Employee Leave Refusal Upheld: Habitual Residence Determined by Center of Interests

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 août et 10 novembre 2021, Mme D, représentée par Overeed Aarpi, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 4 mars 2021 par laquelle le directeur du groupe hospitalier Sud Ile-de-France lui a refusé le bénéfice de congés bonifiés pour l'année 2021, ensemble la décision du 22 juin 2021 rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge du groupe hospitalier Sud Ile-de-France la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée du 22 juin 2021 est entachée d'une illégalité externe à défaut d'avoir été notifiée par lettre recommandée avec accusé de réception ;

- les décisions attaquées sont insuffisamment motivées ;

- le décret du 20 mars 1978 et le décret du 1er juillet 1987 ont été explicités par les circulaires des 5 novembre 1980, 8 juillet 1987, 12 novembre 1993 et 3 janvier 2007, qui précisent qu'il n'existe pas de liste déterminée de critères d'appréciation et que ces critères n'ont pas de caractère exhaustif ni cumulatif ; en considérant que la décision d'attribution de congés bonifiés repose sur le respect de l'ensemble des critères indiqués par la circulaire de 2007 (" cumulatifs ") mais également sur d'autres critères non portés à sa connaissance (" non exhaustif "), le directeur du groupe hospitalier a entaché la décision attaquée du 22 juin 2021 d'erreur de droit ; en tout état de cause, le directeur du groupe hospitalier a rejeté sa demande au motif que les critères posés dans le formulaire n'étaient pas remplis ;

- elle justifie non seulement sa vocation à bénéficier du droit à congé bonifié mais également remplir pleinement les conditions requises ; les circulaires ainsi que la jurisprudence retiennent une certaine souplesse dans l'administration de la preuve des intérêts moraux et matériels ; les décisions attaquées sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 septembre 2021, le directeur du groupe hospitalier Sud Ile-de-France conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 26 novembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 26 mars 2022 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;

- le décret n° 87-482 du 1er juillet 1987 modifié ;

- le code de la justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de Mme Letort, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Madame A, infirmière diplômée d'Etat titulaire exerçant ses fonctions au sein du groupe hospitalier Sud Ile-de-France, a sollicité le bénéfice de congés bonifiés pour l'année 2021 pour se rendre en Guadeloupe. Par une décision du 4 mars 2021, le directeur du groupe hospitalier Sud Ile-de-France a refusé de faire droit à sa demande. Le recours gracieux, formé le 26 avril mai 2021 par Mme A à l'encontre de cette décision, a été rejeté par une décision du 22 juin 2021 du directeur du groupe hospitalier. Par la présente requête, Mme A demande au tribunal d'annuler ces deux décisions.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable :

2. Aux termes de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, dans sa rédaction alors applicable : " Le fonctionnaire en activité a droit : / 1° A un congé annuel avec traitement dont la durée est fixée par décret en Conseil d'Etat. / Les fonctionnaires qui exercent leurs fonctions sur le territoire européen de la France et dont le lieu de résidence habituelle est situé dans les départements d'outre-mer bénéficient des congés bonifiés dans les conditions prévues pour les fonctionnaires de l'Etat se trouvant dans la même situation ". Aux termes de l'article 1er du décret du 1er juillet 1987 relatif aux congés bonifiés des fonctionnaires hospitaliers en service sur le territoire européen de la France, dont la résidence habituelle est dans un département d'outre-mer, tel que modifié par le décret du 2 juillet 2020 : " Pour l'application des dispositions du deuxième alinéa du 1° de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée, relatives aux congés bonifiés des fonctionnaires des établissements mentionnés à l'article 2 de ladite loi, qui, exerçant leurs fonctions sur le territoire européen de la France, ont leur résidence habituelle dans un département d'outre-mer, le lieu de la résidence habituelle s'entend de celui où se trouve le centre des intérêts moraux et matériels de l'agent ".

