Market Court dismisses appeal against Energy Authority's regulatory methods for network operator remuneration. The court finds no legal error despite short implementation delays. The appeal is rejected based on established regulatory procedures.

Päätös, josta valitetaan

Energiaviraston päätös 29.12.2023 diaarinumero 3172/040300/2023

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Fingrid Oyj (jäljempänä Fingrid) on vaatinut, että markkinaoikeus

1) ensisijaisesti muuttaa valituksenalaista päätöstä siten, että

1.1) verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu omaisuus ja pääoma uudelleenarvostetaan valvontajaksoittain laskemalla verkko-omaisuuden jälleenhankinta-arvo, nykykäyttöarvo ja tasapoisto valvontajakson keskimääräisillä päivitetyillä yksikköhinnoilla ja verkko-omaisuuden arvoa ei jäädytetä tehtyjen investointien osalta;

1.2) velattoman beeta-kertoimen päätöksessä vahvistettuun arvoon lisätään 0,15 vastaamaan kantaverkkotoiminnan erityispiirteitä ja liiketoimintariskejä sekä Energiaviraston käyttämästä verrokkiryhmästä poikkeavaa Fingridin toimintaympäristöriskiä;

1.3) markkinariskipreemion määrittämisessä riskittömänä korkona käytetään Saksan valtion kymmenen vuoden obligaation nimellistä korkoa;

1.4) pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit otetaan huomioon nykykäyttöarvossa tuottopohjassa ja niille saadaan WACC-malliin perustuva oman pääoman tuotto;

1.5) käyttämättömien pullonkaulatulojen ja kertyneen poistoeron laskennallista verovelkaa ei käsitellä korottomana vieraana pääomana oikaistua omaisuutta laskettaessa;

1.6) verkon rakentamiseen saaduilla tuilla rahoitetut komponentit otetaan huomioon nykykäyttöarvossa tuottopohjassa ja niille saadaan WACC‑malliin perustuva oman pääoman tuotto sekä jälleenhankinta‑arvosta laskettavat tasapoistot;

1.7) investointikannustimen hyötyleikkuri poistetaan kokonaisuudessaan;

1.8) verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset käsitellään oikaistussa tuloksessa läpilaskutuseränä ilman, että niitä otetaan huomioon tehostamiskannustimessa;

1.9) laatukannustimen vaikutusta alennetaan seitsemännellä valvontajaksolla siten, että laatukannustimen toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa huomioon otettavaa enimmäisvaikutusta alennetaan 1,5 prosenttiin verkonhaltijan kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta;

1.10) varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutunut pääoma otetaan huomioon oikaistussa sähköverkko-omaisuudessa eriytetyn taseen mukaisessa kirjanpitoarvossa ja varastosta käyttöönotetuille komponenteille lasketaan verkko-omaisuuden jälleenhankinta-arvo, nykykäyttöarvo ja tasapoistot;

1.11) tehostamiskannustinta muutetaan siten, että myös seitsemännellä valvontajaksolla yleisen tehostamistavoitteen arvo on 0 prosenttia, verkkovolyymin tarkastelussa otetaan huomioon verkkokomponenttimäärän kehityksen lisäksi jo päätettyjen hankkeiden asiakastarpeeseen suunnitellut voimajohdot ja asemat, verkkoon liitetyn puhtaan energiatuotannon installoitu teho ja tehdyt liittymissopimukset, olemassa olevan verkon siirtokapasiteetin kasvattaminen, asiakastyytyväisyyden kehitys sekä kustannusinflaatio, toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa otetaan huomioon eurooppalainen kantaverkonhaltijoiden tehokkuusselvityksen mukainen tehokkuusluku, jonka vaikutus voi olla enintään +/- 2 prosenttia verkonhaltijan kohtuullisesta tuotosta, ja tehostamiskannustimen enimmäisvaikutus rajataan +/- 5 prosenttiin sallitusta tuotosta; tai

2) toissijaisesti kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa asian Energiavirastoon sen muuttamiseksi valittajan kohdassa 1) vaatimin tavoin; ja

3) velvoittaa Energiaviraston korvaamaan valittajan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 479.431,41 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

1 Markkinaoikeuden toimivalta

Markkinaoikeudella on toimivalta muuttaa valituksenalaista päätöstä valituksessa vaadituin tavoin, tai jos asia palautetaan Energiaviraston käsiteltäväksi, rajoittaa Energiaviraston harkintavaltaa ohjeistamalla Energiavirastoa ottamaan huomioon markkinaoikeuden ratkaisu valituksen kohteena olevista yksittäisistä valvontamenetelmien osioista.

2 Päätöksen valmistelu ja perusteleminen

Energiaviraston valituksenalainen päätös on valmisteltu ja perusteltu puutteellisesti. Päätöksessä on tehty olennaisia muutoksia verkko-omaisuuden arvostamismenetelmiin Energiaviraston kykenemättä esittämään näille muutoksille ja niiden ohjausvaikutuksille riittäviä perusteita. Muutosten ilmeisenä tarkoituksena on ollut alentaa kantaverkkoyhtiölle lain mukaan kuuluvaa kohtuullista tuottoa.

Valittaja on saanut tietoonsa tehdyt olennaiset muutokset verkon arvon jäädyttämisestä vasta 13.10.2023, eli noin 2,5 kuukautta ennen uuden valvontajakson alkua. Tätä aiemmin valittajan tiedossa ei ole ollut, että verkko‑omaisuuden arvostamiseen olisi tulossa perustavanlaatuinen muutos. Päätös on annettu 29.12.2023 tuolloin voimassa olleen valvontajakson viimeisenä arkipäivänä, ja vain kaksi päivää ennen sen voimaantuloa. Koska päätös vaikuttaa olennaisesti jo tehtyjen sekä päätettyjen investointien kannattavuuteen niiden elinkaarella, viranomaistoiminnan äkkinäisiä ja näin suuren mittakaavan suunnanmuutoksia ei voida pitää hyväksyttävinä. Energiavirasto on aloittanut uusien valvontamenetelmien valmistelun viimeistään vuoden 2022 alussa, joten sillä olisi ollut hyvin aikaa valvontamenetelmien asianmukaiseen valmisteluun sekä vaikutusten arviointiin yhdessä sidosryhmien kanssa.

Energiaviraston tekemät vaikutusarvioinnit ovat olleet selvästi puutteellisia, eikä niissä ole otettu huomioon eri intressitasoihin kohdistuvia vaikutuksia lyhyellä tai pitkällä aikavälillä. Energiavirasto on 20.10.2023 julkaisemassaan vaikutusarvioinnissaan itse todennut, ettei arvioinnissa ole pystytty ottamaan huomioon verkon arvostukseen liittyviä menetelmämuutoksia, jotka tulevat alentamaan yhtiön hinnoitteluvaraa tuottopohjan sekä regulaatiopoistojen alenemisen myötä. Päätöksessä vahvistettuja valvontamenetelmiä ei siten voida pitää viranomaisen tarkkaan harkitsemana kokonaisuutena.

Energiavirasto ei ole myöhemminkään asianmukaisesti ja kattavasti selvittänyt sen valvontamalliin tekemiensä muutosten vaikutuksia valittajan toimintaan ja sen taloudelliseen asemaan. Odottamattomat ja olennaiset menetelmämuutokset päätöksen valmisteluprosessin viime hetkillä sekä täysin puutteellinen vaikuttavuusarvio osoittavat, ettei Energiavirastolla ole voinut olla asiaa valmistellessaan tiedossa päätöksen taloudellisia vaikutuksia verkonhaltijoille ja laajemmin koko yhteiskunnalle. Sähkömarkkinasäännöksissä ja niiden tavoitteissa edellytetään, että muutosten vaikutuksia ja niiden laillisuutta olisi tullut arvioida paitsi lyhyellä, myös pitkällä aikavälillä.

Päätöksestä taikka sen perustelumuistiosta ei ole ilmennyt, miten Energiavirasto on arvioinut tehdyn olennaisen menetelmämuutoksen vaikutuksia valittajan, asiakkaiden ja yhteiskunnan kannalta, eikä sitä, millä perusteella nämä vaikutukset ovat sähkömarkkinasäännösten ja niiden tavoitteiden mukaisia. Perusteluissa on sivuutettu kyseessä olevien valvontamenetelmien vaikutukset yhteiskunnalle, kuten vihreän siirtymän hidastumisen aiheuttamat ilmastovaikutukset ja investointiedellytysten heikkenemisen aiheuttamat kansantaloudelliset vaikutukset muun ohella huoltovarmuudelle, vaikka päätöksellä on pitkäkestoisia vaikutuksia sähkömarkkinalain tavoitteena olevaan toimitusvarmuuteen ja siten huoltovarmuuteen investointien mahdollistavan osaavan infrarakentamistoiminnan supistuessa.

