Commune v. Prefecture: Guardianship Fees for Forest Land

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 16 novembre 2021, la commune de Bagnols-en-Forêt, représentée par Me Merland, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 17 septembre 2021 par lequel le préfet du Var a procédé d'office au mandatement de la somme de 22 338, 02 euros au titre des frais de garderie réclamés par l'office national des forêts pour l'année 2016 ;

2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le signataire de l'acte attaqué n'avait pas compétence pour y procéder ;

- le caractère obligatoire de la dépense est sérieusement contestable :

* aucun frais de garderie n'est exigible en ce que le terrain a fait l'objet d'un défrichement ;

* l'activité de stockage de déchets ménagers qui s'est exercée sur le terrain l'a fortement anthropisé de sorte qu'il ne relève plus du régime forestier ;

* le préfet a autorisé le défrichement du site par deux arrêtés du 25 avril 2003 et du

2 juillet 2004 ;

* les dispositions de l'article 92 de la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 relatives aux frais de garderie et d'administration ne s'appliquent pas en l'absence de mission de service public de conservation ou de régie sur le site des Lauriers réalisée par l'ONF.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juillet 2022, le préfet du Var conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la commune de Bagnols-en-Forêt n'est fondé.

Par ordonnance du 28 juin 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 1er août 2023.

Vu :

- les jugements du tribunal administratif de Toulon n°1900423, 1900442, 1902648, 1904094, 2000905 et 2002204 du 18 décembre 2020 ;

- les arrêts de la cour administrative d'appel de Marseille n°21MA00702, 21MA00703, 21MA00704, 21MA00705, 21MA00707 et 21MA00708 du 9 février 2022 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code forestier ;

- la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 notamment son article 92 ;

- la loi n°2011-1977 du 28 décembre 2011 ;

- le décret n°2004-374 du 29 avril 2004 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 29 mars 2024, en l'absence des parties :

- le rapport de M. Quaglierini,

- les conclusions de Mme B.

Considérant ce qui suit :

1. Le 24 novembre 2017, l'office national des forêts (ONF) a adressé à la commune de Bagnols-en-Forêt une facture valant titre exécutoire n°1300162320/21426, d'un montant de 22 386,02 euros, portant sur les frais de garderie et d'administration au titre de l'année 2016. La commune n'ayant procédé qu'à un paiement partiel, l'ONF a saisi le préfet du Var le 14 février 2019 pour solliciter la mise en œuvre de la procédure de mandatement d'office. Par lettre du

6 juillet 2021, le préfet a informé la commune de sa décision d'engager une procédure de mandatement d'office et a pris un arrêté en ce sens le 17 septembre 2021. Par sa requête, la commune de Bagnols-en-Forêt en demande l'annulation.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté portant mandatement d'office :

En ce qui concernant la compétence de l'auteur de l'acte :

2. Il ressort des pièces du dossier que par arrêté préfectoral n° 2021/44/MCI du

16 septembre 2021, M. Serge Jacob, secrétaire général de la préfecture du Var, a reçu délégation à effet de signer " tous arrêtés, décisions () relevant des attributions de l'État dans le département du Var () ". Cet arrêté a été publié dans le recueil des actes administratifs de la Préfecture N° 190 Spécial 16 septembre 2021. Par suite le moyen tiré de l'incompétence de

M. A pour signer l'arrêté du 17 septembre 2021 contesté doit être écarté comme manquant en fait.

En ce qui concerne l'absence de contestation sérieuse du caractère obligatoire de la dépense :

3. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 1612-16 du code général des collectivités territoriales qu'une dépense ne peut être regardée comme obligatoire, que si elle correspond à une dette échue, certaine, liquide, non sérieusement contestée dans son principe et dans son montant.

S'agissant de la méconnaissance du champ d'application du régime forestier :

4. La commune de Bagnols-en-Forêt soutient que le lieu-dit " Les Lauriers " sur lequel le Syndicat Mixte du développement durable de l'Est Var (SMIDDEV) a exploité jusqu'en 2011 une installation de stockage des déchets non dangereux (ISDND), ne relève pas du régime forestier défini à l'article L. 211-1 du code forestier dans la mesure où l'exploitation de ce site a cessé, qu'il est devenu complètement anthropisé au point de ne plus permettre un reboisement et que les autorisations de défrichement délivrées en 2003 et 2004 pour 5,6 hectares sont devenues définitives.

