Municipality Liability for Broken Rezoning Promise Despite Contractual Omission

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 13 mars 2020 et le 9 mars 2022, Mme A C, représentée par la société d'avocats CDMF-Affaires publiques, demande au tribunal :

1°) de condamner la commune de Saint-Michel-les-Portes à lui verser la somme de 98 700 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 25 novembre 2019, en indemnisation des préjudices subis ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Michel-les-Portes la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 de justice administrative.

Mme C soutient que :

- la commune a commis une faute en n'exécutant pas l'engagement contractuel qu'elle avait pris de classer en zone constructible la parcelle AB n° 157 échangée avec la commune contre les parcelles B n° 409 et 970 ;

- subsidiairement, la commune peut voir sa responsabilité engagée sur le fondement de la promesse non tenue ;

- la commune ne peut lui reprocher l'imprudence d'avoir cru que la parcelle litigieuse pourrait être classée en zone constructible pour s'exonérer de sa responsabilité ; en tout état de cause, l'urbanisation de cette parcelle est possible ;

- elle doit être indemnisée de son préjudice moral constitué par les tracasseries auxquelles elle a été confrontée et de son préjudice financier constitué par la perte de la valeur vénale de son bien ;

- la créance n'est pas prescrite et son préjudice est justifié.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 avril 2021, la commune de Saint-Michel-les-Portes, représentée par Me Le Gulludec, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la requérante une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de Saint-Michel-les-Portes fait valoir que :

- elle n'a commis aucune faute dès lors qu'elle ne s'est pas engagée contractuellement à rendre constructible la parcelle AB n° 157 après l'échange avec les parcelles B n° 409 et 970 qui appartenaient à la requérante ; la circonstance que la délibération du 12 avril 2019 entendait lui accorder la somme de 11 500 euros en indemnisation de la perte financière subie, qui s'apparente d'ailleurs à une libéralité, n'est pas de nature à retenir l'existence d'un engagement contractuel ;

- l'évaluation respective des parcelles échangées était de 2 000 euros ; classée en zone de montagne, la parcelle n'a aucune vocation à devenir constructible en raison de son emplacement ; la requérante, qui ne pouvait l'ignorer, n'a pas été induite en erreur ;

- subsidiairement, le préjudice moral doit être limité aux quatre dernières années, en raison de l'application de la prescription ;

- la requérante n'établit pas avoir subi des tracasseries ;

- le préjudice matériel n'est pas justifié et est disproportionné.

Par une lettre du 31 janvier 2022, les parties ont été informées qu'en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, l'instruction est susceptible d'être close le 10 mars 2022, par l'émission d'une ordonnance de clôture ou d'un avis d'audience, sans information préalable.

La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par une ordonnance du 20 avril 2022.

Vu :

- la demande préalable et les autres pièces du dossier ;

- le code civil ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 10 novembre 2022 :

- le rapport de Mme D,

- les conclusions de Mme B,

- les observations de Me Martin, pour Mme C,

- et les observations de Me Le Gulludec, pour la commune de Saint-Michel-les-Portes.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A C est propriétaire des parcelles contiguës cadastrées section B n° 409 et B n° 970 situées au lieudit " Aux Gauts ", d'une surface totale de 1,31 hectare, sur le territoire de la commune de Saint-Michel-les-Portes, sur lesquelles la commune entend réaliser un réseau d'assainissement collectif. En 2011, la commune de Saint-Michel-les-Portes est devenue la propriétaire de la parcelle cadastrée section AB n° 157 d'une surface de 1 622 m², située route de Savouraire, au lieudit " Praz Fauraz ". Par acte authentique du 10 juin 2011, le maire de Saint-Michel-les-Portes et Mme A C ont procédé à un échange de leurs parcelles respectives. La parcelle AB n° 157 était classée en zone Nsi " zone naturelle à protéger liée au périmètre du site inscrit " dans le plan local d'urbanisme communal. Par délibération du 12 avril 2019, le conseil municipal de Saint-Michel-les-Portes a autorisé le maire de la commune à verser à Mme C la somme de 11 500 euros. Par courrier du 22 novembre 2019, Mme C demande à la commune le versement de la somme de 98 700 euros, en indemnisation de ses préjudices, auquel il n'a pas été répondu. Dans la présente instance, Mme C demande que la commune de Saint-Michel-les-Portes soit condamnée à lui verser la somme de 98 700 euros, outre intérêts au taux légal, en indemnisation des préjudices subis, au titre de la responsabilité contractuelle à titre principal et, subsidiairement, au titre d'une promesse non tenue.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité contractuelle :

2. Aux termes de l'article 1702 du code civil : " L'échange est un contrat par lequel les parties se donnent respectivement une chose pour une autre. ".

