Zoological Park Conservation Report Disclosure Refusal Upheld

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 15 décembre 2021 et le 9 mai 2022, l'association Code Animal, représentée par l'AARPI Géo Avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 17 novembre 2021 par laquelle le préfet de la Charente-Maritime a refusé de lui communiquer l'intégralité du rapport d'activité relatif à la conservation des animaux détenus par le parc zoologique de La Palmyre ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler la décision du 17 novembre 2021 par laquelle le préfet de la Charente-Maritime a refusé de lui communiquer les informations qu'elle juge communicables contenues dans le rapport d'activité relatif à la conservation des animaux détenus par le parc zoologique de La Palmyre ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 400 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les méthodes et informations relatives à la conservation des espèces animales accueillies par le parc zoologique de la Palmyre ne peuvent entrer dans le champ du secret des affaires dès lors qu'elles proviennent d'une obligation règlementaire d'une part et, d'autre part, qu'elles ne concernent pas, ou seulement indirectement, les rapports entre le parc et le public ;

- les difficultés matérielles invoquées par la préfecture s'agissant de l'occultation des données industrielles ou commerciales contenues dans le rapport sont manifestement exagérées.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 avril 2022, le préfet de la Charente-Maritime conclut :

1°) à titre principal, au rejet de la requête ;

2°) à titre subsidiaire, à ce qu'il soit ordonné avant-dire droit la production préalable de l'intégralité du rapport d'activité en litige à la juridiction.

Il soutient que la majeure partie du rapport d'activité comprend des informations protégées par le secret des affaires et que le travail d'occultation des informations communicables représente une charge excessive pour ses services, alors que les informations relatives à la conservation des espèces est par ailleurs directement accessible au public sur le site internet de l'établissement.

Par un jugement avant dire droit du 7 mars 2024, le tribunal a sursis à statuer dans l'attente de la production par le préfet de la Charente-Maritime du rapport d'activité 2019 relatif à la conservation des animaux détenus par le parc zoologique de La Palmyre.

Le 21 mars 2024, le préfet de la Charente-Maritime a produit le rapport d'activité 2019 relatif à la conservation des animaux détenus par le parc zoologique de La Palmyre.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté du 25 mars 2004 fixant les règles générales de fonctionnement et les caractéristiques générales des installations des établissements zoologiques à caractère fixe et permanent, présentant au public des spécimens vivants de la faune locale ou étrangère ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Boutet,

- les conclusions de M. Lacaïle, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Le 22 juin 2021, l'association Code Animal a formé auprès du directeur départemental de la protection des populations de la Charente-Maritime une demande de communication du rapport 2019 de conservation du zoo de la Palmyre qui lui avait été transmis sur le fondement des dispositions de l'article 53 de l'arrêté du 25 mars 2004 fixant les règles générales de fonctionnement et les caractéristiques générales des installations des établissements zoologiques. Par courriel du 12 juillet 2021, le directeur départemental de la protection des populations a rejeté sa demande. Le 10 août 2021, l'association Code Animal a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui a émis le 14 octobre 2021 un avis favorable assorti de réserves. Par la présente requête, l'association Code Animal demande l'annulation de la décision du 17 novembre 2021 par laquelle le directeur départemental de la protection des populations de la Charente-Maritime a rejeté sa demande de communication du rapport d'activité qu'elle avait à nouveau formulée le 25 octobre 2021. Par un jugement avant dire droit du 7 mars 2024, le tribunal administratif a sursis à statuer dans l'attente de la production par le préfet de la Charente-Maritime du rapport d'activité en litige qui est intervenue le 21 mars 2024.