5. Aux termes de l'article L. 221-2 du code forestier : " L'Office national des forêts est chargé de la mise en œuvre du régime forestier () ". Aux termes de l'article L. 211-1 du même code : " I. - Relèvent du régime forestier, constitué des dispositions du présent livre, et sont administrés conformément à celui-ci : / () / 2° Les bois et forêts susceptibles d'aménagement, d'exploitation régulière ou de reconstitution qui appartiennent aux collectivités et personnes morales suivantes, ou sur lesquels elles ont des droits de propriété indivis, et auxquels ce régime a été rendu applicable dans les conditions prévues à l'article L. 214-3 : / a) () les communes () ". Aux termes de l'article L. 214-3 de ce code : " Dans les bois et forêts des collectivités territoriales et des autres personnes morales mentionnées au 2° du I de l'article L. 211-1 susceptibles d'aménagement, d'exploitation régulière ou de reconstitution, l'application du régime forestier est prononcée par l'autorité administrative compétente de l'État, après avis de la collectivité ou de la personne morale intéressée. En cas de désaccord, la décision est prise par arrêté du ministre chargé des forêts ". Aux termes de l'article R. 214-2 du même code : " Pour l'application de l'article L. 214-3, le préfet prononce l'application du régime forestier sur la proposition de l'Office national des forêts, après avis de la collectivité ou personne morale propriétaire./ En cas de désaccord entre la collectivité ou personne morale intéressée et l'Office national des forêts, l'application du régime forestier est prononcée par arrêté du ministre chargé des forêts après avis, selon le cas, des autres ministres concernés ". Aux termes de l'article L. 214-5 du même code : " Tout changement dans le mode d'exploitation ou l'aménagement des terrains relevant du régime forestier appartenant aux collectivités ou personnes morales mentionnées à l'article L. 141-1 fait l'objet d'une décision de l'autorité administrative après avis du représentant de la collectivité ou de la personne morale intéressée ".

6. D'une part, il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le régime forestier consiste en un ensemble de règles spéciales, d'ordre public, dérogatoires au droit commun et déterminées par le code forestier en vue d'assurer la conservation et la mise en valeur des bois et forêts auxquelles elles s'appliquent dans l'intérêt supérieur de la Nation, et que le régime forestier trouve à s'appliquer aux communes en raison d'un double critère, matériel - tenant à l'existence de bois susceptibles d'aménagement, d'exploitation régulière ou de reconstitution- et formel - tenant à la reconnaissance par l'autorité administrative étatique de son application, après avis de la collectivité concernée. Il résulte des termes mêmes de l'article L. 211-1 du code forestier que les bois et forêts susceptibles d'aménagement, d'exploitation régulière ou de reconstitution appartenant aux communes doivent, pour relever du régime forestier, au sens de cet article, avoir fait l'objet d'une décision de l'autorité administrative compétente de l'État prononçant l'application de ce régime dans les conditions définies à l'article L. 214-3 du même code.

7. D'autre part, le défrichement d'une parcelle appartenant aux bois et forêts d'une collectivité territoriale est une opération matérielle soumise à une autorisation préfectorale par l'article L. 214-13 du code forestier. La distraction d'une parcelle du régime forestier s'analyse comme l'abrogation de l'acte, prévu à l'article L. 214-3 du même code, par lequel cette parcelle a été soumise à ce régime. Le défrichement d'une parcelle et sa distraction du régime forestier sont deux questions distinctes, qui font l'objet de procédures distinctes. Par suite, une autorisation de défrichement et les opérations autorisées ne peuvent avoir pour objet ou pour effet d'abroger l'acte ayant précédemment soumis les parcelles concernées au régime forestier.

8. Il ressort des pièces du dossier que le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) a pris le 13 avril 2007 un arrêté portant aménagement forestier de la forêt communale de Bagnols-en-Forêt d'une contenance de 2 419,52 ha, pendant une durée de 15 ans sur la période 2007-2021, après approbation du projet d'aménagement de la forêt communale par délibération du conseil municipal de cette commune du 22 février 2007. Il résulte de cet arrêté qu'est inclus dans le périmètre de la forêt communale de Bagnols-en-Forêt, soumise au régime forestier, un secteur désigné " Hors cadre sur 46,89 hectares " correspondant aux trois sites du centre de stockage des ordures ménagères de l'aire Fréjus Saint-Raphaël au lieu-dit des Lauriers. Dans ces circonstances, la commune de Bagnols-en-Forêt n'est pas fondée à soutenir que la cessation de l'activité de l'ISDND actée par un arrêté du préfet du Var du 29 mai 2015, postérieurement à la créance en litige, aurait été de nature, à elle seule, à abroger l'acte par lequel le préfet de la région PACA avait soumis ces parcelles au régime forestier.

