Annulment of Municipal Urban Plan Due to Errors in Land Classification

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 18 décembre 2019, le 3 février, le 3 mai, le 20 mai, le 15 juillet et le 18 juillet 2022, Mme C A, représentée par Me Py, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Crépin du 28 juin 2019 approuvant le plan local d'urbanisme ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux reçu le 11 septembre 2019, à titre principal ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 28 juin 2019 en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section E n° 660, 661, 669 et 670 situées lieu-dit le Haut Villaron en zone agricole et grève la parcelle cadastrée section E n° 759 de l'emplacement réservé n° 17 ;

3°) d'enjoindre à la commune de reprendre la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme et de classer les parcelles section E n° 660, 661, 669 et 670 en zone urbaine, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme a été méconnu au motif de l'absence de justification des emplacements réservés dans le rapport de présentation ;

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure et méconnaît les dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, dès lors que plusieurs conseillers municipaux intéressés à l'affaire ont pris part au vote ;

- le Conseil régional, la Chambre de commerce et d'industrie des Hautes-Alpes et la chambre des métiers et de l'artisanat des Hautes-Alpes n'ont pas été consultés, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme ;

- le règlement du plan local d'urbanisme n'est pas cohérent avec l'orientation n°1 du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune ;

- une erreur manifeste d'appréciation entache le classement des parcelles cadastrées section E n° 661, 669 et 670 en zone A ;

- la création de la zone AUba de la Courmette méconnait les articles L. 122-5 et L.122-10 du code de l'urbanisme et la loi Montagne ;

- la création de l'emplacement réservé n° 17 grevant la parcelle cadastrée section E n° 759 n'est pas justifiée, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et de détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 février 2021 et 11 avril 2022, la commune de Saint-Crépin, représentée par Me Ducrey-Bompard, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérants de la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que la requête est irrecevable au regard des dispositions de l'article R.600-4 du code de l'urbanisme et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 17 août 2022, a été prononcée, en application des articles R. 613-1 et R.613-3 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction au 19 septembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B ;

- les conclusions de M. Argoud, rapporteur public ;

- et les observations de Me Py pour la requérante.

Une note en délibéré a été reçue le 23 janvier 2023 pour Mme A, qui n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 28 juin 2019, le conseil municipal de la commune de Saint-Crépin a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Mme A a formé un recours gracieux, reçu le 11 septembre 2019, qui a donné lieu à une décision implicite de rejet. Elle demande l'annulation de ces décisions.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Il ressort d'un acte notarié, notamment, que la requérante est propriétaire des parcelles cadastrées section E n° 660, 661, 669, 670 et 759. La fin de non-recevoir tirée de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme et du défaut de justification de l'intérêt pour agir de la requérante doit être rejetée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe de la délibération :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ".

4. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. S'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

5. En l'espèce, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le maire et le premier adjoint de la commune de Saint-Crépin, commune rurale comptant moins de 800 habitants, propriétaires de certaines parcelles concernées par un changement de zone rendant leurs terrains constructibles, auraient exercé une influence sur l'adoption d'une modification qui leur aurait été favorable ou sur les débats qui ont eu lieu. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; () ". Aux termes de l'article R. 153-4 du code de l'urbanisme : " Les personnes consultées en application des articles L. 153-16 et L. 153-17 donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. / A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables ".

7. Il ressort des pièces du dossier que le président du Conseil régional, délégation des Hautes-Alpes a reçu notification de la demande d'avis sur le projet de plan local d'urbanisme le 30 septembre 2019, le président de la chambre de commerce et d'industrie des Hautes-Alpes a reçu notification de la demande d'avis le 30 septembre 2019 et le président de la chambre des métiers et de l'artisanat des Hautes-Alpes a reçu notification de la demande d'avis le 30 septembre 2019, contrairement à ce que soutient la requérante. Le moyen tiré de l'absence de consultation de ces personnes publiques manque en fait et doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services./ En zone de montagne, ce diagnostic est établi également au regard des besoins en matière de réhabilitation de l'immobilier de loisir et d'unités touristiques nouvelles. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités ".

9. Mme A, qui critique de manière générale l'absence d'explication sur le choix de l'implantation des emplacements réservés, ne conteste aucun élément précis du rapport de présentation. Elle tend, ainsi, à remettre en cause le bien-fondé des choix d'urbanisme faits par la commune de Saint-Crépin et non pas la conformité du contenu du rapport de présentation à l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme. Elle n'est ainsi pas fondée à soutenir que le rapport de présentation méconnaîtrait ces dispositions du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne la légalité interne de la délibération :

10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques () ".

11. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles.

12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les emplacements réservés sont destinés à la création de places de stationnement, à la réalisation d'équipements publics et à des créations ou améliorations de la voirie, qu'une annexe les liste, en précise leur objet et leur superficie. Ces justifications apparaissent suffisantes. D'autre part, l'emplacement réservé n° 17 ne grève pas la parcelle cadastrée section E n° 759, qu'il longe. Le moyen tiré de ce qu'une erreur manifeste d'appréciation entacherait cet emplacement réservé manque donc en fait et doit être écarté, de même que celui tiré de ce qu'il serait entaché d'un détournement de pouvoir, la seule circonstance que cet emplacement pourrait permettre une meilleure desserte des terrains appartenant à un élu alors qu'il dispose déjà d'un autre accès ne pouvant être utilement discutée devant le juge administratif.

13. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

14. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le plan d'aménagement et de développement durables compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du plan d'aménagement et de développements durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

15. En l'espèce, contrairement à ce que soutient la requérante, le classement des parcelles cadastrées section E n°669 et 670 en zone A ne caractérise pas, du seul fait de leur implantation à proximité d'un hameau et de la présence de constructions sur les parcelles voisines, une incohérence entre le PADD et le PLU, dès lors que le PADD fixe comme objectif n° 2 de maitriser davantage l'urbanisation et qu'il le décline dans des objectifs opérationnels peu précis, sans déterminer par exemple de zone concernée par la densification souhaitée "densifier l'urbanisation existante, favoriser le renouvellement urbain ; maitriser la consommation d'espaces, prioriser le développement urbain ; adapter le développement urbain aux équipements collectifs existants et les accès ; améliorer la qualité architecturale ". Dans ces conditions, le moyen tiré de l'absence de cohérence entre le classement en zone A des parcelles cadastrées section E n°669 et 670 et les orientations du PADD doit être écarté.

16. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". Aux termes de l'article R. 151-20 dudit code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. ".

17. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts, entachée d'une erreur manifeste ou de détournement de pouvoir au regard du parti d'aménagement et de la vocation de la zone retenus.

18. D'une part, les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Crépin ont procédé au classement en zone Ac de la parcelle cadastrée section E n° 669, alors qu'elle était en zone U sous l'empire du précédent document d'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle litigieuse est à l'état de prairie herbeuse. Elle est entourée au premier plan à l'Ouest de parcelles non construites et d'une route, qui passe d'ailleurs sur la parcelle 670. Au Nord et au Sud, elle est limitrophe de deux parcelles E 664-238 et E 186 construites d'un bâtiment ou d'une habitation chacune, mais qui sont néanmoins classées elles-aussi en zone Ac. Enfin, sur la bordure Est de la parcelle 670, se situent d'abord des parcelles non construites à l'état de prairies qui sont classées en zone AUba puis un groupe d'une dizaine de constructions d'habitation ou de bâtiments agricoles classés en zone Ua. La parcelle litigieuse fait ainsi partie d'un ensemble aux caractéristiques similaires, également classé en zone agricole. Ainsi, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le classement en zone agricole de sa parcelle procèderait d'une erreur manifeste.

19. En revanche, il ressort des pièces du dossier que les parcelles E 661 et E 670 sont classées en zone Ac alors qu'elles sont principalement occupées par une route goudronnée et les fossés la bordant. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

20. En quatrième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme : " Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée, sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition ". Aux termes de l'article L. 122-5 du même code : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ".

21. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme de la commune instaure une zone AUba de la Courmette dont la superficie est de 2,3 hectares. Cette zone est entourée au Nord, à l'Ouest et au Sud par une vaste zone Ub composée d'habitations et de quelques vastes bâtiments industriels ou agricoles et comporte, en bordure Nord, Ouest et Sud, plusieurs constructions qui forment un ensemble continu, recouvrant également plusieurs dents creuses. En revanche, elle ouvre à l'urbanisation un secteur à l'Est et au Sud-Est avec une forte variabilité du relief et une qualité du sol assez médiocre et caillouteuse par endroits, répartie en prairies, vignes et petits bois ou haies qui est bordé essentiellement par des bois et par quelques prairies. Au regard de la superficie de cette seconde zone, qui représente environ la moitié de la zone AUba de la Courmette et à ses limites physiques qui viennent d'être décrites, l'instauration de la zone AUba de la Courmette méconnait les dispositions de L. 122-15 du code de l'urbanisme.

22. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante est seulement fondée à demander l'annulation de la délibération adoptant le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Crépin en tant qu'elle classe en zone Ac les parcelles E 661 et 670 et en zone AUba l'intégralité du secteur de la Courmette.

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la requérante, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, les sommes que la commune demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Crépin une somme de 1 000 euros au bénéfice de Mme A au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du 28 juin 2019 adoptant le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Crépin est annulée en tant qu'elle classe en zone Ac les parcelles E 661 et 670 et en zone AUba l'intégralité du secteur de la Courmette.

Article 2 : La commune de Saint-Crépin versera à Mme A une somme globale de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Saint-Crépin tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A et à la commune de Saint-Crépin.

Délibéré après l'audience du 23 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Rousselle, présidente,

- Mme Le Mestric, première conseillère,

- Mme Ollivaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2023.

L'assesseure la plus ancienne

Signé

F. LE MESTRIC

La présidente-rapporteure,

Signé

P. B

La greffière,

Signé

S. BOUCHUT

La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Alpes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,