire de la commune de Saint-Martin-la-Plaine (Loire), a déposé le 13 avril 2021 une déclaration préalable enregistrée sous le numéro DP 04225921S8033, pour la division en vue de construire de ce terrain en trois lots. Par un arrêté du 2 juin 2021, le maire de la commune de Saint-Martin-la-Plaine ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable, en assortissant cette décision favorable de plusieurs réserves, au nombre desquelles figure celle imposant de joindre à toute demande de permis de construire une attestation mentionnant la surface habitable restant à construire sur les lots B et C, après déduction des surfaces de plancher du lot A. Mme B conteste la légalité de cette réserve, notamment en ce qu'elle se fonde sur une application de l'article UD2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune à l'ensemble du terrain d'assiette du lotissement et non lot par lot. Elle a formé un recours gracieux auprès de la commune par un courrier reçu le 3 août 2021, qui a été rejeté par une décision du maire du 22 septembre 2021.

2. La déclaration préalable déposée par Mme B, propriétaire d'un terrain de 2 810 m², a pour objet de diviser ce terrain en trois lots : le premier, déjà bâti, comportant une maison d'habitation, d'une superficie d'environ 1 181 m², le lot B d'une superficie d'environ 798 m² et le lot C d'une superficie d'environ 890 m².

3. Aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 2 juin 2021 : " Les demanderesses sont autorisées à détacher de l'unité foncière bâtie, en vue de la construction, le lot B d'une superficie d'environ 800 m2, le lot C d'une superficie d'environ 890 m2. / Le lot A, déjà bâti, sera d'une superficie d'environ 1 181m2. / Une attestation mentionnant la surface habitable restant à construire sur les lots B et C, après déduction des surfaces de plancher du lot A, ainsi que le pourcentage d'emprise au sol autorisé sur chacun des lots, après déduction de l'emprise au sol des bâtiments du lot A, sera joint à toute demande de permis de construire. "

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme : " Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. ". Selon l'article L. 442-3 du même code : " Les lotissements qui ne sont pas soumis à la délivrance d'un permis d'aménager doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. "

5. Aux termes du troisième alinéa de l'article R. 151-21 du code de l'urbanisme : " Dans le cas d'un lotissement ou dans celui de la construction, sur une unité foncière ou sur plusieurs unités foncières contiguës, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, l'ensemble du projet est apprécié au regard de la totalité des règles édictées par le plan local d'urbanisme, sauf si le règlement de ce plan s'y oppose. ". Il résulte de ces dispositions que, dans les cas ainsi mentionnés, les règles d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu doivent faire l'objet d'une appréciation d'ensemble, sauf si elles en disposent autrement ou s'y opposent du fait même de leur objet.

6. Il résulte des termes de l'arrêté du 2 juin 2021 que le maire de la commune de Saint-Martin-la-Plaine a estimé que l'article UD 2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune " s'applique au terrain d'assiette du lotissement et non lot par lot ", appréciation que conteste Mme B.

7. Le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Martin-la-Plaine approuvé en mars 2007 ne comporte aucune disposition écartant l'application du troisième alinéa de l'article L. 151-21 du code de l'urbanisme.

8. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme identifie une " contradiction, entre des équipements insuffisants et des disponibilités importantes de terrains à bâtir " et le besoin de " temporiser le développement urbain car les équipements sont déjà saturés ", indique que les " options majeures inscrites dans le PADD () sont d'une part de ne pas étendre la zone dévolue à l'urbanisation, d'autre part de temporiser l'urbanisation prévue précédemment " et qu'il a par ailleurs été choisi de " faire une pause dans la création de maisons individuelles ". En ce qui concerne la zone UD, il est précisé qu'il " s'agit d'une zone desservie partiellement par les équipements dans laquelle des constructions ont déjà été édifiées. Elle correspond soit à des hameaux qu'il convient de conforter soit à des secteurs d'habitat diffus. "

9. La première orientation inscrite dans le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme de la commune est de " Stabiliser le nombre d'habitants ; pour cela, maîtriser le développement de l'urbanisation ". Une autre orientation est ainsi rédigée : " Faire une pause dans la création de maisons individuelles : ne pas ouvrir de nouveaux espaces à ce type de programme et " temporiser l'urbanisation " des espaces les plus significatifs en terme de surface. " Le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Martin-la-Plaine prévoit cinq zones urbaines, une zone UB correspondant au bourg et à son développement immédiat, une zone UC correspondants aux extensions du bourg, une zone UD d'habitat diffus, une zone UF réservée aux activités et une zone UL réservée aux équipements sportifs, d'éducation, de loisirs et de détente. Selon le règlement du plan local d'urbanisme, la zone UD est " une zone à dominante d'habitat diffus ou de hameaux à conserver ou à conforter. Cette zone est desservie par des équipements qu'il n'est pas prévu de renforcer. " L'article UD 1 précise que " Toutes les occupations et utilisations du sol sont interdites, excepté celles mentionnées à l'article 2. " L'article UD 2 admet " les constructions à usage d'habitation à condition que la surface de plancher soit inférieure à 200 m² ", tandis que l'article UD 5 impose que " tout terrain doit avoir une superficie permettant l'installation d'un système agréé d'assainissement non collectif " pour être constructible, aucune surface minimale n'étant exigée lorsque la parcelle est raccordée préalablement au réseau collectif d'assainissement, que l'article UD 9 fixe un coefficient d'emprise au sol de 20 % maximum, que l'article UD 10 fixe à 9 mètres la hauteur maximale de toute construction et que l'article UD 14 précise que le coefficient d'occupation du sol n'est pas réglementé.

10. Il ne résulte ainsi pas de l'économie, ni de l'objet, des dispositions du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Martin-la-Plaine, qui souhaite limiter l'urbanisation en zone UD, que l'article UD 2 du règlement doive faire l'objet d'une application lot par lot, par dérogation aux dispositions du troisième alinéa de l'article R. 151-21 du code de l'urbanisme. Par suite, Mme B n'est pas fondée à soutenir qu'en estimant que l'article UD2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune doit être appliqué à l'unité foncière prise dans son ensemble, avant division, le maire de la commune aurait commis une erreur de droit.

11. En deuxième lieu, si Mme B soutient que l'application de la règle de surface de plancher maximale de l'article UD 2 à l'échelle de l'unité foncière méconnaîtrait le principe d'égalité de traitement, elle ne l'établit pas en relevant que cette règle conduit à traiter différemment le propriétaire d'une seule parcelle de 2 000 m² et le propriétaire de deux parcelles non-contiguës de 1 000 m² chacune, ces deux propriétaires étant placés dans une situation différente au regard de l'objet de la norme. Par suite, le moyen doit être écarté.

12. Il résulte de ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions contestées.

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par Mme B soit mise à la charge de la commune de Saint-Martin-la-Plaine, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B le versement à la commune de Saint-Martin-la-Plaine d'une somme sur le fondement de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Martin-la-Plaine sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune de Saint-Martin-la-Plaine.

Délibéré après l'audience du 9 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M. Drouet, président,

Mme Maubon, première conseillère,

M. Gilbertas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 janvier 2024.

La rapporteure,

G. Maubon

Le président,

H. Drouet La greffière,

C. Amouny

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffière,