Developer v. Municipality Regarding Development Permit Refusal and Mountain Zone Legislation

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A C a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 9 octobre 2018 par lequel le maire de Combes, agissant au nom de l'Etat, a refusé de lui délivrer un permis d'aménager en vue de la création d'un lotissement de deux lots à bâtir.

Par un jugement n° 1900492 du 5 décembre 2019, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 7 février 2020, M. C, représenté par Me Pelgrin, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 5 décembre 2019 ;

2°) d'annuler l'arrêté du maire de Combes, agissant au nom de l'Etat, du 9 octobre 2018, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux ;

3°) d'enjoindre au maire de Combes de lui délivrer, au nom de l'Etat, le permis d'aménager sollicité à compter de la notification de l'arrêt à venir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Combes la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les premiers juges ont commis une dénaturation des faits de l'espèce ainsi qu'une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation ;

- le motif de refus tiré de ce que le terrain d'assiette est situé en dehors de la partie urbanisée de la commune est entaché d'une " erreur manifeste d'appréciation " ;

- les deux autres motifs de refus sont entachés d'" erreur de droit " dès lors que les dispositions issues de la loi Montagne ne sont pas applicables et que le projet est situé en zone urbanisée ;

- il existe une rupture d'égalité.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 août 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens invoqués par M. C ne sont pas fondés.

Par une lettre du 15 septembre 2022, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions, nouvelles en appel, tendant à l'annulation de la décision implicite rejetant le recours gracieux de M. C.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 ;

- l'arrêté du 20 février 1974 du ministre de l'agriculture et du développement rural portant délimitation de zones de montagne ;

- l'arrêté interministériel du 6 septembre 1985 délimitant la zone de montagne en France métropolitaine ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- et les conclusions de M. Roux, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 9 octobre 2018, le maire de Combes, agissant au nom de l'Etat, a refusé de délivrer à M. C un permis d'aménager en vue de la création d'un lotissement de deux lots à bâtir sur un terrain situé dans le hameau de " Lamalou-le-Vieux " sur le territoire de la commune de Combes (Hérault), lequel n'est régi par aucun document local d'urbanisme. M. C relève appel du jugement du 5 décembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Il demande l'annulation de l'arrêté du 9 octobre 2018, ainsi que de la décision implicite rejetant son recours gracieux.

Sur la recevabilité de la requête :

2. M. C, dont la demande de première instance tendait uniquement à l'annulation de l'arrêté du maire de Combes du 9 octobre 2018, demande, pour la première fois en appel, l'annulation de la décision implicite rejetant son recours gracieux dirigé contre cet arrêté. Les conclusions tendant à l'annulation de cette décision implicite étant nouvelles en appel, elles doivent être rejetées comme irrecevables.

Sur la régularité du jugement :

3. Hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Il suit de là que M. C ne peut utilement se prévaloir, pour demander l'annulation du jugement attaqué, de la dénaturation des faits et des pièces du dossier, de l'erreur de droit ou encore de l'erreur manifeste d'appréciation commises, selon lui, par les premiers juges.

Sur la légalité de l'arrêté attaqué :

4. Il résulte des dispositions du code de l'urbanisme que les lotissements, qui constituent des opérations d'aménagement ayant pour but l'implantation de constructions, doivent respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou les documents locaux d'urbanisme, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager sollicité ou de s'opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l'implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises.

5. Pour refuser de délivrer le permis d'aménager sollicité par M. C, le maire de Combes, agissant au nom de l'Etat, a estimé, en substance, que le lotissement projeté ne respectait pas les règles de constructibilité limitée énoncées aux articles L. 122-5, L. 111-3 et R. 111-14 du code de l'urbanisme.

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ". Selon l'article L. 122-5-1 du même code : " Le principe de continuité s'apprécie au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux ". Son article L. 122-6 dispose que : " Les critères mentionnés à l'article L. 122-5-1 sont pris en compte : () / b) Pour l'interprétation des notions de hameaux et de groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, lorsque la commune n'est pas dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale ".

7. D'une part, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme : " Les conditions d'utilisation et de protection de l'espace montagnard sont fixées par le présent chapitre qui s'applique dans les zones de montagne définies à l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ". Selon l'article 3 de la loi du 9 janvier 1985 : " () / Chaque zone de montagne est délimitée par arrêté interministériel () ". Il résulte des dispositions de l'arrêté interministériel du 6 septembre 1985, librement accessible sur le site Légifrance, ainsi que de celles de l'arrêté du 20 février 1974 auquel il renvoie, que le territoire de la commune de Combes est situé en zone de montagne au sens des dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme.

8. Le terrain d'assiette du projet étant situé sur le territoire de la commune de Combes, dont le territoire est classé en zone de montagne au sens de la loi du 9 janvier 1985, le maire de Combes n'a commis aucune erreur de droit en faisant application des dispositions citées ci-dessus de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme, lesquelles régissent entièrement, pour l'application de la règle de constructibilité limitée, la situation des communes classées en zone de montagne.