3. Il résulte de l'instruction que, par délibération du 12 février 2010, le conseil municipal de Saint-Michel-des-Portes a décidé d'acquérir les parcelles de Mme C, cadastrées section B n° 409 et B n° 970, en procédant à un échange avec la parcelle AB n° 157 qui était en cours d'acquisition au titre des biens sans maître et a autorisé le maire à procéder à cet échange par voie de convention, confirmée par acte authentique. Cette délibération prévoit une condition particulière tendant à ce qu'en cas de non réalisation de l'échange, la commune s'engage à remettre les lieux en l'état dans les six mois de la date prévue de la régularisation de l'échange. L'échange des parcelles a été formalisé le 14 mars 2010 par une convention signée entre le maire de Saint-Michel-les-Portes et Mme C, qui précise que les parcelles section B n° 409 et B n° 970 sont évaluées à la somme globale de 2 000 euros et que la parcelle section AB n° 157 est évaluée à la somme de 2 000 euros. L'échange est conditionné par la régularisation de la procédure d'acquisition des biens sans maître par la commune de la parcelle AB n° 157. Les termes de la convention ont été confirmés par acte authentique du 10 juin 2011, après que la procédure d'acquisition par la commune de la parcelle AB n° 157 a abouti. Contrairement aux allégations de la requérante, ni la convention du 14 mars 2010, ni l'acte du 10 juin 2011 énoncent une contrepartie à l'échange des parcelles qui consisterait dans le classement en zone constructible de la parcelle cadastrée section AB n° 157 à l'occasion de la modification du plan local d'urbanisme.

4. Si la délibération du conseil municipal du 12 avril 2019 précise que " la décision (de sursoir à toute modification du plan local d'urbanisme) a rendu caduc l'engagement fait auprès de M. et Mme C. () ", cette circonstance n'est pas de nature à révéler l'existence d'un engagement contractuel pris par la commune de Saint-Michel-les-Portes, mais seulement une promesse qui aurait été faite à la requérante.

5. Il résulte de ce qui précède que pour fonder ses conclusions indemnitaires, la requérante ne peut utilement invoquer l'inexécution par la commune d'un contrat qui n'existe pas. Par suite, les conclusions indemnitaires fondées sur la responsabilité contractuelle de la commune doivent être rejetées.

En ce qui concerne la responsabilité au titre de la promesse non tenue :

6. Aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". L'article L. 101-2 du code de l'urbanisme énonce les objectifs que l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre. Le fait de compenser la différence de valeur des parcelles échangées entre une commune et un particulier n'est pas au nombre de ces objectifs.

7. Il résulte de l'instruction, et notamment de la délibération du 12 avril 2019 et du courrier du 10 mai 2019 adressés par le maire aux époux C, que la commune de Saint-Michel-les-Portes s'était engagée à rendre la parcelle AB n° 157 constructible et que, face à l'impossibilité de modifier le plan local d'urbanisme à cette fin, le maire, agissant sur délibération du 12 avril 2019, leur a proposé le versement de la somme de 11 500 euros pour " solder l'accord passé avec la commune concernant les parcelles B 409-970 " et clôturer " ainsi l'accord que nous avions passé et libérant ainsi la commune de l'engagement qui avait été pris ". Ainsi la commune de Saint-Michel-les-Portes a commis une faute en s'engageant à rendre constructible la parcelle AB n° 157 à l'occasion de la modification du plan local d'urbanisme, en dehors de toute considération urbanistique de la parcelle, ainsi qu'il a été rappelé au point précédent. Cette faute engage la responsabilité quasi-délictuelle de la commune de Saint-Michel-les-Portes.

8. Contrairement à ce que fait valoir celle-ci, la requérante, qui n'était pas une professionnelle de l'immobilier, ne peut être regardée comme ayant commis une imprudence en se fiant à l'engagement du maire de faire modifier le classement de son tènement, nonobstant l'application de la loi Montagne qui rendait cette perspective incertaine. Ainsi, la commune n'est pas fondée à soutenir que Mme C a commis une imprudence de nature à l'exonérer de sa responsabilité.

En ce qui concerne les préjudices indemnisables :

9. En premier lieu, Mme C fait état d'un préjudice moral du fait des tracasseries qu'elle prétend avoir subi. Toutefois, Mme C, qui se borne à faire état de la proposition de la commune de lui verser la somme de 11 500 euros, somme qu'elle a refusée, n'établit pas la réalité des tracasseries qu'elle invoque. Par suite, sa demande indemnitaire doit être rejetée.

10. En second lieu, Mme C n'avait aucun droit à voir la parcelle AB n° 157 classée en zone constructible du fait de l'échange de parcelles auquel elle avait librement consenti en 2010. Par suite, le préjudice matériel tiré de la perte de la valeur vénale de son bien n'est pas constitué. Sa demande indemnitaire de ce chef doit être rejetée.

11. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin d'examiner l'exception de prescription opposée en défense.

Sur les frais liés à l'instance :

12. Les conclusions présentées par Mme C, partie perdante, sont rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, les conclusions présentées par la commune de Saint-Michel-les-Portes sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Michel-les-Portes présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C et à la commune de Saint-Michel-les-Portes.

Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Wegner, président,

Mme Letellier, première conseillère,

M. Hamdouch, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 décembre 2022.

La rapporteure,

C. D

Le président,

S. WEGNER

La greffière,

A. ZANON

La République mande et ordonne au préfet de l'Isère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.