Annulment of Regularized Urban Planning Document Challenged on Limited Grounds

Vu la procédure suivante :

Par jugement avant dire droit du 6 juillet 2023, le tribunal a, avant de statuer sur la requête de la SCI du Canal et M. B A tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Brienon-sur-Armançon du 30 juin 2021 portant approbation du plan local d'urbanisme (PLU), sursis à statuer et imparti à la commune de Brienon-sur-Armançon un délai de huit mois aux fins de procéder à la régularisation de cette délibération par l'organisation d'une nouvelle enquête publique et l'intervention d'une nouvelle délibération portant approbation du PLU.

Par des mémoires enregistrés le 3 juin et le 19 juin 2024, la SCI du Canal et

M. B A maintiennent leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Brienon-sur-Armançon du 30 juin 2021 portant approbation du PLU et demandent au tribunal d'annuler la délibération du conseil municipal de Brienon-sur-Armançon du 15 mai 2024 portant approbation du plan local d'urbanisme à la suite du sursis et de l'invitation à régulariser. Ils maintiennent également leurs conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Ils soutiennent que :

-la délibération du 15 mai 2024 est entachée d'un vice de procédure en raison du vote par procuration d'un conseiller intéressé ;

- elle est entachée d'un autre vice de procédure tiré du défaut de consultation préalable de la commission " urbanisme " ;

- elle est entachée d'erreur de fait, d'incohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable et d'erreur manifeste d'appréciation quant à la modification du classement, après enquête, des parcelles AD n°346 et AD n°347 ainsi que des parcelles Ol 47, Ol 52 et Ol 53 ;

- elle a été prise en violation des articles L. 142-4 et L. 142-5 du code de l'urbanisme ;

- elle a été prise en violation de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, les modifications apportées après enquête publique remettant en cause l'économie générale du projet ;

- elle comporte des illégalités qui affectent l'analyse des capacités de stationnement et les normes de stationnement ;

- le rapport de présentation du PLU est insuffisant et imprécis s'agissant de la consommation des espaces et des enjeux environnementaux ;

- la délibération est entachée de détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 juin et le 27 juin 2024, la commune de Brienon-sur-Armançon maintient ses conclusions, ou, à titre subsidiaire, demande au tribunal de n'annuler que partiellement la délibération du 15 mai 2024 en ce qu'elle modifie le projet initialement approuvé.

Par décision du 7 avril 2022, la demande d'aide juridictionnelle de M. A a été déclarée caduque.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n°91-647 du 10 juillet 1991

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique,

- les observations de Me Rothdiener, représentant les requérants et de Me de Mesnard, représentant la commune de Brienon-sur-Armançon.

Considérant ce qui suit :

1. Par jugement avant dire droit du 6 juillet 2023, le tribunal a, avant de statuer sur la requête de la SCI du Canal et de M. A tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Brienon-sur-Armançon du 30 juin 2021 portant approbation du plan local d'urbanisme (PLU), sursis à statuer et imparti à la commune de Brienon-sur-Armançon un délai de huit mois aux fins de procéder à la régularisation de cette délibération par l'organisation d'une nouvelle enquête publique et l'intervention d'une nouvelle délibération portant approbation du PLU, afin de régulariser les vices tirés du défaut de motivation de l'avis du commissaire enquêteur et du défaut d'information des conseillers municipaux.

2. Après nouvelle enquête publique, qui ne s'est achevée que le 13 mars 2024 en raison d'une interruption liée à une indisponibilité temporaire du commissaire-enquêteur, la commune de Brienon-sur-Armançon a approuvé son PLU par délibération du 15 mai 2024 dont la SCI du Canal et M. A demandent l'annulation.

Sur les conclusions aux fins d'annulation de la délibération du 15 mai 2024 :

3. Il résulte de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme que les parties à l'instance ayant donné lieu à la décision de sursis à statuer en vue de permettre la régularisation de l'acte attaqué ne peuvent contester la légalité de l'acte pris par l'autorité administrative en vue de cette régularisation que dans le cadre de cette instance et qu'elles ne sont, en revanche, pas recevables à présenter devant le tribunal administratif une requête tendant à l'annulation de cet acte. Elles peuvent, à l'appui de la contestation de l'acte de régularisation, invoquer des vices affectant sa légalité externe et soutenir qu'il n'a pas pour effet de régulariser le vice que le juge a constaté dans sa décision avant-dire droit. Elles ne peuvent soulever aucun autre moyen, qu'il s'agisse d'un moyen déjà écarté par la décision avant-dire droit ou de moyens nouveaux, à l'exception de ceux qui seraient fondés sur des éléments révélés par la procédure de régularisation.

En ce qui concerne la procédure d'adoption de la délibération :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme

mandataires ".

5. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. S'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

6. En l'espèce, deux parcelles, AD346 et AD347, classées en zone Na par le précédent PLU du 30 juin 2021, ont été classées en zone UC. Ces parcelles appartiennent au deuxième adjoint au maire, qui n'était pas présent lors du vote de la délibération du 15 mai 2024, mais a donné pouvoir à un autre conseiller municipal, qui a émis un vote favorable au projet. Contrairement à ce qui est soutenu, il ne ressort pas des mentions de la délibération que ce conseiller aurait voté pour le compte du deuxième adjoint, dès lors que le projet a recueilli 21 voix, pour 19 membres du conseil présents, dont le maire, et deux pouvoirs autres que celui donné par le deuxième adjoint. En outre, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que ce dernier aurait été en mesure d'exercer une influence sur la délibération.

7. En deuxième lieu, le règlement intérieur du conseil municipal de Brienon-sur-Armançon prévoit, en son article 27, que " si un dossier était présenté à l'ordre du jour du conseil municipal sans avoir été présenté en commission, ce défaut de consultation n'aurait aucune conséquence sur la régularité de cette délibération ". Par suite, la consultation de la commission urbanisme n'était pas requise.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ; 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ".

9. Il ressort des pièces du dossier que deux modifications ont été apportées au projet de PLU après enquête publique, portant l'une sur le classement en zone UC de deux parcelles AD 346 et 347 auparavant en zone Na, l'autre sur le classement en zone A de trois parcelles OI (ou K) 47, OI 52 et OI 53, auparavant en zone N, soit un total de 3,67 ha échappant ainsi à la zone N.

10. S'agissant des parcelles AD 346 et 347, représentant une surface totale de 2 840 m2, la modification correspond à une extension de la zone UC, immédiatement voisine, afin d'y inclure deux parcelles qui font partie d'un ensemble de terrains relevant d'une même propriété . S'agissant des parcelles OI (ou K) 47, 52 et 153, d'une surface totale de 3,39 ha, la modification vise à étendre la zone A pour permettre une extension des exploitations déjà installées sur les terrains contigus. Il s'agit dans les deux cas d'extensions d' ampleur réduite des zones contigües, ce qui relève du détail du contour de ces zones et non d'une modification de la politique d'aménagement de la commune. Ces modifications ne peuvent dès lors être regardées comme remettant en cause l'économie générale du projet.

11. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés des irrégularités de procédure doivent être écartés.

En ce qui concerne la modification du classement des parcelles AD n°346 et AD n°347 :

12. En premier lieu, la délibération rappelle les principales modifications après enquête publique, et indique que les parcelles AD n°346 et AD n°347 passent de la zone A à la zone UC. Si elle est ainsi entachée d'une erreur, puisque ces parcelles étaient classées dans la précédente version du PLU en zone Na, cette erreur est sans incidence sur la légalité de la délibération.

13. En deuxième lieu, la zone Na correspond " aux sites d'implantation de constructions et installations de caractère rural (agricoles ou non, en activité ou reconverties), où les annexes et extensions des destinations autorisées sont possibles jusqu'à 25% d'emprise ". Selon le rapport de présentation du PLU, cette zone correspond " à des anciennes installations agricoles ou similaires et maisons rurales localisées dans des sites sensibles : en frange de la vallée de l'Armançon ; vallées adjacentes ; bords des cours d'eau ; côteau ". La zone UC correspond pour sa part à une zone pavillonnaire d'extension récente

14. Ainsi qu'il a été dit au point 10., les parcelles AD n°346 et AD n°347 se trouvent à l'intérieur d'un ensemble de parcelles relevant de la même propriété. Ces parcelles étaient bordées par une allée plantée de conifères, qui auraient, selon les indications du rapport d'enquête publique, été coupés en raison de la sécheresse et de la maladie qu'ils ont subies. Outre cette allée, qui a disparu, des feuillus sont présents en bordure Ouest, en limite avec une parcelle à l'état de prairie, classée en zone UC. Il ne ressort pas pour autant des pièces du dossier que les parcelles en litige présenteraient une sensibilité paysagère toute particulière, ni qu'elles constitueraient un espace naturel, malgré la présence d'arbres en limite. Le ru de Brignault ne se trouve pas, contrairement à ce qui est soutenu, en limite des parcelles AD n°346 et AD n°347, qui ne sont pas davantage répertoriées comme formant un corridor écologique. Enfin le précédent classement en zone Na ouvrait d'ores et déjà des possibilités de constructions, même limitées, sur ces parcelles.

