Councilors v. Municipal Decisions on Urban Development Concession

Vu la procédure suivante :

Mme C E, M. A F et M. D B ont demandé au tribunal administratif de Versailles l'annulation de deux délibérations du 25 mars 2021 par lesquelles le conseil municipal de Versailles a, d'une part, approuvé l'avenant n° 2 au traité de concession d'aménagement de l'opération dénommée " Quartier de Gally " conclu entre la commune et la société Versailles Pion et, d'autre part, approuvé la cession par l'établissement public foncier d'Île-de-France à la société Versailles Pion de la parcelle cadastrée section BY n° 93 au prix de 12 500 000 euros HT. Par une ordonnance n° 2104503 du 24 septembre 2021, la présidente du tribunal administratif de Versailles a, en application des articles R. 311-2 et R. 351-3 du code de justice administrative, transmis leur demande à la cour administrative d'appel de Paris.

Par un arrêt n° 21PA05219 du 3 février 2022, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté la demande présentée devant le tribunal administratif de Versailles.

Par un pourvoi et un mémoire en réplique, enregistrés les 4 avril et 18 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme E, M. F et M. B demandent au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler cet arrêt ;

2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur demande ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Versailles la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Didier Ribes, maître des requêtes,

- les conclusions de Mme Cécile Raquin, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, au cabinet Munier-Apaire, avocat de Mme E et autres et à la SCP Foussard, Froger, avocat de la commune de Versailles ;

Considérant ce qui suit :

1. Mme E, M. F et M. Bouglé, conseillers municipaux de Versailles (Yvelines) ont demandé l'annulation, d'une part, de la délibération n° D.2021.03.24 du 25 mars 2021 par laquelle le conseil municipal de cette commune a notamment approuvé l'avenant n° 2 au traité de concession d'aménagement de l'opération dénommée " Quartier de Gally " conclu entre la commune et la société en nom collectif Versailles Pion et, d'autre part, de la délibération n° D.2021.03.27 du même jour par laquelle le même conseil municipal a notamment approuvé la cession par l'établissement public foncier d'Île-de-France à la société en nom collectif Versailles-Pion de la parcelle cadastrée section BY n° 93 au prix de 12 500 000 euros HT. Par une ordonnance du 24 septembre 2021, la présidente du tribunal administratif de Versailles a, en application des articles R. 311-2 et R. 351-3 du code de justice administrative, transmis leur demande à la cour administrative d'appel de Paris. Par un arrêt du 3 février 2022, contre lequel Mme E et autres se pourvoient en cassation, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté leur demande présentée devant le tribunal administratif de Versailles.

2. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l'acte attaqué () ".

3. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que si la demande de première instance dirigée contre deux délibérations du conseil municipal de Versailles n'était pas accompagnée d'une copie de ces documents, les requérants avaient produit les deux projets de délibération et la commune avait versé le procès-verbal de la séance du conseil municipal attestant de l'adoption des deux délibérations. Dès lors, eu égard à la finalité de l'obligation prévue par l'article R. 421-1 du code de justice administrative, en jugeant que les conclusions présentées par Mme E et autres à fin d'annulation pour excès de pouvoir des deux délibérations du conseil municipal de Versailles étaient irrecevables à défaut de les avoir produites, la cour administrative d'appel de Paris a commis une erreur de droit.

4. Toutefois, d'une part, indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu'au représentant de l'Etat dans le département dans l'exercice du contrôle de légalité. Les requérants peuvent éventuellement assortir leur recours d'une demande tendant, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, à la suspension de l'exécution du contrat. Ce recours doit être exercé, y compris si le contrat contesté est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de l'accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d'un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer, ne peut être contestée qu'à l'occasion du recours ainsi défini. Il en résulte que les conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la délibération n° D.2021.03.24 du 25 mars 2021 par laquelle le conseil municipal de Versailles a notamment approuvé l'avenant n° 2 au traité de concession d'aménagement de l'opération dénommée " Quartier de Gally " sont irrecevables. Ce motif, qui n'appelle l'appréciation d'aucune circonstance de fait et justifie le dispositif de l'arrêt attaqué en tant qu'il porte sur les conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir de la délibération n° D.2021.03.24 du 25 mars 2021, doit être substitué à celui retenu par ce même arrêt.

5. D'autre part, si la commune de Versailles soutient que la délibération n° D.2021.03.27 du 25 mars 2021 présente un caractère superfétatoire et qu'elle est, par suite, insusceptible de recours, il n'y a, en tout état de cause, pas lieu de faire droit à la substitution de motifs demandée, laquelle requiert une appréciation de faits qui ne saurait relever du juge de cassation.

6. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, Mme E et autres sont fondés à demander l'annulation de l'arrêt qu'ils attaquent dans la mesure seulement où il rejette comme irrecevables les conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir de la délibération n° D.2021.03.27 du 25 mars 2021.

7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de Mme E et autres qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Versailles une somme de 3 000 euros à verser à Mme E et autres au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêt du 3 février 2022 de la cour administrative d'appel de Paris est annulé en tant qu'il rejette comme irrecevables les conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir de la délibération n° D.2021.03.27 du 25 mars 2021.

Article 2 : L'affaire est renvoyée dans cette mesure à la cour administrative d'appel de Paris.

Article 3 : La commune de Versailles versera à Mme E et autres une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions du pourvoi est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Versailles au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : La présente décision sera notifiée à Mme C E, premier requérant dénommé, à la commune de Versailles et à la société Versailles Pion.

Délibéré à l'issue de la séance du 15 décembre 2022 où siégeaient : M. Benoît Bohnert, assesseur, présidant ; M. Gilles Pellissier, conseiller d'Etat et M. Didier Ribes, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 17 janvier 2023.

Le président :

Signé : M. Benoît Bohnert

Le rapporteur :

Signé : M. Didier Ribes

La secrétaire :

Signé : Mme Corinne Sak