Energiaviraston toiminnan poikkeuksellisuutta lisää vallitseva yhteiskunnallinen ja geopoliittinen tilanne. Kantaverkon merkittävä kehittäminen on välttämätöntä Suomen ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi vuoteen 2035 mennessä sekä vihreän siirtymän mahdollistamiseksi. Sähkön kulutus tulee lähitulevaisuudessa kasvamaan merkittävästi pääosin tuulivoimatuotantoa lisäämällä, minkä välttämättömänä edellytyksenä on kantaverkon kehittäminen pitkäaikaisilla ja kustannuksiltaan huomattavan suurilla investoinneilla. Kantaverkon kautta on siirretty kaikkiaan 83,1 prosenttia Suomessa vuonna 2023 siirretystä sähköstä. Suomen huoltovarmuuden kannalta kantaverkon ylläpito ja kehittäminen ovat eräitä kriittisimpiä tekijöitä. Vallitsevassa tilanteessa valvontamalliin suunniteltujen ja tehtävien muutosten selvittäminen ja niiden vaikutusten arviointi on ollut tärkeämpää kuin koskaan aikaisemmin.

Olennaiset menetelmämuutokset päätöksen valmisteluprosessin viime hetkillä ovat rajoittaneet sidosryhmien mahdollisuutta lausua tehdyistä muutoksista ja niiden vaikutuksista. Energiaviraston valvontamenetelmissä tekemää keskeisintä muutosta, eli verkon arvon jäädyttämistä, ei ole valmisteltu sidosryhmäneuvottelukunnassa, taikka muutoin avoimesti eri sidosryhmien kanssa. Päinvastoin Energiavirasto on todennut vielä keväällä 2023, että verkko‑omaisuus tullaan oikaisemaan valvontajaksoittain päivitettävillä yksikköhinnoilla ja ettei verkon arvon jäädyttäminen ole sähkömarkkinalain mukaista. Valittaja ei ole asian aikaisemman valmistelun perusteella voinut varautua verkon arvostuksen osalta tehtyyn olennaiseen menetelmämuutokseen, eivätkä Energiaviraston loppuvuoden 2023 aikana määräämä aikataulu ja muuttuneet esitykset ole mahdollistaneet valittajalle tarvittavan selvityksen hankkimista ja esittämistä asetetuissa määräajoissa.

Energiaviraston toiminta päätöksen valmistelussa ei ole täyttänyt hyvän hallintotavan vaatimuksia, ja se on vaarantanut luottamuksen siihen, että viranomaisen toiminnan odottamattomilta muutoksilta suojataan. Energiavirasto ei ole puutteellisen valmistelun takia voinut asianmukaisesti arvioida sähkömarkkinasäännösten tavoitteiden toteutumista, minkä seurauksena päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

3 Päätöksen lainvastaisuus

Valittajan taloudellinen asema muuttuu päätöksessä vahvistetuilla valvontamenetelmillä merkittävästi, mikä muodostaa kohtuuttoman epäjatkuvuuskohdan pitkäjänteistä toimintaa edellyttävässä kantaverkkoliiketoiminnassa. Sääntelyn ennakoitavuus on keskeistä valittajalle, sen asiakkaille, palvelutoimittajille, vieraan pääoman rahoittajille ja omistajille. Lisäksi äkillisillä ja ennakoimattomilla muutoksilla valvontamenetelmissä on yhteiskunnallinen vaikutus. Energiavirasto ei ole oikeutettu tekemään menetelmiin olennaisia, valvottavan kannalta negatiivisia muutoksia, joiden tekemiseen toimintaympäristön, regulaation tai olosuhteiden muutokset eivät oikeuta tai joiden soveltaminen johtaa päinvastaiseen lopputulokseen lain tavoitteiden ja toimintaympäristön muutosten kanssa.

Vahvistetut valvontamenetelmät eivät mahdollista kantaverkonhaltijan lakimääräisiin tehtäviin kuuluvien kantaverkkojen toimivuuden varmistamiseksi ja verkon kehittämiseksi tarvittavien investointien tekemistä kannattavasti ja taloudellisesti kestävällä tavalla. Valvontamalli vaarantaa ja vaikeuttaa näiden kustannuksiltaan merkittävien investointien rahoittamista sekä nostaa rahoituskustannuksia.

Suomen huoltovarmuus sekä energia- ja ilmastopolitiikan täytäntöönpano edellyttävät tulevina vuosina huomattavan suuria kantaverkkoinvestointeja, jotka tulee tehdä etupainotteisesti, jotta kantaverkkoyhtiön asiakkaiden investoinnit uusiutuvan sähkön tuotantoon ja kulutukseen olisivat ylipäätään mahdollisia. Voimakkaasti kasvavan sähkönkulutuksen takia myös ulkomaan yhteyksien siirtokapasiteettia on vahvistettava merkittävillä investoinneilla. Lainsäädännön ja yhteiskunnallisten tavoitteiden toteuttamiseksi valittajan on suoriuduttava laajasta, vuosille 2024 — 2033 päivitetystä kantaverkon kehittämissuunnitelmasta, jonka mukaiset investoinnit ovat suuruudeltaan noin neljä miljardia euroa, eli keskimäärin 400 miljoonaa euroa vuosittain. Seuraavan kymmenen vuoden aikana investoinnit kantaverkkoon koostuvat rajasiirtoyhteyksien ja Suomen sisäisen pääsiirtoverkon kehittämisestä, uuden sähköntuotannon ja teollisuuden verkkoliitynnöistä sekä olemassa olevan verkon uusimisesta ja perusparannuksista.

Päätöksellä on verkon kehittämisen ja investointien kannalta useita tehokkaasta ja taloudellisesta yritystoiminnasta poikkeavia ohjausvaikutuksia. Verkko‑omaisuuden arvon jäädyttämien ei luo kannustinta teknistaloudellisiin ja vastuullisiin ratkaisuihin, joilla pidennetään omaisuuden elinikää ja minimoidaan investointien ympäristövaikutuksia, vaan ohjaa vanhan mutta vielä käyttöarvoa omaavan omaisuuden romuttamiseen ja uuden rakentamiseen.

Vahvistettu valvontamalli ei ole yhteiskunnan edun mukainen. Kantaverkon ylläpito ja kehittäminen ovat Suomen huoltovarmuuden kannalta kriittisiä tekijöitä. Lisäksi Suomen ympäristövelvoitteet, mukaan lukien ilmastolain edellyttämä hiilineutraalisuuden tavoite vuoteen 2035 mennessä, sekä energia- ja ilmastopolitiikan muut keskeiset tavoitteet edellyttävät huomattavaa kantaverkon kehittämistä uusiutuvan energiatuotannon liittämiseksi kantaverkkoon ja sitä koskevaa kantaverkon rakentamista. Käynnissä olevan energiamurroksen vaikutuksesta Suomen sähkönkulutus tulee kasvamaan tulevina vuosina merkittävästi. Pääosa kasvavasta energiantarpeesta katetaan uusiutuvalla energialla, mikä välttämättä edellyttää kantaverkon merkittävää kehittämistä. Valvontamalli luo riskin kantaverkon muodostumisesta esteeksi Suomen energia- ja ilmastopolitiikan velvoitteiden ja tavoitteiden täyttämiselle.

Päätös ei ole sääntelyssä Energiavirastolle asetettujen yleistavoitteiden mukainen. Näihin tavoitteisiin kuuluu muun ohella asiakkaiden tarpeisiin suuntautuneiden varmojen, luotettavien, tehokkaiden ja syrjimättömästi toimivien sähköverkkojen kehityksen edistäminen, uusiutuviin energialähteisiin perustuvan sähkön tuotannon liittäminen verkkoon ja markkinoillepääsyn mahdollisten esteiden poistaminen. Energiaviraston tulee noudattaa näitä tavoitteita suorittaessaan valvontalaissa asetettuja tehtäviä kuten vahvistaessaan hinnoittelun valvontamenetelmät. Lainsäädännön yleistavoitteet velvoittavat Energiaviraston ottamaan huomioon verkkopalvelun hinnoittelun ehtoja ja menetelmiä asettaessaan vihreän siirtymän ja ilmastolakien kanssa yhteneväiset valittajalle asetetut velvoitteet verkon kehittämisessä ja uusiutuvan energian verkkoon pääsyn mahdollistavien investointien turvaamisessa.

Valvontamalli tulee vahvistaa sähkömarkkinasäännösten velvoittavan sisällön ja tavoitteiden mukaiseksi, eikä sitä saa vahvistaa sääntelyn muiden tavoitteiden kustannuksella pelkästään kantaverkon siirtomaksuhintojen alentamista tavoittelevaksi. Kohtuullista hinnoittelua sekä kohtuullisen tuoton tasoa ei siten saa arvioida yksinomaan asiakkaan näkökulmasta käsin, kuten Energiavirasto on tehnyt. Päätöksen lainvastaisuutta korostaa se, että kantaverkon siirtomaksut ovat jo entuudestaan kohtuullisella tasolla ja että valittaja on jatkuvasti ollut yksi Euroopan kustannustehokkaimmista kantaverkkoyhtiöistä samaan aikaan, kun kantaverkon toimintavarmuuden kymmenen vuoden keskiarvo on ollut liki 100 prosenttia. Kantaverkon toimintavarmuus on asiakkaiden ja sähkönkäyttäjien näkökulmasta aivan keskeinen tekijä ja jopa tärkeämpi kuin tarve saada kantaverkon siirtomaksuja alennetuksi kohtuullista tasoa alhaisemmiksi.

Päätöksen seurauksena syntyvä kohtuullisen tuoton leikkaaminen, investointien muuttuminen kannattamattomiksi tai niiden kannattavuuden olennainen heikentyminen sekä elinkelpoisen liiketoiminnan vaarantaminen pitkällä aikavälillä ei ole hyväksyttävää omaisuudensuojan näkökulmasta. Vahvistetulla valvontamallilla on lisäksi taannehtivia negatiivisia vaikutuksia kantaverkkoon jo tehtyjen sekä päätettyjen investointien kannattavuuteen niiden elinkaarella, mikä loukkaa kantaverkkoyhtiön omaisuudensuojaa. Kun otetaan huomioon, että sähkön keskimääräiset verottomat siirtohinnat kotitalouksille Suomessa ovat lähellä EU:n keskiarvoa ja valittaja on kansainvälisten vertailututkimusten perusteella Euroopan kustannustehokkaimpia kantaverkkoyhtiöitä, Energiaviraston vetoama erityinen yhteiskunnallinen tarve ei ole edellyttänyt Energiaviraston valvontamalliin tekemiä muutoksia perustuslaillisen suojan rajoittavalla toiminnalla.

3.1 Verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu omaisuus ja pääoma

Valituksenalainen päätös on verkko-omaisuuden arvostuksen osalta sähkömarkkinasäännösten ja niiden tavoitteiden vastainen. Päätöksen perusteena oleva historiallisten jäädytettävien kustannusten käyttäminen omaisuuden tuottopohjan arvostuksessa ei vastaa sähkömarkkinalain ja sen esitöiden vaatimusta verkko-omaisuuden arvostamisesta todelliseen käyttöarvoon, joka kuvaa sen markkina-arvoa.

Arvon jäädyttäminen historiallisiin investointiarvoihin siten, ettei verkko‑omaisuutta enää oikaista vastaamaan markkina-arvoa, on valvottavan kannalta perustavanlaatuinen muutos aikaisemmin sovellettuihin valvontamenetelmiin ja johtaa verkko-omaisuuden alempaan ja ajan myötä jatkuvasti alenevaan arvoon sääntelytaseessa. Päätöksen mukaisissa menetelmissä ei ole otettu huomioon tuottopohjaa edes vuoden 2024 kustannustasolla, vaan ne perustuvat vuoden 2022 yksikköhintakustannuksiin.

Verkon uudelleenarvottaminen ei johda teoreettisesti inflaation kahdenkertaiseen huomioon ottamiseen. Määriteltäessä tietyn sijoituksen nettonykyarvoa tai sen tuottoprosenttia periaatteena on, että kaikki tulevat kassavirrat diskontataan diskonttokorolla nykyhetken arvoonsa. Tällöin tuottolaskelmassa investoinnin arvo on nykyhetken rahassa.

Energiaviraston aikaisemman valvontamenetelmäpäätöksen verkonhaltijoiden kannalta myönteinen tuottototeuma ei ole johtunut menetelmissä olevasta inflaation käsittelytavasta, vaan aikaisemmalla valvontajaksolla tuotto on määräytynyt kymmenen vuoden riskittömän koron keskiarvon mukaan, kun taas verkkoyhtiöt ovat maksaneet lainoista huomattavasti tätä korkoa alhaisempaa markkinahintaa. Menetelmän korkoa huomattavasti alemman tosiasiallisen markkinakoron vaikutus on jäänyt Energiavirastolta huomiotta sen teettämissä analyyseissä, vaikka tämä seikka on vaikuttanut huomattavasti tuottoihin. Markkinakoron noustessa tätä etua ei enää tulevalla jaksolla ole ja edellisen kauden valvontamenetelmät niissä sovellettuine periaatteineen johtaisivat nykytilanteessa joka tapauksessa alhaisempiin tuottoihin.

Komponenttien todellisten pitoaikojen muutosten vaikutukset valitun pitoajan ylittävien ja alittavien komponenttien osalta eivät ole tuottopohjassa toisiinsa nähden kompensoivia eli neutraaleja. Vaikka tekniseksi käyttöiäksi valitaan tarkasti komponenttien todellinen keskimääräinen käyttöikä, pidempään käytössä oleville laitteille saatavat poistot eivät kompensoi ennenaikaisesti purettavia komponentteja, sillä vuosia tai vuosikymmeniä myöhemmin saatavat ennenaikaisia purkuja kompensoivat jälleenhankinta-arvosta tehtävä poistot ovat arvoltaan huomattavasti pienempiä ottaen huomioon rahan aika-arvo. Korkeamman teknisen käyttöiän saavuttaminen edellyttää usein verkkoyhtiöltä perusparannuksia, eli investointeja, joille ei saa muuta hyötyä tuottopohjassa, kuin vuosia myöhemmin saavutettavat pitempään jatkuvat jälleenhankinta‑arvosta tehtävät poistot, jotka vain pieneltä osin kompensoivat perusparannusten kustannuksia. Verkon uudelleenarvottaminen korjaa tätä ongelmaa.

Valvontamenetelmät eivät mahdollista kohtuullista tuottoa koko verkkoon sitoutuneelle pääomalle sähkömarkkinalain edellyttämällä tavalla. Valittajan investointitehokkuus jää tarkasteluperiodilla 2024 — 2034 keskimäärin 0.98‑tasolle. Esitetyillä menetelmillä valittaja ei koskaan voi saavuttaa todellista investointitehokkuushyötyä, koska toisin kuin jakeluverkkosääntelyssä, sääntelyn mukaiset yksikköhinnat päivitetään jälkikäteen perustuen valittajan omien investointihankkeiden kustannuksiin.

Valittajan taloudellisen aseman merkittävällä heikkenemisellä päätöksen seurauksena on vaikutusta muun ohella valittajan luottoluokitukseen. Päätös johtaa tilanteeseen, jossa luottoluokituksen nettovelkaa kuvaavat tunnusluvut tulevat huonontumaan. Kansainvälinen luottoluokituslaitos Fitch Ratings (Fitch) on valvontamalliin tehtyjen muutosten takia jo muuttanut valittajan pitkäaikaisen yritysluokituksen tulevaisuuden näkymän vakaasta negatiiviseksi, ja Standard and Poors (S&P) on laskenut yhtiön luottoluokitusta. Laskeva luottoluokitus nostaa voimakkaasti pääomakustannuksia ja samanaikaisesti vaikeuttaa velkamarkkinoille pääsyä.

Verkko-omaisuus ja siihen sitoutunut pääoma tulee investointivuodesta riippumatta saattaa vastaamaan tuottopohjalta vaadittavaa markkina-arvon vaatimusta uudelleenarvottamalla valvontajaksoittain koko investoitu verkko‑omaisuus kunkin valvontajakson lopussa käyttämällä takautuvasti valvontajaksolle päivitettyjä keskimääräisiä yksikköhintoja. Koko investoitu verkko-omaisuus tulee uudelleenarvottaa mallilla, jota Energiavirasto on esittänyt vain uusille kuudennelle ja seitsemännellä valvontajaksolla tehdyille investoinneille. Jälleenhankinta-arvosta laskettujen tasapoistojen tulee perustua uudelleenarvotetun verkko-omaisuuden arvoon.

3.2 Kohtuullisessa tuottoasteessa käytetty velaton beeta-kerroin

Valituksenalaisessa päätöksessä käytetty beeta-kerroin ei vastaa valittajan toimintaympäristössä tapahtunutta riskisyyden kasvua. Beeta-kertoimen alentamiselle aikaisempien valvontajaksojen tasosta tai kantaverkkotoiminnalle jakeluverkkotoimintaa alemman beeta-kertoimen soveltamiselle ei ole perusteita, eikä se takaa lainsäädännön edellyttämää kohtuullisen tuoton tasoa toiminnan riskisyys huomioiden. Valittajan velattomassa beeta-kertoimessa huomioon otettavia riskitekijöitä tulee tarkastella arvioimalla sen toiminnan erityispiirteitä verrattuna ulkomaisiin verrokkiyhtiöihin sekä jakeluverkkotoimintaan ja ottaa lisäksi huomioon riskiympäristön muuttuminen verrattuna aikaisempiin valvontajaksoihin. Riskien kasvun seurauksena velattoman beeta-kertoimen tulee kasvaa. Velattoman beetan 0,15 yksikön lisäys toteuttaisi tämän ehdon ja siten vastaisi sellaista riskitasoa, jolle valittajan toiminta ja tuotot tosiasiassa markkinaehtoisesti altistuvat.

Myös sähköjärjestelmän laajenemisen, sääriippuvuuden ja monimutkaistumisen myötä yhtiön liiketoimintariskit ovat selvästi kasvaneet verrattuna aikaisempiin valvontajaksoihin.

Valvontamenetelmissä ja niiden mukaisessa tuottoasteessa tulee ottaa huomioon tulevina vuosina edessä olevat sähkömarkkinan muutokset. Kantaverkkotoiminnan riskisyys kasvaa johtuen sähköntuotannon ja kehityksen epävarmuudesta, tehotasapainon vaikeutumisesta sekä verkkovolyymin kasvusta vihreän siirtymän investointien myötä. Alkaneella menetelmäkaudella liiketoiminnan riskisyyttä kasvattavat erityisesti investointitarpeiden merkittävä kasvu, epävarmuus Suomen sähkönkulutuksen ja -tuotannon kehityksestä sekä kasvava tarve markkinoiden vaatimalle reservikapasiteetille.

3.3 Markkinapreemion riskitön korkokanta

Valvontamenetelmissä ei ole perusteltua käyttää kahden eri valtion riskittömiä korkokantoja, vaan markkinariskipreemiossa ja kohtuullisen tuottoasteen määrittelyssä tulee johdonmukaisuussyistä ja valvontamenetelmien sisäisen eheyden säilyttämiseksi käyttää samaa riskitöntä korkokantaa.

3.4 Pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit

Valituksenalaisessa päätöksessä vahvistettu pullonkaulatuloilla rahoitettujen komponenttien käsittely on sähkömarkkinalain vastainen, koska valittaja ei voi kerätä kohtuullista tuottoa koko sen käytössä olevalle verkko-omaisuuteen sitoutuneelle pääomalle. Pullonkaulatuloilla rahoitetut investoinnit eivät ole valittajan päätettävissä. Sääntelyssä on erikseen määritelty, että kantaverkkoyhtiön tulee pyrkiä ohjaamaan pullonkaulatulot sellaisiin kapasiteettirajoituksia poistaviin investointeihin, jotka vähentävät alueiden välisiä hintaeroja. Päätöksen mukainen pullonkaulatulojen ja niillä rahoitettujen komponenttien käsittely poistaa kannustimen kantaverkkoyhtiön näillä tuloilla rahoitettavien investointien tekemiseen ja siten vaarantaa verkon kehittämistehtävän mukaisen velvoitteen täysimääräisen toteutumisen.

Kohtuullisen tuoton ja siinä huomioon otettavan riskin näkökulmasta tuottopohjassa huomioon otettavan sähköverkko-omaisuuden ei tule poiketa merkittävästi tosiasiallisesta käytössä olevan sähköverkon laajuudesta. Vahvistetuissa valvontamenetelmissä pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit on kuitenkin rajattu oikaistussa nykykäyttöarvossa huomioon otettavien omaisuuserien ulkopuolelle eikä tällaiselle todelliselle käytössä olevalle sähköverkko-omaisuudelle saa tuottoa. Näitäkin omaisuuseriä koskevat kunnossapitoon, korjaukseen, häiriöihin, sähköturvallisuuteen, käyttöön ja käytön suunnitteluun sekä vaaranvastuuseen liittyvät riskit ja vastuut, jotka ovat vastaavat tai jopa suuremmat kuin muulla valittajan sähköverkko-omaisuudella. Pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit muodostavat merkittävän osan käytössä olevaa verkkoinfrastruktuuria, mikä lisää koko sähköjärjestelmän laajuutta ja sitä kautta riskejä.

Pullonkaulatuloilla rahoitettavia investointeja ovat erityisesti kriittistä infrastruktuuria olevat rajayhdysjohtoinvestoinnit, joihin liittyy merkittävästi suurempia riskejä kuin kantaverkon muihin investointeihin. Erityisesti rajat ylittävän kriittisen infrastruktuurin häiriöiltä turvaamiseen liittyvät riskit ovat viime vuosina kasvaneet ja osittain toteutuneetkin. Rajayhdysjohtojen käytettävyys on maan sisäistä verkkoa kriittisempää ja riskit ovat sisäisen verkon riskejä suuremmat, koska sähkön rajasiirroille ei ole vaihtoehtoista reittiä toisin kuin maaverkossa.

Rajayhdysjohtoinvestointien suunnittelun, rakentamisen ja toteutusaikataulun sekä hankkeiden toteutumiseen vaikuttavat kansallisen energiapolitiikan riskit ovat korkeammat, kun hankkeita toteutetaan yhteishankkeina muiden maiden kantaverkkoyhtiöiden kanssa. Rajayhdysjohtojen käyttöön liittyvät riskit ovat korkeammat esimerkiksi silloin, kun johtojen kunnossapito on jaettu kahden kantaverkkoyhtiön kesken. Myös näiden hankkeiden geopoliittisesta merkittävyydestä johtuvat riskit ovat muita hankkeita korkeammat. Pullonkaulatuloilla rahoitettavat investointihankkeet ovat erittäin pitkäkestoisia ja resurssi-intensiivisiä, mikä tehostamiskannustimen kautta heikentää niiden kannattavuutta. Näiden rajakapasiteetti-investointien merkitys on kasvussa.

Pullonkaulatulot eroavat luonteeltaan tuesta. Niiden määrä ei ole verkkoyhtiön kontrolloitavissa tai ennakoitavissa, ja ne vaihtelevat vuosien välillä suuresti. Valittaja ei liiketoiminnassaan tähtää pullonkaulatulojen hankkimiseen, eikä se ole sen itsensä valitsemaa liiketoimintaa. Pullonkaulatuloilla rahoitetut investoinnit eivät edellä todetusti ole valittajan päätettävissä. Rahoituksen vaihtelevuudesta huolimatta sääntelyn ja verkon kehittämisvelvoitteen ohjaamana verkonhaltijalla tulisi olla kannustin pullonkaulatuloilla rahoitettujen investointien tekemiseen ja kustannuksiin varautumiseen, joka kattaa myös investointeihin liittyvän sijoittajariskin. Vahvistetuissa valvontamenetelmissä rajayhdysjohtoinvestointien rahoittamiseen pullonkaulatuloilla liittyy yhtiön kannalta siten negatiivinen kannustin.

3.5 Käyttämättömien pullonkaulatulojen ja kertyneen poistoeron laskennallisen verovelan käsittely korottomana vieraana pääomana

Valituksenalaisessa päätöksessä käyttämättömien pullonkaulatulojen ja kertyneen poistoeron laskennallisen verovelan käsittely korottomana vieraana pääomana tuottopohjan laskennan perusteena olevassa oikaistussa taseessa johtaa tuottopohjan perusteettomaan pienentymiseen sekä toimintamalleihin, joilla pienennetään poistoeron mahdollistamaa taloudellista liikkumavaraa.

Lisäksi päätöstä tulee muuttaa siten, että kertynyt poistoero otetaan huomioon kokonaisuudessaan tuottopohjassa oikaistussa omassa pääomassa, koska päätöksen mukainen kertyneen poistoeron käsittely johtaa tuottopohjan perusteettomaan pienentymiseen kertyneen poistoeron korottoman vieraan pääoman, eli sen laskennallisen verovelan, osuudelta.

Kertyneen poistoeron käsittelytavan muutos on ristiriitainen sähkömarkkinalain kanssa, koska valittaja ei voi kerätä kohtuullista tuottoa koko oikaistulle verkko‑omaisuuteen sitoutuneelle pääomalle. Koska kohtuullinen tuotto lasketaan periaatteeltaan tuottopohjan ja -asteen tulona, koskee poistoeron laskennallisen verovelan menetelmämuutos myös kohtuullista tuottoa. Tämä muutos ei ole veroneutraali. Lisäksi verovelkaa koskeva menetelmämuutos johtaa siihen, etteivät verkkoyhtiöt voi muilla aloilla toimivien pääomavaltaisten yhtiöiden tapaan hyödyntää verolainsäädännön mukaista investointeihin kannustavaa poistoeroa. Päätös asettaa verkkoyhtiön poistoeron käsittelyn osalta heikompaan asemaan muihin pääomavaltaisiin yhtiöihin verrattuna.

Pullonkaulatulojen ja poistoeron laskennallisen verovelan käsittelyn menetelmämuutos on vaikutuksiltaan taannehtiva ja vaikuttaa jo aikaisemmin tehtyihin liiketoiminnan taloudellista suunnittelua ohjaaviin päätöksiin. Valittajan taseessa jäljellä oleva poistoero on muodostunut poistolaskentojen erojen seurauksena muodostaen yritystaloutta suojaavan taloudellisen liikkumavaran. Päätös ohjaa poistoeron vähentämiseen ennenaikaisena veronmaksuna ja jakokelpoisen oman pääoman lisäämiseen, mitä ei voida pitää valittajan toiminnan kannalta perusteltuna.

3.6 Verkon rakentamiseen saadut tuet ja poistot

Verkon rakentamiseen saaduilla tuilla rahoitettujen investointien käsittely on päätöksessä sähkömarkkinasääntelyn ja EU-sääntelyn tavoitteiden vastainen, koska valittaja ei voi kerätä kohtuullista tuottoa koko sen verkko-omaisuuteen sitoutuneelle pääomalle. Tuilla rahoitettujen komponenttien tuottopohjaan sisällyttämistä koskevan vaatimuksen osalta viitataan vastaaviin perusteluihin, kuin mitä on edellä esitetty pullonkaulatuloilla rahoitettujen komponenttien tuottopohjaan sisällyttämisestä.

Investoinneista tehtävät poistot eivät ole verkkoliiketoiminnan tuloa. Investointikannustimessa huomioon otettavilla tasapoistoilla on tarkoitus rahoittaa ikääntyvän verkon korvausinvestoinnit ja ylläpitää näin siirtokapasiteetin laatu yli ajan riittävällä tasolla. Vaikka investointi toteutettaisiin esimerkiksi EU-tuella, on verkkoyhtiöllä siitä huolimatta vastuu investoinnin toimivuudesta sille asetettujen tavoitteiden mukaisesti yli ajan.

3.7 Investointikannustimen hyötyleikkuri

Päätöksessä vahvistettu investointikannustimen hyötyleikkuri on sähkömarkkinasäännösten ja niiden tavoitteiden vastainen eikä se toiminnan luonteen vuoksi sovellu kantaverkkotoimintaan. Valittajalle ei ole vertailuryhmää, vaan yksikköhinnat perustuvat sen omiin kilpailutuksen kautta hankittujen investointihankkeiden keskimääräisiin kustannuksiin. Valittajalla ei ole myöskään mahdollisuuksia vastaavaan tehokkuushyötyyn kuin jakeluverkkoyhtiöillä, joiden yksikköhinnat perustuvat usean toimijan kustannusten keskiarvoihin muodostaen yhteisen vertailutason hinnoille.

Päätöksen haasteena on vuosittaisen investointikannustimen hyötyleikkurin soveltaminen tilanteessa, jossa valmistuneiden kantaverkkoinvestointien kustannusten ajallinen kirjautuminen kirjanpitoon ja säänneltyyn tuottopohjaan vaihtelee vuosien välillä. Erityisesti investointikannustin johtaa negatiivisiin taloudellisiin seuraamuksiin valittajan suurien, useita vuosia kestävien investointihankkeiden osalta, joita on yhä suurempi osa valittajan investointihankkeista. Niissä kustannukset kertyvät pitkällä aikavälillä ja valmistuneiden kantaverkkoinvestointien kustannusten ajallinen kirjautuminen kirjanpitoon ja säänneltyyn tuottopohjaan vaihtelee vuosien välillä. Investointiprojektien kaikki kustannukset eivät ole toteutuneet vielä siinä vaiheessa, kun projektin omaisuus otetaan käyttöön ja tehdään aktivointi aktivointihetkeen mennessä syntyneistä kustannuksista kirjanpidossa. Osa kustannuksista toteutuu vasta käyttöönottoa seuraavina vuosina, kuten korvaus maa-alueista ja investointien viimeiset maksuerät.

Valmistuvien investointiprojektien määrä ja laajuus vaihtelevat vuosittain, ja tämän takia valmistumisvuotta seuraavina vuosina toteutuvat ja aktivoitavat investointikustannukset vaihtelevat eri vuosina, mitä esitetty investointikannustimen hyötyleikkuri ei millään tavalla ota huomioon. Päätöksen mukainen investointikannustin johtaa kohtuuttomaan sanktiovaikutukseen vuosilta, joilta tuleville vuosille siirtyvät investointikustannukset ovat suuremmat kuin edelliseltä vuodelta kyseiselle vuodelle siirtyneet. Lisäksi Energiaviraston tekemät virheet yksikköhintojen muodostamisessa korostuvat, kun tehdyt virheet eivät enää korjaannu tuottopohjan arvoon seuraavan yksikköhintapäivityksen yhteydessä.

3.8 Verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset

Purkukustannuksia ei tule sisällyttää lainkaan tehostamiskannustimeen, sillä niille ei voida muodostaa vertailutasoa, johon tulevaisuuden purkukustannusten tehostamistavoitetta voisi verrata. Purkukustannusten määrä vaihtelee suuresti, ja valittajalla on niiden määrään vain hyvin rajalliset vaikutusmahdollisuudet. Valittajan oma henkilöstö ei suorita purkutöitä. Verkko-omaisuuden purkutyö on kilpailutettu tyypillisesti osana isompaa investointihanketta, ja näin purkutyöhinta määräytyy markkinaperusteisesti. Päätöksellä vahvistetuilla valvontamenetelmillä ei voida saavuttaa sitä purkukustannusten tehostamiseen tähtäävää ohjausvaikutusta, johon purkukustannusten käsittelyllä on pyritty.

3.9 Laatukannustin

Vahvistettu laatukannustimen taso ei ole sähkömarkkinasäännösten ja niiden tavoitteiden mukainen. Laatukannustimen tarkoituksena on kannustaa verkonhaltijaa kehittämään sähkönsiirron laatua. Valittaja on jo saavuttanut vähimmäistasoa selvästi paremman laatutason, jolloin laatukannustimella ei voida enää saavuttaa sille asetettuja ohjausvaikutuksia. Kyseessä ei ole kannustin, mikäli verkkoyhtiö ei saa mitään taloudellista hyötyä siitä, että se ylläpitää saavutetun erinomaisen tason.

Valittajan verkon siirtovarmuus on kansainvälisesti vertailtuna poikkeuksellisen hyvällä tasolla. Vuonna 2023 sähkön siirtovarmuus oli 99,99995 prosenttia. Siirtovarmuuteen vaikuttaa myös valittajan 110 kilovoltin (kV) voimajohtoihin liittyneiden jakeluyhtiöiden, sähköntuottajien ja teollisuuden omistamien 110 kV verkkojen häiriöt. Vuonna 2023 verkossa oli noin 250 häiriötä, mikä vastaa kymmenen vuoden keskiarvoa. Keskeytyshaittojen arvo oli alle neljä miljoonaa euroa vuonna 2023. Energiaviraston teettämän selvityksen perusteella keskeytyshaittojen laskentaa on kehitetty siten, että näiden haittojen arvo alenee vielä nykyisestä. Tällöin laatukannustimen arvo kolme prosenttia kohtuullisesta tuotosta vastaa keskimääräistä vuotuista keskeytyshaittaa.

Todellisen symmetrisyyden saavuttamiseksi laatukannustimen toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa huomioon otettavaa laatusanktion ja -bonuksen enimmäisvaikutusta tulee pienenentää puoleen Energiaviraston päätöksessä esitetystä tasosta.

3.10 Varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutunut pääoma

Valituksenalainen päätös on sähkömarkkinasäännösten ja niiden tavoitteiden vastainen siltä osin, kun varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutunutta pääomaa ei oteta huomioon oikaistussa sähköverkko-omaisuudessa ja varastosta käyttöön otettua varaosaa tuottopohjassa. Vaihto-omaisuuden eliminointi oikaistusta omaisuudesta eroaa Energiaviraston aikaisempien valvontajaksojen vaihto‑omaisuuserien käsittelystä, jolloin vaihto-omaisuus sisältyi eriytetyn taseen mukaisessa kirjanpitoarvossa oikaistuun verkko-omaisuuteen.

Varaosa- ja polttoainevarastoista koostuvat vaihto-omaisuuteen sisältyvät erät johtuvat välittömästi varsinaisesta verkkoliiketoiminnasta. Näitä eriä ei tule eliminoida valvontamenetelmissä vaihto-omaisuutena verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua omaisuutta laskettaessa. Varastot ovat osa sähköverkko‑omaisuutta, johon sitoutuneelle pääomalle tulee saada kohtuullinen tuotto.

Valittajalla on järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana lainsäädännössä asetettu velvollisuus varautua huoltovarmuuden toteutumiseksi verkon häiriötilanteisiin riittävällä kriittisellä varaosavarastolla ja varavoimalaitosten polttoainevarastolla. Suomen sähköjärjestelmän ja -markkinoiden toimintaan vaikuttaa keskeisesti esimerkiksi rajayhdysjohtojen ja häiriötilanteita varten olevien varavoimalaitosten käytettävyys. Rajayhdysjohtojen sekä joidenkin keskeisten verkon solmukohtien käytettävyyden varmistamiseksi niihin liittyvän varaosavaraston ja toimintavarmuutta varmistavan verkko-omaisuuden osalta valittajan riittävä ennakkovarautuminen on yhteiskunnan kannalta vastuullista.

Häiriötilanteisiin reagoiminen vasta niiden ollessa käsillä ei olisi Suomen kantaverkon huoltovarmuuden tai edes kantaverkon asiakkaiden kannalta kestävä tilanne. Useiden kriittisten verkko-omaisuuden komponenttien osalta toimitusajat ovat pitkät, esimerkiksi muuntajien osalta useita vuosia. Tämän vuoksi valittajalla tulee olla tällaiset komponentit valmiina häiriötilanteiden varalta, jolloin voidaan välttää kokonaisvaikutuksiltaan merkittävien haitallisten seurausvaikutusten leviäminen sähkömarkkinoille. Nämä haitalliset seurausvaikutukset voisivat muun ohella nostaa Suomen hinta-alueen sähkön hinnan pitkäksikin aikaa korkealle tasolle. Varaosavaraston kohtuullisen tuoton aiheuttamat kustannukset valittajan siirtomaksuissa ovat häviävän pienet kansantaloudelle saavutettaviin hyötyihin verrattuna.