9. Par ailleurs, une autorisation de défrichement d'un terrain relevant du régime forestier n'ayant pas de conséquences définitives en raison de son caractère réversible, elle n'implique pas la perte de la vocation forestière de ce terrain. Ainsi, si la commune de Bagnols-en Forêt soutient que le site en cause a fait l'objet d'autorisations de défrichement délivrées par arrêtés préfectoraux des 25 avril 2003 et 2 juillet 2004 devenues définitives, ces autorisations de défrichement ne peuvent toutefois être regardées comme ayant un caractère irréversible dès lors que l'arrêté préfectoral du 17 juillet 2002, autorisant l'exploitation de l'ISDND sur le site des Lauriers, prévoyait expressément les modalités techniques de réhabilitation du site à l'issue de la période d'exploitation sur une période de 30 ans en vue de sa remise en état et sa végétalisation.

10. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le terrain d'assiette du site n'est pas soumis au régime forestier doit donc être écarté.

S'agissant de la mission de service public de conservation ou de régie réalisée par l'ONF sur le site des Lauriers :

11. Aux termes de l'article 92 de la loi du 29 décembre 1978 de finances pour 1979, dans sa rédaction issue de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 : " à compter du 1er janvier 1996, les contributions des collectivités territoriales () aux frais de garderie et d'administration de leurs forêts relevant du régime forestier, prévues à l'article L. 147-1 du code forestier, sont fixées à 12 p. 100 du montant hors taxe des produits de ces forêts (). / Les produits des forêts mentionnés au premier alinéa sont tous les produits des forêts relevant du régime forestier, y compris ceux issus de la chasse, de la pêche et des conventions ou concessions de toute nature liées à l'utilisation ou à l'occupation de ces forêts, ainsi que tous les produits physiques ou financiers tirés du sol ou de l'exploitation du sous-sol. Pour les produits de ventes de bois, le montant est diminué des ristournes consenties aux acheteurs dans le cas de paiement comptant et, lorsqu'il s'agit de bois vendus façonnés, des frais d'abattage et de façonnage hors taxe. / À compter du 1er janvier 2012, les personnes morales mentionnées au premier alinéa acquittent en outre au bénéfice de l'Office national des forêts une contribution annuelle de 2 euros par hectare de terrains relevant du régime forestier et dotés d'un document de gestion au sens de l'article L. 4 du code forestier ou pour lesquels l'office a proposé à la personne morale propriétaire un tel document. / Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret ".

12. Les dispositions précitées instituent une contribution destinée, conformément à l'article L. 224-1 du code forestier, à financer les missions de service public accomplies gratuitement par l'ONF concernant les bois et forêts appartenant aux personnes morales énumérées au 2° de l'article L. 211-1 du code forestier. Le législateur a entendu inclure dans son assiette l'ensemble des produits tirés des forêts relevant du régime forestier, y compris ceux qui résultent d'activités sans autre lien avec les bois et forêts que leur localisation géographique à l'intérieur d'une zone soumise à ce régime. L'assiette de la contribution n'est donc pas liée à la réalisation des missions de l'ONF définies à l'article L. 224-1 du code forestier. Ainsi, cette contribution n'a pas le caractère d'une redevance pour service rendu, mais celui d'un prélèvement fiscal, qui, par définition, est exigible sans contrepartie. Il s'ensuit que le préfet du Var n'a pas commis d'erreur de droit en fondant sa décision sur les dispositions de l'article 92 du 29 décembre 1978 pour procéder au mandatement d'office de la somme de 22 338,02 euros au titre des frais de garderie de 2016 réclamée par l'ONF.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Bagnols-en-Forêt n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté portant mandatement d'office du préfet en Var en date du 17 septembre 2021.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Bagnols-en-Forêt demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Bagnols-en-Forêt est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Bagnols-en-Forêt, au préfet du Var et au président de l'office national des forêts.

Délibéré après l'audience du 29 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Sauton, président,

M. Quaglierini, premier conseiller,

Mme Martin, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 avril 2024.

Le rapporteur,

Signé

B. Quaglierini

Le président,

Signé

JF. Sauton

La greffière

Signé

B. Ballestracci

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier