Municipality Fault in Commercial Lease on Public Land Dismissed

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 septembre 2020 et le 12 juillet 2022, M. B A, représenté par Me Teboul, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat à lui verser la somme totale de 640 000 euros en réparation de son préjudice ;

2°) à titre subsidiaire, de désigner un expert afin d'établir la valeur de son fonds de commerce et de condamner la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat à lui verser la somme de 310 000 euros à faire valoir sur les dommages et intérêts qui seront arbitrés ultérieurement ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la responsabilité pour faute de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat est engagée pour lui avoir laisser croire qu'il bénéficiait d'un bail commercial sur le domaine public ;

- il est fondé à demander l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis à hauteur de 640 000 euros et qui décomposent comme suit :

110 000 euros au titre du droit d'entrée ;

530 000 euros au titre de la valeur du fonds de commerce.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 février 2021, la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat, représentée par Me Rouillot, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce que les prétentions du requérant soient ramenées à de plus justes proportions, et demande au tribunal de mettre à la charge de M. A la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 8 juillet 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 2 août 2022.

Un mémoire présenté par la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat a été enregistré le 26 juillet 2022.

Un mémoire présenté par la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat a été enregistré le 7 septembre 2023 après la clôture de l'instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Duroux, conseillère ;

- les conclusions de Mme Moutry, rapporteure publique,

- et les observations de Me Teboul, représentant M. A, et de Me Gadd, substituant Me Rouillot, représentant la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat.

Considérant ce qui suit :

1. Le 11 mars 2009, la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat a consenti un bail commercial à M. A pour l'exploitation d'un restaurant constitué de quatre alvéoles portant les numéros 203, 204, 205 et 206 sur la place du Centenaire, pour une durée de neuf ans, à compter du 1er avril 2009. Le 27 octobre 2017, M. A a demandé à la commune le renouvellement du bail conclu pour une nouvelle durée de neuf ans à compter du 1er avril 2018 jusqu'au 31 mars 2027. Aucune réponse ne lui a été adressée. Puis par un courrier du 22 juin 2020, M. A a fait connaître son souhait de céder le bail à son épouse afin que la commune puisse exercer son droit de préemption. Par un courrier du 1er juillet 2020, la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat s'y est opposée au motif que le local était situé sur son domaine public. En effet, les délibérations du conseil municipal du 1er septembre et 6 septembre 2005, ayant procédé au déclassement du domaine public de la place du Centenaire, ont été annulées par un jugement du tribunal administratif de Nice du 7 juillet 2009, confirmé par un arrêt de la Cour administrative d'appel de Marseille du 22 novembre 2011. Par un courrier en date du 17 juillet 2020, M. A a formulé une demande préalable indemnitaire qui a été rejetée par la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat, par courrier du 6 août 2020. Par la présente requête,

M. A demande au tribunal d'engager la responsabilité pour faute de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat et de la condamner à lui verser la somme totale de 610 000 euros en réparation de ses préjudices.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat :

2. Aux termes de l'article L. 145-10 du code de commerce : " () / Dans les trois mois de la notification de la demande en renouvellement, le bailleur doit, par acte extrajudiciaire, faire connaître au demandeur s'il refuse le renouvellement en précisant les motifs de ce refus. A défaut d'avoir fait connaître ses intentions dans ce délai, le bailleur est réputé avoir accepté le principe du renouvellement du bail précédent. / () ".

3. En raison du caractère précaire et personnel des titres d'occupation du domaine public et des droits qui sont garantis au titulaire d'un bail commercial, un tel bail ne saurait être conclu sur le domaine public. Lorsque l'autorité gestionnaire du domaine public conclut un " bail commercial " pour l'exploitation d'un bien sur le domaine public ou laisse croire à l'exploitant de ce bien qu'il bénéficie des garanties prévues par la législation sur les baux commerciaux, elle commet une faute de nature à engager sa responsabilité. Cet exploitant peut alors prétendre, sous réserve, le cas échéant, de ses propres fautes, à être indemnisé de l'ensemble des dépenses dont il justifie qu'elles n'ont été exposées que dans la perspective d'une exploitation dans le cadre d'un bail commercial ainsi que des préjudices commerciaux et, le cas échéant, financiers qui résultent directement de la faute qu'a commise l'autorité gestionnaire du domaine public en l'induisant en erreur sur l'étendue de ses droits.

4. Si, en outre, l'autorité gestionnaire du domaine met fin avant son terme au bail commercial illégalement conclu en l'absence de toute faute de l'exploitant, celui-ci doit être regardé, pour l'indemnisation des préjudices qu'il invoque, comme ayant été titulaire d'un contrat portant autorisation d'occupation du domaine public pour la durée du bail conclu. Il est par suite en droit, dès lors qu'aucune stipulation contractuelle n'y fait obstacle et sous réserve qu'il n'en résulte aucune double indemnisation, d'obtenir réparation du préjudice direct et certain résultant de la résiliation unilatérale d'une telle convention avant son terme, tel que la perte des bénéfices découlant d'une occupation conforme aux exigences de la protection du domaine public et les dépenses exposées pour l'occupation normale du domaine, qui auraient dû être couvertes au terme de cette occupation.

5. En revanche, eu égard au caractère révocable et personnel, déjà rappelé, d'une autorisation d'occupation du domaine public, celle-ci ne peut donner lieu à la constitution d'un fonds de commerce dont l'occupant serait propriétaire. Si la loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises a introduit dans le code général de la propriété des personnes publiques un article L. 2124-32-1, aux termes duquel " Un fonds de commerce peut être exploité sur le domaine public sous réserve de l'existence d'une clientèle propre ", ces dispositions ne sont, dès lors que la loi n'en a pas disposé autrement, applicables qu'aux fonds de commerce dont les exploitants occupent le domaine public en vertu de titres délivrés à compter de son entrée en vigueur. Par suite, l'exploitant qui occupe le domaine public doit être regardé comme l'occupant en vertu d'un titre délivré avant cette date, n'a jamais été légalement propriétaire d'un fonds de commerce et ne peut prétendre à l'indemnisation de la perte d'un tel fonds.

6. Il résulte de l'instruction que postérieurement à l'annulation des délibérations du conseil municipal du 1er septembre et 6 septembre 2005 portant déclassement de la place du Centenaire, la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat n'a pas mis fin au bail commercial litigieux. Il résulte également de l'instruction que la commune ne s'est pas opposée à la demande de renouvellement du bail présentée par le requérant par courrier du 27 octobre 2017 alors qu'elle avait la connaissance que le bail commercial avait été conclu sur son domaine public ni informé l'intéressé que ledit bail avait été conclu sur son domaine public. Dès lors, M. A pouvait légitiment penser que le bail conclu en 2009 avait été tacitement renouvelé en application des dispositions de l'article L. 145-10 du code de commerce. Dans ces conditions, il résulte de l'instruction que la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat, en sa qualité de gestionnaire du domaine public, a induit en erreur M. A sur l'existence d'un bail commercial.

En ce qui concerne les préjudices :

7. D'une part, M. A se prévaut d'un préjudice de 510 000 euros au titre de la valeur du fonds de commerce. Il résulte de l'instruction que M. A doit être regardé comme occupant le domaine public en vertu du contrat de bail conclu en 2009, soit avant l'entrée en vigueur de la loi du 18 juin 2014. Si la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat a laissé croire à l'intéressé que ce bail a été renouvelé à compter du 1er avril 2018, celui-ci ne peut être qualifié de nouveau bail, comme le soutient le requérant. Dans ces conditions, M. A, qui n'a jamais été légalement propriétaire d'un fonds de commerce, ne peut prétendre à l'indemnisation de la perte d'un tel fonds.

8. D'autre part, M. A se prévaut d'un préjudice de 110 000 euros au titre du droit d'entrée, correspondant à l'indemnité forfaitaire versée dans le cadre d'un protocole d'accord conclu le 11 mars 2009, soit avant la connaissance par la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat de l'appartenance au domaine public de la place du Centenaire. Dès lors que ce chef de préjudice, à supposer qu'il soit établi, ne résulte pas directement de la faute commise par la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat, il sera écarté.

9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de procéder à la désignation d'un expert, que les conclusions indemnitaires de M. A doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

11. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de

M. A la somme que demande la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat au titre de l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Saint-Jean-Cap-Ferrat.

Délibéré après l'audience du 11 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pascal, président,

Mme Duroux, conseillère,

M. Holzer, conseiller,

assistés de Mme Génovèse, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2023.

La rapporteure,

Signé

G. DUROUX

Le président,

Signé

F. PASCALLa greffière,

Signé

S. GENOVESE

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef

Ou par délégation, le greffier