2. D'une part, aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs ". Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. / () ". Selon l'article L. 311-1 de ce même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-2 du même code : " ()

L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". Aux termes de l'article L. 311-6 du code précité : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. () ". L'article L. 311-7 du même code dispose enfin que : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L.124-3 du code de l'environnement : " Toute personne qui en fait la demande reçoit communication des informations relatives à l'environnement détenues par : 1° L'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics ; () ". Par ailleurs, aux termes de l'article 53 de l'arrêté du 25 mars 2004 susvisé : " Au sens du présent arrêté, on entend par "conservation" toutes les opérations qui contribuent à la préservation des espèces animales sauvages que leurs populations se trouvent dans leur milieu naturel ou hébergées en captivité. Aux fins de contribuer à la conservation de la diversité biologique, les établissements participent : - à la recherche, dont les résultats bénéficient à la meilleure connaissance et à la conservation des espèces ; - et/ou à la formation pour l'acquisition de qualifications en matière de conservation ; - et/ou à l'échange d'informations sur la conservation des espèces ; - et/ou, le cas échéant, à la reproduction en captivité, au repeuplement et à la réintroduction d'espèces dans les habitats sauvages. Les actions entreprises en application du présent chapitre doivent être compatibles avec les règles visant à assurer le bien-être des animaux ainsi qu'avec les activités d'élevage et de reproduction des animaux. Les moyens mis en œuvre par les établissements pour se conformer aux dispositions du présent chapitre sont proportionnés à leur taille et à leur volume d'activité. A intervalles réguliers, n'excédant pas trois ans, l'exploitant de l'établissement fournit au préfet (directeur départemental des services vétérinaires) un rapport faisant état des actions entreprises en application du présent chapitre ".

4. Lorsqu'un document comporte de très nombreux éléments non communicables au demandeur alors que les éléments d'information qu'il contient peuvent être obtenus par ce dernier par d'autres voies, et alors même que la demande ne présente pas un caractère abusif, la mise en balance de la charge que représenterait pour l'administration, eu égard à ses moyens, l'occultation des éléments non communicables et de l'intérêt que représente, pour le demandeur, la communication du document partiellement occulté peut, si la première est excessive au regard du second, légalement justifier dans des circonstances particulières un refus de communication. Lorsque l'administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu'elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il revient au juge de prendre en compte, pour déterminer si cette charge est effectivement excessive, l'intérêt qui s'attache à cette communication pour le demandeur ainsi, le cas échéant, que pour le public.

5. Pour refuser de transmettre le rapport de conservation du zoo de La Palmyre à l'association requérante, le préfet de la Charente-Maritime s'est fondé sur l'avis émis le 14 octobre 2021 par la CADA, qui était favorable à sa communication mais assorti de réserves concernant les mentions dont la communication porterait atteinte au secret des affaires. Il a ainsi considéré que, compte tenu du nombre d'éléments d'informations non communicables contenus dans ce rapport qui représenterait approximativement 47 pages sur 55 (soit 94% du rapport), l'occultation des éléments communicables constituerait pour son administration une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, alors par ailleurs que les éléments communicables font déjà l'objet d'une diffusion publique sur le site internet du parc zoologique.

6. Il ressort du rapport d'activité en litige qu'il comporte pour plus de la moitié de ses cinquante pages des informations relatives à la conservation des espèce ex-situ et in-situ (page 6 à 29) et pour le reste des informations relatives aux ateliers et à la documentation pédagogique (pages 30 à 37), à la recherche (pages 38 à 41), à la communication (pages 42 à 45) et, enfin, aux finances (pages 46 à 48). Le préfet établit que l'essentiel des informations relatives à la conservation des espèces, aux programmes de recherches et aux actions pédagogiques sont à la disposition du public sur le site internet du zoo. Dans ces conditions, compte tenu de l'intérêt limité qui s'attache à sa communication pour l'association requérante ainsi que, le cas échéant, pour le public, le préfet de la Charente-Maritime n'a pas fait une inexacte application des dispositions précitées en refusant de communiquer le rapport 2019 de conservation du zoo de la Palmyre au motif que cette communication ferait peser sur l'administration une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.

7. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de l'association Code Animal doit être rejetée, y compris les conclusions qu'elle a présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, l'Etat n'étant pas la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'association Code animal est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Code Animal et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de la Charente-Maritime.

Délibéré après l'audience du 27 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jarrige, président,

Mme Boutet, première conseillère,

Mme Dumont, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 juillet 2024.

La rapporteure,

Signé

M. BOUTET

Le président,

Signé

A. JARRIGE La greffière,

Signé

G. FAVARD

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

G. FAVARD