Lisäksi samaan kategoriaan kuuluu verkkoliiketoiminnan eriytetyn taseen vaihto-omaisuuserään sisältyvä varavoimalaitosten polttoainevarasto, joka niin ikään turvaa toimintavarmuutta häiriötilanteissa. Valittajan varavoimalaitokset eivät voi olla ilman polttoainevarastoja, jotka varmistavat niiden toiminnan kaikissa olosuhteissa. Polttoaineen hankinta ei ole mahdollista ainoastaan varavoimalaitosten akuutteihin käyttötarpeisiin.

Kantaverkkotoimintaan kohdistuvat uhkat ovat kasvaneet nykyisessä geopoliittisessa tilanteessa. Sähkönjärjestelmän nopea kehitys vaatii puolestaan verkkokomponenttien yhä korkeampaa käyttövarmuustasoa. Valittaja joutuu siten entisestään kasvattamaan varaosavarastojaan. Lisäksi on otettava huomioon, että mittava sähköverkon rakentaminen vaatii jatkuvasti keskeytyksiä kantaverkkoon ja näin verkkokomponenttien toiminnallisuuden varmistaminen eri keinoin on entistä tärkeämpää. Valvontamenetelmien tulee mahdollistaa tämä kriittinen varautuminen ja asettaa sille selkeät kannustimet. Mikäli varaosa- ja polttoainevarasto eliminoidaan sähköverkko-omaisuuden laskennasta ja varastoihin sitoutuneelle pääomalle ei saa tuottoa, tämä ohjaa minimoimaan näitä varastoja lisäten toimitus- ja huoltovarmuuteen liittyvää riskiä.

Kun varaosa otetaan varastosta käyttöön, tulee se muun käytössä olevan sähköverkko-omaisuuden tavoin ottaa huomioon oikaistun jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon laskennassa. Nykykäyttöarvon määrittämisessä varastosta käyttöön otettu komponentti tulee arvostaa komponentin käyttöönottovuoden valvontajaksolle päivitetyn yksikköhinnan mukaisesti.

3.11 Tehostamiskannustin

Valituksenalaisessa päätöksessä on vahvistettu kantaverkonhaltijan yleisen tehostamistavoitteen arvoksi kuudennella valvontajaksolla nolla prosenttia ja seitsemännellä valvontajaksolla yksi prosentti. Päätöstä tulee muuttaa siten, että myös seitsemännellä valvontajaksolla yleisen tehostamistavoitteen arvo on nolla prosenttia.

Tehostamiskannustimen taso tulee muuttaa niin, että kuudennella ja seitsemännellä valvontajaksolla maksimissaan viisi prosenttia kannustinvaikutuksesta muodostuu toteutuneiden kustannusten ja tehostamiskustannusten välisestä erotuksesta. Tämän lisäksi toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa tulee ottaa huomioon eurooppalainen kantaverkonhaltijoiden tehokkuusselvityksen mukainen tehokkuusluku, jonka vaikutus voi olla enintään +/- 2 prosenttia verkonhaltijan kohtuullisesta tuotosta. Päätöstä tulee muuttaa niin, että näiden tehostamiskannustimien yhteisvaikutus on aina kuitenkin rajattu enintään +/- 5 prosenttiin verkonhaltijan kohtuullisesta tuotosta.

Päätöksessä esitetty tehostamiskannustin, jonka osuus sallitusta tuotosta on enintään +/- 10 prosenttia, vastaa noin viidesosaa valittajan kontrolloitavista kustannuksista. Kantaverkkotoiminnassa suorat verkon kunnossapitokulut edustavat vain noin 20 prosentin osuutta kontrolloitavista kustannuksista. Kontrolloitavien kustannusten suhde omaisuuden arvoon on alhainen, vain noin kolme prosenttia, mihin suhteutettuna päätöksen mukaisen kannustimen suuruusluokka on merkittävä.

Tehostamiskannustimessa huomioon otettava verkkovolyymi ei kuvaa valittajan toiminnan laajuutta. Päätöksessä esitetty kustannusinsentiivimalli mittaa verkkotoiminnan laajuutta ainoastaan verkkovolyymin komponenttien määrällä. Kantaverkkotoiminnan kustannuksiin vaikuttava kustannustekijöiden määrä on huomattavasti mallin tunnistamaa verkkovolyymiä ja sen kehitystä laajempi. Tehostamiskannustimessa huomioon otettaviin kontrolloitaviin kustannuksiin sisältyy suuri osa kustannuksia, jotka eivät suoraan liity verkkokomponenttien määrän kasvuun.

Energiaviraston lausunto

Vaatimukset

Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti hylkää valittajan pääasiassa esittämät vaatimukset ja toissijaisesti palauttaa valituksenalaisen päätöksen Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Energiavirasto on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valittajan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Perustelut

1 Markkinaoikeuden toimivalta

Markkinaoikeus ei voi määrätä valvontamenetelmien sisällöstä valittajan vaatimalla tavalla. Oikeus siihen kuuluu kansallisena sääntelyviranomaisena toimivalle Energiavirastolle, joka punnitsee asiaa yleisen edun kannalta ja kokonaisuutena ottaen huomioon niin yhtiöiden kuin asiakkaiden edun. Valvontamenetelmät muodostavat tarkkaan harkitun kokonaisuuden, jossa pienetkin yksittäiset muutokset voivat johtaa menetelmien kokonaisuuden kannalta huomattaviin vaikutuksiin. Mikäli markkinaoikeus katsoo valituksenlaisen päätöksen lainvastaiseksi, markkinaoikeuden tulee palauttaa valituksenalainen päätös Energiaviraston käsiteltäväksi, minkä jälkeen Energiavirasto kansallisena sääntelyviranomaisena voi päättää valvontamenetelmistä niiden kokonaisuuden huomioon ottaen.

2 Päätöksen valmistelu ja perusteleminen

Valituksenalainen päätös on valmisteltu ja perusteltu avoimesti ja huolellisesti ottaen huomioon sähkömarkkinasäännöksissä asetetut tavoitteet sekä hallintolain vaatimukset ja hyvän hallinnon periaatteet. Ei ole perusteltua eikä toisaalta edes välttämätöntä, että viranomaisen tulisi perustaa jokaisen laillisuusvalvontaa koskevan toimensa valittajan kuvaamiin laajoihin vaikutusten arviointeihin. Sääntelyn lähtökohtana on sääntelyn vaatimukset täyttävien, hyvin perusteltuihin ehdotuksiin pohjautuvien hinnoittelun valvontamenetelmien vahvistaminen.

Päätös on tehty perusteellisen selvittämis- ja analyysityön pohjalta. Vahvistuspäätökset on valmisteltu yhdessä sähkön jakeluverkkotoimintaa ja suurjännitteistä jakeluverkkotoimintaa, sähkön kantaverkkotoimintaa, maakaasun jakeluverkkotoimintaa ja maakaasun siirtoverkkotoimintaa koskien. Valmistelussa on otettu huomioon tasapuolisuus eri valvottavien välillä. Energiavirasto on hankkinut selvitystä valvontatietojen, tilaamiensa ulkopuolisten selvitysten, virkatyönä tehtyjen raporttien sekä yleisen viranhoidossa hankitun valvontakokemuksen, asiassa saatujen lausuntojen sekä erillisten tapaamisten ja näissä Energiavirastolle luovutettujen aineistojen kautta. Asiassa on tullut suhteuttaa saatu selvitys niin, että jokaisen verkonhaltijan osalta harkinta on perustunut tätä koskevassa asiassa samanlaisiin oikeudellisiin perusteisiin ja selvityksen arviointiin kuin muille kyseisen asian asianosaisille.

Verkonhaltijoita ja muita sidosryhmiä on osallistettu menetelmien valmistelussa sekä varattu toiminnanharjoittajille, heidän asiakkailleen ja muille sidosryhmille mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätöksestä sekä sen sisältämistä menetelmistä. Energiavirasto on analysoinut annetut lausunnot, tehnyt niiden johdosta tarpeellisia muutoksia sekä varannut vielä lain edellyttämän julkisen kuulemisen jälkeen ylimääräisen tilaisuuden eri toimijoille lausua mielipiteensä muutoksista. Energiavirasto on menetelmiä kehittäessään ja valituksenalaista päätöstä antaessaan kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että valvontamenetelmien perusteet ja olosuhteet on selvitetty huolellisesti ja monipuolisesti ennen päätöksentekoa. Energiavirasto on avoimesti tuonut esille verkonhaltijoiden eriävät kannat sekä keskustellut niistä verkonhaltijoiden kanssa.

