Challenger to Urban Plan Zoning Classification Fails to Overturn Municipal Decision and Secure Damages

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 18 décembre 2019, le 1er juillet 2020, le 1er juillet 2021, le 7 octobre 2021 et le 22 novembre 2022, M. A B demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 29 janvier 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Coutiches a approuvé son projet de plan local d'urbanisme ou, à défaut, de l'annuler partiellement en tant qu'elle classe en zone N sa parcelle cadastrée B1769, ensemble la décision du 5 novembre 2019 portant rejet de son recours gracieux ;

2°) de condamner la commune de Coutiches à l'indemniser des préjudices moral et matériel qu'il estime avoir subis.

Il soutient que :

- les mémoires en défense produits pour le compte de la commune ne sont pas recevables ;

- la décision portant rejet de son recours gracieux n'est pas motivée ;

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure tenant à l'irrégularité de l'enquête publique en raison de l'absence de publication des avis d'enquête et d'information personnalisée à propos de la tenue de cette enquête ;

- elle est entachée de vices de procédure tenant à l'absence, d'une part, de quorum lors de la séance du conseil municipal et, d'autre part, d'une information suffisante des membres de l'assemblée délibérante ;

- le classement de la parcelle B1769 en zone N est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- il a subi un préjudice moral et financier en raison de la dévalorisation du prix de sa parcelle en raison de son inconstructibilité.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 4 juin 2020 et le 9 septembre 2021, la commune de Coutiches, représentée par la SELARL Edifices avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3000 euros soit mise à la charge de M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en tant qu'elle est tardive ;

- les conclusions indemnitaires ne sont pas recevables en l'absence de réclamation préalable et de chiffrage des préjudices invoqués ;

- les mémoires en défense sont recevables ;

- les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Chevaldonnet,

- les conclusions de M. Babski, rapporteur public,

- et les observations de M. B, et de Me Roels, représentant la commune de Coutiches.

Considérant ce qui suit :

1. Par la requête susvisée, M. B demande au tribunal d'annuler la délibération du 29 janvier 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Coutiches a approuvé son projet de plan local d'urbanisme (PLU) ou, à titre subsidiaire, de l'annuler partiellement en tant qu'elle classe en zone N sa parcelle cadastrée B1769 ainsi que d'annuler la décision du 5 novembre 2019 portant rejet de son recours gracieux. Il demande en outre à ce que cette même commune soit condamnée à l'indemniser des préjudices moral et matériel qu'il estime avoir subis en raison des fautes commises à l'occasion de l'élaboration de ce document d'urbanisme.

Sur la recevabilité des mémoires en défense :

2. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / () / 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal () ". Aux termes de l'article L. 2132-1 du même code : " Sous réserve des dispositions du 16° de l'article L. 2122-22, le conseil municipal délibère sur les actions à intenter au nom de la commune. ". Enfin, aux termes de l'article L. 2132-2 dudit code : " Le maire, en vertu de la délibération du conseil municipal, représente la commune en justice. ".

3. Il ressort des pièces du dossier que par une délibération n° 31/2021 du 21 septembre 2021, le conseil municipal de Coutiches a autorisé le maire à défendre les intérêts de la commune dans le cadre de l'action intentée par M. B et a désigné Me Balaÿ et Me Roels pour l'assister dans ce cadre. Le conseil municipal a ainsi régularisé les mémoires en défense présentés pour la commune et enregistrés au greffe du tribunal les 4 juin 2020 et 9 septembre 2021. Par suite, M. B n'est pas fondé à soutenir que ces mémoires en défense devraient être écartés en tant qu'ils sont irrecevables.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. En premier lieu, s'il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours administratif, le requérant qui conteste tant la décision initialement prise par l'autorité administrative que le rejet du recours administratif, ne peut utilement contester les vices propres entachant ce dernier. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision du 5 novembre 2019 par laquelle le maire de la commune de Coutiches a rejeté le recours gracieux du requérant doit être écarté en tant qu'il est inopérant.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " I. - Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. ". Aux termes de l'article R. 123-11 de ce code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés () ".

6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'avis d'ouverture d'enquête publique, qui a débuté le 3 septembre 2018, a été publié dans les éditions du journal " La Voix du Nord " des 18 août 2018 et 4 septembre 2018 et dans celles de la revue " Terres et Territoires " des 17 août 2018, 31 août 2018 et 7 septembre 2018, tous deux diffusés dans le département du Nord. Si M. B soutient que la diffusion ainsi assurée était insuffisante eu égard notamment à la nature et au lectorat de la revue " Terres et Territoires ", ces allégations ne sont pas assorties des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. D'autre part, il ne résulte d'aucun principe ni d'aucune disposition législative ou réglementaire que le requérant aurait dû être personnellement informé de la tenue de cette enquête publique et de la procédure d'élaboration d'un nouveau PLU, ce point ayant été, au demeurant, évoqué dans différents numéros du bulletin municipal à compter du mois de janvier 2015, l'édition du mois d'août 2018 précisant en outre les dates et heures des permanences tenues par le commissaire enquêteur dans les locaux de la mairie. Par suite, le moyen tiré de l'existence d'un vice de procédure tenant à l'absence d'une information suffisante du public en ce qui concerne la tenue de l'enquête publique doit être écarté.

7. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les erreurs matérielles commises par le commissaire enquêteur pour ce qui est notamment du libellé de certaines adresses ont privé les personnes intéressées d'une garantie ou eu une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur le sens des décisions attaquées. Le moyen doit donc être écarté.

8. En quatrième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal ne délibère valablement que lorsque la majorité de ses membres en exercice est présente ". Aux termes de L'article L. 2121-20 du même code : " Un conseiller municipal empêché d'assister à une séance peut donner à un collègue de son choix pouvoir écrit de voter en son nom. Un même conseiller municipal ne peut être porteur que d'un seul pouvoir. Le pouvoir est toujours révocable. Sauf cas de maladie dûment constatée, il ne peut être valable pour plus de trois séances consécutives. / Les délibérations sont prises à la majorité absolue des suffrages exprimés () ".

9. Il ressort des pièces du dossier que sur les vingt-trois membres du conseil municipal de Coutiches, dix-neuf membres ont participé à la séance du 29 janvier 2019 de cette assemblée délibérante, les quatre élus absents ayant par ailleurs donné procuration. Il ressort également du compte rendu de cette délibération que sept élus ont voté contre l'approbation du PLU, un élu s'est abstenu et quinze ont voté pour, l'un d'entre eux étant un élu ayant donné procuration contrairement à ce qui est soutenu par M. B. Le moyen afférent doit donc être écarté.

10. En cinquième lieu, les allégations du requérant relatives à l'absence d'une information préalable suffisante des membres du conseil municipal en ce qui concerne le document d'urbanisme soumis à leur approbation en raison d'une communication tardive des résultats de l'enquête publique, ceux ayant donné procuration n'ayant par suite pu le faire en toute connaissance de cause, sont dépourvues des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. La circonstance que le maire n'a pas communiqué aux conseillers municipaux un courrier de la chambre d'agriculture en date du 21 janvier 2019 relatif au classement d'une parcelle en zone constructible n'est pas de nature, à elle seule, à caractériser une méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, un débat sur ce point particulier ayant au demeurant eu lieu préalablement au vote. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante information des membres du conseil municipal préalablement au vote de la délibération attaquée doit être écarté.

11. En sixième et dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

13. En l'espèce, la délibération contestée a classé la parcelle B1679 en zone N soit " une zone naturelle protégée, destinée à la prise en compte du milieu naturel et à sa mise en valeur ", suivant les termes du règlement du PLU en cause, librement accessible en ligne tant au juge qu'aux parties. Le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables de ce même PLU, qui sont également librement accessibles sur le site Internet de la commune, d'une part précisent que " les objectifs de ce classement visent à concentrer le développement urbain dans les parties urbanisées existantes, préserver les espaces naturels et les paysages, protéger la biodiversité et les milieux humides, conforter les corridors écologiques majeurs et préserver les milieux humides " et, d'autre part, fixent comme objectif la préservation des " entités paysagères identitaires " et des " espaces sensibles " avec notamment la " préservation des boisements ". Il ressort des pièces du dossier que la parcelle en cause comprend des boisements et un plan d'eau et ne supporte aucune construction. Elle est par ailleurs ouverte au sud sur de vastes étendues vierges de toute construction, comportant des boisements ou faisant l'objet d'une exploitation agricole. Dans ces conditions, elle présente un caractère naturel et son classement en zone N est conforme au parti d'aménagement retenu par les auteurs du PLU, ceux-ci n'étant par ailleurs pas tenus par le classement antérieur de la parcelle en zone U, ni par les limites de propriété pour fixer un tel zonage. Si M. B soutient que sa parcelle est proche du centre bourg, qu'elle est mitoyenne de celle accueillant sa maison, qu'elle dispose d'un accès propre depuis la voie publique, qu'elle est desservie en réseau et que des terrains voisins auraient fait l'objet d'un classement offrant des possibilités de construction plus favorables, ces circonstances ne sont pas de nature à faire obstacle, à elles seules, au classement de la parcelle en cause en zone naturelle. Par suite, le moyen tiré de l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation dans le classement de parcelle B1769 en zone N doit être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Coutiches, que les conclusions à fin d'annulation de M. B doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

15. En l'absence d'illégalité entachant les décisions contestées et par suite de faute commise par la commune de Coutiches, les conclusions présentées par M. B tendant à l'indemnisation des préjudices financier et moral qu'il estime avoir subis en raison du classement en zone N de la parcelle B1769 dont il est propriétaire doivent, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Coutiches, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Coutiches présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Coutiches présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Coutiches.

Délibéré après l'audience du 6 avril 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Chevaldonnet, président,

- Mme Grard, première conseillère,

- M. Liénard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2023.

Le président-rapporteur,

Signé

B. CHEVALDONNETL'assesseure la plus ancienne

dans l'ordre du tableau,

Signé

E. GRARD

Le président-rapporteur,

Signé

B. CHEVALDONNET

L'assesseure la plus ancienne

dans l'ordre du tableau,

Signé

L. ALLART

Le président-rapporteur,

Signé

B. CHEVALDONNET

L'assesseure la plus ancienne

dans l'ordre du tableau,

Signé

L. ALLARTLa greffière,

Signé

M. C

La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,