15. Les requérants soutiennent également que ce classement n'est pas en cohérence avec l'orientation 2.3 du PADD " modération de la consommation d'espace et de lutte contre l'étalement urbain ", qui prévoit de privilégier le potentiel foncier au sein de l'enveloppe urbaine. lls ne peuvent toutefois se prévaloir à cet égard des schémas illustrant cette orientation ou figurant dans le rapport de présentation, qui ont une simple valeur illustrative. S'agissant de l'orientation 2.1.2 " protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ", les parcelles, ainsi qu'il a été dit au point précédent, ne peuvent être regardées comme relevant des espaces naturels de la commune. Enfin, l'orientation 2.1.3 relative à la protection des espaces verts urbains tolère une " très faible possibilité d'utilisation du sol " et en outre, il n'apparait pas que les parcelles en cause, malgré la présence d'arbres en bordure, constitueraient un réel espace vert présentant un enjeu de protection particulier.

16. Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, le classement en zone UC des parcelles AD n°346 et AD n°347 n'apparait pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, ni en contradiction avec les orientations du PADD.

17. Enfin, aux termes de l'article L. 131-6 du code de l'urbanisme : "En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles avec les dispositions mentionnées au 1° et avec les documents énumérés aux 2° à 16° de l'article L. 131-1. Ils prennent en compte les documents mentionnés à l'article L. 131-2. En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu sont également compatibles avec les documents énumérés aux 17° et 18° de l'article L. 131-1 ". Le 2° de l'article L. 131-1 de ce code mentionne parmi ces documents les règles générales du fascicule du Schéma Régional d'Aménagement et de Développement Durable et d'Egalité des Territoires (SRADDET).

18. Les requérants soutiennent que les modifications apportées au classement des parcelles en litige sont incompatibles avec l'objectif n°4 du SDRADDET, qui est de " tendre à un taux de zéro artificialisation nette à l'échelle 2050 ". Selon les termes mêmes du SRADDET, il s'agit d'un

" objectif de long terme, qui signifie qu'il faut éviter au maximum une nouvelle consommation de terres naturelles, agricoles, ou forestières, les réduire dans les nouveaux projets et prévoir de les compenser () ". Il n'apparait pas que le classement des parcelles AD n°346 et AD n°347 en zone urbaine, même sans compensation, pourrait porter atteinte à la réalisation de cet objectif qui s'apprécie, à l'échelle de l'ensemble du territoire de la commune.

19. Les requérants ne peuvent pour le reste utilement se prévaloir des recommandations de la mission régionale d'autorité environnementale (MRAE), qui a noté une consommation excessive d'espaces et recommandé de la revoir à la baisse, cet avis, outre qu'il n'est plus nécessairement d'actualité puisque portant sur une précédente version du projet, n'ayant pas de portée impérative. Ne sont pas davantage opérantes les considérations fondées sur la comparaison entre les surfaces urbaines dans la version du PLU avant régularisation et après régularisation, la version du

15 mai 2024 ayant vocation à se substituer entièrement à la précédente, ou celles qui s'appuient sur conclusions du précédent rapport d'enquête publique.

En ce qui concerne la modification du classement des parcelles OI (ou K) 47, 52 et 53 :

20. En premier lieu, si les parcelles sont numérotées K 47, 52 et 53 dans la délibération en litige, alors qu'il s'agit des parcelles OI 47, 52 et 53, selon le cadastre, cette circonstance est sans influence sur la légalité du classement contesté, qui porte sur des parcelles clairement identifiées, sans risque de confusion.

21. En second lieu, les parcelles en litige se situent à l'extérieur du bourg, à Bligny-en-Othe, commune de quelques dizaines d'habitants rattachée à Brienon-sur-Armançon, et à proximité immédiate des bâtiments d'une exploitation agricole, qui souhaite installer d'autres constructions dans le cadre de son projet d'extension. Ces parcelles sont déjà cultivées. Si le schéma illustrant notamment l'objectif 2.1.2. du PADD, qui vise à la " protection des espaces agricoles en tenant compte des occupations du sol existantes et des possibilités de reconversion des bâtiments ruraux ", place ces parcelles dans un secteur de " sites de protection - milieu naturel ", les contours de ce secteur restent indicatifs et ces parcelles se trouvent dans la continuité du rectangle délimitant la zone de "préservation de l'agriculture ". Si un ru traverse le terrain, et forme une zone humide, celle-ci demeure identifiée au règlement graphique comme un élément de valeur écologique à préserver. Enfin, à supposer que ce terrain soit concerné par un risque de remontées des nappes, il n'en ressort pas nécessairement que son utilisation agricole serait contre-indiquée.

22. Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, le classement en zone A des parcelles OI 47, 52 et 53 n'apparait pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, ni en contradiction avec les orientations du PADD.