Energiavirasto on perustellut valituksenalaisen päätöksen ja menetelmämuutokset kattavasti menetelmissään ja perustelumuistiossaan. Näissä on ilmoitettu, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet annettuun päätökseen. Energiavirasto on punninnut muutokset sääntelyn, verkonhaltijan ja sen asiakkaiden oikeusturvan sekä sähkömarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuuden kannalta ja katsonut päätöksen mukaiset muutokset yleisen edun kannalta tarpeellisiksi ja välttämättömiksi.

Valvontamenetelmiin toteutetut muutokset eivät ole olleet ennakoimattomia. Energiavirasto on tiedottanut laajasti menetelmäkehitystyön vaiheista sekä julkaissut etukäteen tietoja ja useita dokumentteja siitä, mitä asioita se tulee arvioimaan ja painottamaan vahvistettavissa valvontamenetelmissä. Energiavirasto on myös jakanut tietoa tilaamiensa ulkopuolisten selvitysten aiheista ja tarkoituksesta jo ennen näiden valmistumista. Valittajalla on siten ollut hyvissä ajoin etukäteen tiedossa arvioinnin kohteena olevat menetelmäosiot, ja tämä on voitu ottaa huomioon valittajan toiminnassa jo ennen muutosten voimaantuloa. Myös päätökseen liittyvät laskennalliset ja teknisluonteiset erityispiirteetkin ovat olleet valittajalla pidemmän aikaa tiedossa. Päätöksellä ei ole taannehtivaa vaikutusta, eikä se muuta valittajan toimintaympäristöä odottamattomasti. Yrityksen omiin olettamuksiin perustuvien suunnitelmien tai ennusteiden muuttuminen valvontamenetelmien muutoksen johdosta ei tee päätöksestä ennakoimatonta.

Energiavirasto ei ole toiminut vastoin luottamuksensuojan periaatetta eikä luottamuksensuojaan voida vedota valittajan esittämällä tavalla. Sääntely edellyttää, että valvontamenetelmät vahvistetaan määräajaksi, ja että niiden sisältöä tarkistetaan, kehitetään ja tarvittaessa muutetaan uusia menetelmiä vahvistettaessa, ja näin on toimittu jo valvonnan alusta lähtien. Tässä sääntelykehikossa ei voi mitenkään muodostua verkonhaltijalle oikeutettua odotusta siitä, että valvontamenetelmät säilyisivät muuttumattomina miltään osin. Valittaja ei voi vedota oikeutettuun odotukseen asiassa, jossa kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiä on muutettu vastaamaan sääntelyn edellytyksiä.

3 Päätöksen lainvastaisuus

Energiavirasto ei ole menetellyt suhteellisuus- ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteiden vastaisesti, vaan on käyttänyt toimi- ja harkintavaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Energiavirasto on tarkkaan harkiten punninnut valituksenalaisen päätöksen mukaiset muutokset sääntelyn, valittajan ja sen asiakkaiden oikeusturvan sekä sähkömarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuuden kannalta ja katsonut muutokset yleisen edun kannalta tarpeellisiksi ja välttämättömiksi. Muutokset ovat olleet kaikilta osin oikeasuhtaisia tavoiteltuun päämäärään nähden ja ne on tehty siten, että ne vähiten rajoittavat valvottavien etuja ja kohdistuvat yhtenäisesti verkkotoimijoihin. Varovaisuusperiaatetta ei voida soveltaa valvontamenetelmissä yksipuolisesti verkonhaltijoiden eduksi, vaan Energiaviraston tulee harkinnassaan ottaa huomioon sekä verkonhaltijoiden näkökanta että asiakkaiden etu.

Päätös ja vahvistetut menetelmät eivät johda sääntelyn vastaisiin vaikutuksiin. Päinvastoin päätöksen antaminen on ollut tarpeellista ja yleisen edun kannalta välttämätön keino toteuttaa sähkömarkkinalain taustalla olevat tavoitteet. Energiavirasto on varmistanut valvontamenetelmissään markkinatoimijoihin sovellettavien sähkömarkkinasääntelyn tavoitteiden toteutumisen käyttäen muun ohella kannustimia.

Hinnoittelun kohtuullisuuden arviointi ja siihen kuuluvan valvontamenetelmän vahvistaminen ja kohtuullisen tuoton valvonta kuuluvat kansallisena sääntelyviranomaisena Energiaviraston toimivaltaan. Energiaviraston tulee sille kuuluvan toimivallan nojalla tarkastella valvontamenetelmiä säännöllisesti valvontajaksojen vaihtuessa ja tarvittaessa muuttaa niitä myös valvontajakson aikana. Vahvistettaessa hinnoittelua koskevia menetelmiä seuraavalle valvontajaksolle aikaisemmasta soveltamiskäytännöstä saadut kokemukset ja valvontamenetelmissä havaitut kehittämiskohteet, markkinatilanteen muutokset sekä lainsäädäntömuutokset voivat aiheuttaa tarpeen muuttaa aikaisemmin sovellettuja valvontamenetelmiä.

Energiaviraston uudet valvontamenetelmät eivät vaaranna valittajan toimintaedellytyksiä ja toiminnan jatkuvuutta eivätkä johda miltään osin kohtuuttomaan lopputulokseen.

Investoinnin kannattavuutta tulee tarkastella puhtaasti siitä näkökulmasta, mikä on menetelmien kokonaisuuden muodostama kassavirta. Investointi voi parantaa toimitusvarmuutta ja tuoda hyötyä laatukannustimesta sekä pienentää operatiivisia kuluja ja tuoda hyötyä tehostamiskannustimesta. Toisin sanoen verkonhaltijan oma toiminta määrittää sen, millainen vaikutus investoinneilla menetelmien muodostaman kokonaisuuden kohtuulliseen tuottoon on. On virheellistä väittää, että investoiminen ei olisi kannattavaa ja että valvontamenetelmät eivät kannustaisi investoimaan, kun jokaiselle investoinnille sallitaan keskimääräiset investointikustannukset sekä keskimääräinen pääoman kustannus. Samaan aikaan järkevät investoinnit vielä kasvattavat entisestään sallittua tuottoa ja kaikki investoinnit kasvattavat ylipäänsä verkonhaltijoiden kassavirtaa.

Merkittävä osa valittajan suunnitelluista investoinneista kantaverkkoon kohdistuu jäsenmaiden välisiin rajayhdysjohtohankkeisiin sekä rajat ylittävää siirtoa tukeviin Suomen sisäisiin siirtoverkkohankkeisiin. Tämä tarkoittaa, että valittajalla on mahdollisuus kohdentaa kertyneitä pullonkaulatuloja kyseisten hankkeiden investointi- sekä käyttö- ja ylläpitokustannuksiin.

Valittajan väite siitä, että uuden kantaverkon rakentaminen olemassa olevan verkon yhteyteen johtaisi vanhan verkon poistumiseen tuottopohjasta tehden kyseisestä investoinnista osin kannattamattoman, on virheellinen. Verkonhaltijalla on vapaus valita todellisuutta vastaavat keskimääräiset pitoajat. Kun pitoajat on valittu oikein, saa verkonhaltija jokaiselle komponentille tuoton ja poistot keskimäärin siten kuin pitäisi, eikä ennenaikaiset purut vaikuta investointien kannattavuuteen. Toisin sanoen, kantaverkonhaltijan tulee valita lyhyempi pitoaika niille, verkkokomponenteille, joissa ennenaikaisia purkuja on odotettavissa.

Valittajan väite siitä, että verkko-omaisuuden jäädyttäminen ei luo kannustinta omaisuuden elinikää pidentäviin ja haitallisia ympäristövaikutuksia minimoiviin teknistaloudellisiin ja vastuullisiin ratkaisuihin, on sekin virheellinen. Jokainen investointi tuottaa kassavirtaa sen elinkaaren aikana niin kauan kuin investointi on käytössä. Vaikka investointi olisi niin vanha, että se ylittäisi keskimääräisen pitoajan, saa investoinnille tasapoistoa niin kauan kuin se on käytössä. Menetelmä kannustaa siihen, että investointeja kannattaa pitää verkossa niin pitkään kuin tarve on.

Valituksenalaisella päätöksellä on turvattu erityistä yhteiskunnallista tarvetta. Energia on yhteiskunnalle välttämättömyyshyödyke, ja energian toimitusvarmuus ja kohtuuhintaisuus ovat keskeisiä tekijöitä yhteiskunnassa sekä yritysten että yksilöiden kannalta. Energiaviraston tulee energiamarkkinasääntelyn perusteella valvoa, että verkonhaltijan hinnoittelu on kohtuullista ja kustannusvastaavaa. Energian toimitusvarmuuden ja kohtuuhintaisuuden turvaaminen on perustuslaillisen suojan rajoittavallakin toiminnalla välttämätöntä. Lisäksi sähköverkkoliiketoimintojen elinkeinonharjoittajilla on yleensä huomattava varallisuus. Koska yhteiskunta kuluttaa energiaa tilanteessa kuin tilanteessa, on verkkoyhtiöiden liiketoimintakenttä lähtökohtaisesti vähäriskinen ja vakaa sekä kannattavuus hyvä. Päätöksen vaikutus omaisuudensuojaan puuttumiseen on siten vähäistä. Valittaja voi edelleen kattaa toiminnoistaan aiheutuvat kulut ja saada toiminnalleen kohtuullista tuottoa kulujen kattamiseen.