3. Pour apprécier la localisation du centre des intérêts moraux et matériels d'un fonctionnaire, il peut être tenu compte de son lieu de naissance, du lieu où se trouvent sa résidence et celle des membres de sa famille, du lieu où le fonctionnaire est, soit propriétaire ou locataire de biens fonciers, soit titulaire de comptes bancaires, de comptes d'épargne ou de comptes postaux, ainsi que d'autres éléments d'appréciation parmi lesquels le lieu du domicile avant l'entrée dans la fonction publique de l'agent, celui où il a réalisé sa scolarité ou ses études, la volonté manifestée par l'agent à l'occasion de ses demandes de mutation et de ses affectations ou la localisation du centre des intérêts moraux et matériels de son conjoint ou partenaire au sein d'un pacte civil de solidarité. Il incombe ainsi à l'administration d'apprécier le droit d'un agent à bénéficier de congés bonifiés sur la base d'un faisceau d'indices en tenant compte de sa situation particulière.

En ce qui concerne la légalité des décisions attaquées :

4. En premier lieu, les conditions de notification de la décision du 22 juin 2021 par laquelle le directeur du groupe hospitalier Sud Ile-de-France a rejeté le recours gracieux formé par Mme A sont sans incidence sur sa légalité. Par suite, ce moyen doit être écarté comme inopérant.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () ; 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

6. Il résulte des dispositions précitées que la décision refusant à un fonctionnaire le bénéfice d'un congé bonifié doit être regardée comme refusant un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir, au sens du 6° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle est ainsi au nombre des décisions qui, en application de cet article, doivent être motivées.

7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la décision du 4 mars 2021 refusant à Mme A le bénéfice d'un congé bonifié pour 2021, qui vise les dispositions applicables en matière de congés bonifiés et en particulier l'article 1er du décret du 1er juillet 1987 modifié, comporte les considérations de fait relatives à la situation professionnelle et personnelle propre de la requérante. La circonstance que la décision attaquée indique qu'" elle ne possède pas de bien matériel en Martinique ", mention qui procède d'une simple erreur de plume, est sans incidence sur la motivation de cette décision. Par suite, la décision attaquée comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. D'autre part, en prenant la décision attaquée du 22 juin 2021 par laquelle il a rejeté, après une nouvelle instruction de la demande de Mme A, le recours gracieux qu'elle avait formé, le directeur du groupe hospitalier Sud Ile-de-France n'a pas entendu modifier ou retirer sa décision du 4 mars 2021 et n'a pas eu à se prononcer au vu de circonstances de fait ou de droit nouvelles. Dans ces conditions, Mme A ne peut utilement se prévaloir des vices propres dont serait entaché la décision contestée 22 juin 2021. Il suit de là que le moyen tiré du défaut de motivation des décisions attaquées ne peut qu'être écarté.

8. En troisième lieu, Mme A soutient que les décisions attaquées sont entachées d'erreur de droit.

9. D'une part, il résulte des dispositions précitées au point 2. du présent jugement qu'il incombe aux agents demandant à bénéficier de congés bonifiés d'apporter les éléments permettant d'établir qu'ils ont leur " résidence habituelle ", c'est-à-dire le centre de leurs intérêts moraux et matériels dans un département d'outre-mer. Il suit de là que Mme A n'est pas fondée à soutenir que la décision du 4 juin 2021 serait entachée d'erreur de droit au motif que le directeur du groupe hospitalier Sud Ile-de-France se serait prononcé au regard de " sa résidence habituelle ", notion " abandonnée en 2020 ". Outre cette référence, Mme A n'apporte aucune précision utile de nature à établir que la décision attaquée du 4 mars 2021 " témoigne[rait] d'une mauvaise application de la réglementation ".

10. D'autre part, les divers critères d'appréciation devant être pris en compte par l'autorité administrative compétente pour déterminer, au vu du dossier présenté par l'agent, le territoire où se trouve le centre de ses intérêts moraux et matériels n'ont pas un caractère exhaustif ni même cumulatif et plusieurs d'entre eux, qui ne seraient pas à eux seuls déterminants, peuvent se combiner selon les circonstances propres à chaque espèce. Il incombe ainsi à l'administration d'apprécier le droit d'un agent à bénéficier de congés bonifiés sur la base d'un faisceau d'indices et non de le refuser en raison de l'absence de tel ou tel critère. S'il ressort des termes de la décision du 22 juin 2021 que le directeur du groupe hospitalier Sud Ile-de-France, qui a relevé que " la liste des critères énumérés par la circulaire sont cumulatifs et non exhaustifs, ce qui fait que d'autres critères peuvent entrer en ligne de compte dans l'appréciation de la notion "de centre d'intérêts moraux et matériels", a pris en compte l'absence de certains critères pour refuser le bénéfice de congés bonifiés à Mme A, notamment, l'absence de bien immobilier et d'imposition, il ne ressort pas des pièces du dossier que le directeur de l'établissement de santé se serait exclusivement fondé sur l'absence de satisfaction à certains critères pour prendre sa décision mais sur l'ensemble des éléments caractérisant la situation de Mme A. La circonstance, aussi regrettable