En ce qui concerne la violation des articles L. 142-4 et L. 142-5 du code de l'urbanisme :

23. Aux termes de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme : " Dans les communes où un schéma de cohérence territoriale n'est pas applicable : 1° Les zones à urbaniser délimitées après le 1er juillet 2002 ainsi que les zones naturelles, agricoles ou forestières d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu ne peuvent être ouvertes à l'urbanisation à l'occasion de l'élaboration ou d'une procédure d'évolution d'un document d'urbanisme ; () ". Et aux termes de l'article L. 142-5 du même code : " Il peut être dérogé à l'article L. 142-4 avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime et, le cas échéant, de l'établissement public prévu à l'article L. 143-16. La dérogation ne peut être accordée que si l'urbanisation envisagée ne nuit pas à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques, ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace, ne génère pas d'impact excessif sur les flux de déplacements et ne nuit pas à une répartition équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services ".

24. Les requérants soutiennent que les parcelles AD 346/347 et OI 47/52/53 ne pouvaient être ouvertes à l'urbanisation qu'avec l'accord du préfet de l'Yonne après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Toutefois les parcelles OI 47/52/53 ne sont pas ouvertes à l'urbanisation, puisque classées en zone A par la délibération en litige. Quant aux parcelles AD 346 et 347, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de leur classement en zone N par la délibération du 30 juin 2021.

En ce qui concerne les illégalités affectant l'analyse des capacités de stationnement et les normes de stationnement :

25. Contrairement à ce qui est soutenu, la version du règlement du PLU approuvée le

30 juin 2021 et publiée sur le site Géoportail comprenait une fiche annexe, portant les mentions " article 12 ", fixant les normes de stationnement, et à laquelle renvoyaient les articles 4 de chacune des zones. Cette fiche, inchangée, a de nouveau été annexée au règlement de la version du PLU approuvée le 15 mai 2024, et si la rédaction des articles 4 de chacune des zones a été modifiée, cette modification n'est que marginale. Par suite, en l'absence d'éléments révélés par la procédure de régularisation s'agissant du stationnement, les moyens nouveaux tirés de ce que le rapport de présentation aurait omis de dresser l'inventaire des capacités de stationnement et que le règlement du PLU aurait dû prévoir des obligations en matière de stationnement des vélos, ne peuvent être accueillis.

En ce qui concerne les insuffisances du rapport de présentation s'agissant de la consommation des espaces et des enjeux environnementaux :

26. Le jugement avant-dire droit du 6 juillet 2023 a écarté le moyen tiré des insuffisances et imprécisions du rapport de présentation du PLU s'agissant de la consommation des espaces et des enjeux environnementaux. Si les requérants se prévalent de l'ouverture à l'urbanisation de nouvelles parcelles, les seules modifications qui concernent le classement en zone UC des parcelles AD n°346 et AD n°347 ne peuvent, eu égard à ce qui été dit aux points 10 et 15, être regardées comme apportant au projet des évolutions d'une importance telle qu'elles constitueraient des éléments permettant de rouvrir la discussion sur ce moyen.

En ce qui concerne le détournement de pouvoir :

27. Selon les requérants, le classement en zone UD de la parcelle 648 vise à régulariser une construction illégale, ce qui caractériserait un détournement de pouvoir. Toutefois, ce classement n'a pas été modifié par le PLU approuvé le 15 mai 2024 et résulte de la précédente version approuvée le 30 juin 2021, avant régularisation. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut être accueilli.

28. Il résulte de ce qui précède que les moyens dirigés contre la délibération approuvé le

15 mai 2024 doivent être écartés. Il n'est pour le reste pas contesté que cette délibération prise après nouvelle enquête publique, a régularisé les vices qui entachaient la délibération du 30 juin 2021. Par suite, les conclusions en annulation de la requête de la SCI du Canal et M. A doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

29. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens () ". Il résulte de ces dispositions que le paiement des sommes exposées et non comprises dans les dépens ne peut être mis à la charge que de la partie qui perd pour l'essentiel. La circonstance qu'au vu de la régularisation intervenue en cours d'instance, le juge rejette finalement les conclusions dirigées contre la décision initiale, dont les requérants étaient fondés à soutenir qu'elle était illégale et dont il est, par son recours, à l'origine de la régularisation, ne doit pas à elle seule, pour l'application de ces dispositions, conduire le juge à mettre les frais à sa charge ou à rejeter les conclusions qu'il présente à ce titre.

30. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter l'ensemble des conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la SCI du Canal et de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Brienon-sur-Armançon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI du Canal, à M. B A et à la commune de Brienon-sur-Armançon.

Délibéré après l'audience du 5 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Olivier Rousset, président,

Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère,

Mme Valérie Zancanaro, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 septembre 2024.

La rapporteure,

M-E C

Le président,

O. Rousset

La greffière,

C. Chapiron

La République mande et ordonne au préfet de l'Yonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,