9. D'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme que l'urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d'urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les " groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants " et qu'est ainsi possible l'édification de constructions nouvelles en continuité d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'un groupe d'habitations qui, ne s'inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L'existence d'un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l'existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble. Par ailleurs, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, d'apprécier s'il y a lieu l'existence d'une continuité au regard de l'urbanisation existant sur le territoire d'autres communes.

10. Il ressort du dossier de demande de permis d'aménager déposé par M. C que le projet litigieux consiste en la création de deux lots à bâtir, dénommés lots A et B, et qu'il ne prévoit pas la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs à ces deux lots distants d'environ deux cents mètres et desservis, au nord, par un chemin vicinal, ainsi que par l'ensemble des réseaux.

11. Le lot A, qui est bordé au nord par ce chemin, à l'est par une route départementale et au sud par un terrain bâti, s'inscrit dans un secteur caractérisé par une urbanisation répartie de part et d'autre de cette route départementale. Il ressort des pièces du dossier que ce secteur est situé dans le prolongement immédiat de l'urbanisation existant au nord de la commune voisine de Lamalou-les-Bains. Compte tenu en particulier de la configuration des lieux et des modalités d'implantation des constructions avoisinantes le long de cet axe routier, le lot A ainsi projeté doit être regardé, alors même qu'il s'ouvre à l'ouest sur un espace à dominante naturelle et boisée, comme étant situé dans la continuité d'un groupe d'habitations existant au sens des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme.

12. En revanche, il ressort des photographies aériennes versées aux débats que le lot B, qui est situé à environ deux cents mètres à l'ouest du lot A, s'inscrit dans un compartiment de terrain différent, correspondant au vaste espace à dominante naturelle et boisée évoqué ci-dessus. La seule présence de quelques constructions situées au nord du lot B, de l'autre côté du chemin vicinal, ne saurait suffire à faire regarder ce dernier lot comme s'inscrivant dans la continuité d'un groupe de constructions existant au sens des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme.

13. Eu égard à ce qui a été dit aux deux points précédents, le maire de Combes a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme en tant seulement qu'il a refusé la création du lot A.

14. En deuxième lieu, si le maire de Combes s'est également fondé sur les dispositions des articles L. 111-3 et R. 111-14 du code de l'urbanisme pour refuser de délivrer le permis d'aménager sollicité par M. C, il ne résulte pas de l'instruction, eu égard à ce qui a été dit au point 8, qu'il aurait pu prendre la même décision en se fondant sur ces seules dispositions.

15. En troisième et dernier lieu, la circonstance que le terrain d'assiette du lotissement projeté est situé non loin de plusieurs parcelles bâties ne permet pas, par elle-même, d'établir l'existence de la différence de traitement alléguée. Par suite, le moyen tiré de l'existence d'une rupture d'égalité ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.

Sur les conséquences de l'illégalité partielle de l'arrêté attaqué :

16. Aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe ne fait obstacle à ce que soit prononcée l'annulation partielle d'une décision de refus d'autorisation d'urbanisme dont les dispositions présentent un caractère divisible.

17. Aux termes de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme : " Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ". En vertu des dispositions du a) de l'article R. 421-19 du même code, doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager, d'une part, les lotissements " qui prévoient la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement " et, d'autre part, les lotissements " qui sont situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques, dans un site classé ou en instance de classement ".

18. Le lotissement projeté, qui est situé dans un périmètre de protection des monuments historiques, ne prévoit pas, ainsi qu'il a été dit, la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs aux lots à bâtir dénommés lots A et B. Dans ces conditions, compte tenu des caractéristiques particulières du projet, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté attaqué présenterait un caractère indivisible.

19. Il résulte de tout ce qui précède que M. C est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté contesté en tant que celui-ci refuse la création du lot A.

Sur l'injonction :

20. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution () ". Selon l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé () ".

21. Compte tenu du motif et de la portée de l'annulation prononcée, l'exécution du présent arrêt n'implique pas nécessairement que le maire de Combes délivre à M. C le permis d'aménager sollicité en vue de la création d'un lotissement de deux lots à bâtir. En revanche, il y a lieu d'enjoindre à cette autorité, en exécution du présent arrêt, de procéder à une nouvelle instruction de la demande de l'intéressé, en tant qu'elle prévoit la création d'un lot A, dans un délai de trois mois à compter de sa notification.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Combes, celle-ci n'ayant pas la qualité de partie dans la présente instance relative à des décisions prises par son maire au nom de l'Etat.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de Combes du 9 octobre 2018 est annulé en tant qu'il refuse la création du lot A mentionné dans la demande de permis d'aménager de M. C.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Combes de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis d'aménager de M. C, en tant qu'elle prévoit la création d'un lot A, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 5 décembre 2019 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. C est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A C et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée à la commune de Combes.

Délibéré après l'audience du 29 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Portail, président,

- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,

- M. Mouret, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 octobre 2022.