soit-elle, que la décision contestée ait, à tort, fait référence à des critères cumulatifs n'est pas suffisante pour caractériser, au vu de ce qui vient d'être dit, que le directeur du groupe hospitalier aurait ainsi commis une erreur de droit dans l'examen du recours gracieux formé par Mme A ni, en tout état de cause, qu'il se serait fondé sur le fait que l'ensemble des " critères posés dans le formulaire n'étaient pas remplis ". A cet égard, Mme A ne peut utilement invoquer le décret du 20 mars 1978 relatif à la prise en charge des frais de voyage du congé bonifié accordé aux magistrats, aux fonctionnaires civils de l'Etat et aux agents publics de l'Etat recrutés en contrat à durée indéterminée, inapplicable aux fonctionnaires des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986, ainsi que la circulaire du 5 novembre 1980, qui se borne à rappeler les critères mis en œuvre par les dispositions du décret du 20 mars 1978 telles qu'interprétées par la jurisprudence. Elle ne peut davantage utilement invoquer les circulaires des 8 juillet 1987, 12 novembre 1993 et 3 janvier 2007, dépourvues de caractère réglementaire.

11. Il résulte de ce qui a été dit aux points 9. et 10. du présent jugement que le moyen tiré de l'erreur de droit ne peut qu'être écarté.

12. En quatrième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que Mme A, née le 27 mai 1988 à Pointe-à-Pitre, s'est installée en métropole en 2006, soit depuis quinze ans à la date des décisions attaquées, après l'obtention de son baccalauréat en Guadeloupe. Elle allègue avoir quitté ce département pour la métropole pour y suivre ses études supérieures après sa réussite au concours d'admission à l'institut de formation aux soins infirmiers du centre hospitalier universitaire de Guadeloupe, faute de place au sein de cet établissement. Elle a ensuite été recrutée en 2009 au sein de l'hôpital Robert Ballanger situé dans le département de la Seine-Saint-Denis et y a été titularisée l'année suivante. A la date des décisions attaquées, la résidence principale de Mme A était établie à Dammarie-lès-Lys, dans le département de la Seine-et-Marne, et elle ne conteste pas que ses trois enfants sont nés et scolarisés en métropole. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait accompli une quelconque démarche en vue d'être mutée en Guadeloupe où elle déclare s'être rendue en 2013 avec son fils aîné, sans produire aucun document pertinent à l'appui de son allégation. Ainsi, compte tenu de l'ensemble de ces éléments, alors même qu'elle est née et a obtenu son diplôme du baccalauréat dans ce département d'outre-mer, que ses parents y résident et qu'elle y dispose d'un compte bancaire, Mme A ne saurait être regardée comme ayant fixé, à la date des décisions attaquées, le centre de ses intérêts moraux et matériels en Guadeloupe. Il suit de là que le directeur du groupe hospitalier Sud Ile-de-France n'a pas fait une inexacte application des dispositions précitées au point 2. du présent jugement en refusant de lui accorder le bénéfice d'un congé bonifié en 2021 pour se rendre en Guadeloupe. Le moyen invoqué ne peut donc qu'être écarté.

13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions attaquées des 4 mars et 22 juin 2021. Il y a lieu, dans ces conditions, de rejeter ses conclusions aux fins d'annulation ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions que Mme A a présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A et au directeur du groupe hospitalier Sud Ile-de-France.

Délibéré après l'audience du 6 avril 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Bonneau-Mathelot, présidente,

Mme Réchard, première conseillère,

Mme Luneau, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mai 2023.

La rapporteure,

F. B

La présidente,

S. BONNEAU-MATHELOT La greffière,

S. SCHILDER

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N°2107804