3.1 Verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu omaisuus ja pääoma

Valituksenalainen päätös on verkko-omaisuuden arvotuksen osalta sähkömarkkinasääntelyn ja sen tavoitteiden mukainen.

Energiavirasto voi toimivaltansa nojalla menetelmiä koskevassa päätöksessä määrätä verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostusperiaatteista sekä verkkotoimintaan sidotulle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta. Riippumattomana kansallisena sääntelyviranomaisena se asettaa menetelmät itsenäisesti ja sovittaa yksittäiset ratkaisut menetelmien kokonaisuuteen. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa voidaan käyttää erilaisia arviointiperusteita ja Energiavirasto voi toimivaltansa puitteissa valita parhaiten soveltuvan menetelmän.

Menetelmämuutosten vaikutukset kohdistuvat keskimäärin samalla tavalla verkonhaltijoille. Menetelmät takaavat kokonaisuutena vastuullisille verkkoyhtiöille riittävät edellytykset ja kannusteet asiakkaiden kannalta tarpeellisten investointien tehokkaaseen toteuttamiseen sekä kohtuullisen tuoton. Kohtuullisena tuottona voidaan pitää tasoa, jossa tuotto on kustannusvastaava sekä verkko-omaisuuden arvon että tuottoasteen määrityksen yhteydessä. Lopullinen tuottotaso riippuu verkonhaltijan omasta toiminnasta, koska tehottomuudesta aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia ei ole perusteltua sallia täysimääräisesti.

Verkko-omaisuuden nykyistä oikaisua ja inflaation käsittelyä on perusteltu kattavasti menetelmissä sekä perustelumuistiossa. Näistä käy hyvin ilmi, että muutos on ollut sähkömarkkinalain mukainen ja se on ollut perusteltu. Kyseessä ei ole ollut myöskään perustavanlaatuinen muutos suhteessa kahteen edelliseen menetelmäjaksoon.

Energiavirasto on havainnut inflaation käsittelyn valvontamenetelmissä ongelmalliseksi jo vuonna 2010. Tuolloin inflaatio on otettu menetelmissä huomioon käytännössä kahteen kertaan sekä tuottoasteessa että verkko-omaisuudessa. Sen jälkeen Energiavirasto on kehittänyt valvontamenetelmiä ja soveltanut ensimmäisen kerran inflaatiokorjausta vuonna 2012 alkaneella kolmannella valvontajaksolla. Tällä valvontajaksolla käsittely on vastannut nykyisiä menetelmiä, kun inflaatio on otettu huomioon kertaalleen. Tuolloin on kuitenkin käytetty nykyisten valituksenalaisten menetelmien sijaan reaalista tuottoastetta yhdessä verkko-omaisuuden uudelleenarvottamisen kanssa. Vuonna 2016 alkaneen neljännen valvontajakson menetelmissä on siirrytty käyttämään nimellistä tuottoastetta ja verkko-omaisuutta ei enää uudelleenarvotettu jaksolla, mutta verkko-omaisuus on uudelleenarvotettu kerran menetelmäkauden alussa.

Valituksenalaisissa menetelmissä periaate on pääpiirteissään vastaava kuin vuonna 2016 voimaan astuneissa menetelmissä, mutta kyseisestä menetelmäkaudesta poiketen inflaation huomioon ottamista on tarkennettu siten, että jakson aikaisiin investointeihin käytetään vuosikohtaista jäädytettyä arvostusperiaatetta eikä tasapoistoja enää indeksikorjata. Muutos uudella valvontajaksolla on perustunut siihen, että Energiaviraston valmistellessa valvontamenetelmiä vuoden 2023 aikana on ilmennyt, että inflaation käsittelyä tulee kehittää entisestään, jotta inflaatio kompensoitaisiin ainoastaan kertaalleen verkko-omaisuudessa myös menetelmäjaksojen yli.

Inflaation vaikutus tulee kompensoida valvontamenetelmissä vain yhteen kertaan, jotta menetelmien muodostama kokonaisuus johtaa kohtuulliseen lopputulokseen sekä verkonhaltijoille että asiakkaille. Verkko-omaisuuden arvostus, siitä laskettavat poistot ja tuottoasteen määrittäminen ovat tiukasti sidoksissa toisiinsa. Inflaatio voidaan kompensoida joko verkko-omaisuuden, eli tuottopohjan ja siitä laskettavien poistojen kautta, tai tuottoasteessa riskittömän koron kautta, mutta ei molemmissa. Uusissa valvontamenetelmissä vaihtoehtoina on ollut joko siirtyä takaisin reaalisen tuottoasteen käyttöön ja ottaa huomioon inflaatio verkko-omaisuuden puolella tai sitten pysyä nimellisen tuottoasteen soveltamisessa ja siirtyä verkko-omaisuuden oikaisussa kirjanpitoarvoja simuloivaan historiallisiin hankintakustannuksiin pohjautuvaan yksikköhinnoilla tehtävään jäädytettyyn arvostusperiaatteeseen.

Energiavirasto on tilannut ulkopuoliselta asiantuntijalta selvityksen inflaation käsittelystä tuottoasteessa ja -pohjassa. Menetelmien muutokset on tehty tämän asiantuntijaselvityksen perusteella, ja ovat siinä esitetyn teorian mukaisia sekä yhteneviä suhteessa Euroopassa vallitsevaan käytäntöön inflaation käsittelystä kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmissä.

Mainitun selvityksen mukaan nimellistä tuottoastetta voidaan käyttää vain historiallisten hankintakustannusten tai tasearvojen käyttöön pohjautuvan arvotuksen kanssa, joita ei uudelleenarvoteta pitoajan aikana. Vastaavasti verkko-omaisuutta on mahdollista uudelleenarvottaa vain reaalisen tuottoasteen kanssa, mutta tällöinkin tulisi pyrkiä siihen, että verkko-omaisuuden osalta inflaatio otetaan huomioon siten kuin se eliminoidaan tuottoasteessa. Tämä on lähes mahdotonta, jos sovelletaan yksikköhintoja. Selvitys on vahvistanut, että poistot ovat osa verkko-omaisuuden määritystä, eli niiden käsittely valvontamenetelmän muodostamassa kokonaisuudessa riippuu verkko‑omaisuuden oikaisusta.

Selvityksessä on suositeltu ensisijaisesti, että valvontamenetelmissä sovellettaisiin nimellistä tuottoastetta ja vanha verkko-omaisuus oikaistaisiin ja jäädytettäisiin joko historiallisiin toteutuneisiin kustannuksiin tai viimeisimmillä vahvistetuilla yksikköhinnoilla, sekä uusien investointien osalta käytettäisiin historiallisiin hankintakustannuksiin kuten kirjanpidollisiin tasearvoihin pohjautuvaa menettelyä. Vaihtoehtoisena, mutta vähemmän tehokkaana toteutustapana, on ehdotettu siirtymistä reaalisen tuottoasteen käyttöön verkko-omaisuuden uudelleenarvottamisen vastinparina. Selvitys on korostanut, että valinta vanhan verkko-omaisuuden arvostusmenettelyn osalta riippuu sääntelyviranomaisen kokonaisarviosta, jossa punnitaan muutosten vaikutusten mittaluokkaa ja menetelmien jatkuvuuden tärkeyttä.

Energiavirasto on punninnut kokonaisarvioissaan asiaa yleisen edun kannalta, ottanut harkinnassaan huomioon sekä tilaamansa selvityksen että asiassa saadut lausunnot ja päätynyt soveltamaan valituksenalaisissa menetelmissä nimellistä tuottoastetta sekä jäädyttämään verkko-omaisuutta määrittelevät yksikköhinnat. Energiavirasto on johdonmukaisesti läpi menetelmien kehittämistyön katsonut, että sähkömarkkinalain kannalta ei ole perusteltua luopua yksikköhinnoista, joten se on muuttanut yksikköhinnoilla tehtävää verkko-omaisuuden laskemista sellaiseksi, että laskenta vastaa periaatteiltaan tasearvojen käyttöä ja selvityksen periaatteita. Energiavirasto on päätynyt muun ohella sidosryhmiltä tulleiden lausuntojen perusteella jäädyttämään vanhan verkon arvon lopulta vuoden 2024 yksikköhintaluettelon mukaiseen arvoon, joka pohjautuu vuoden 2022 investointitietoihin. Tällä on saavutettu riittävä tasapuolisuus eri verkonhaltijoiden välillä sekä tasoitettu vaikutuksia siirryttäessä menetelmäjaksolle 2024 — 2031.

Tasapoiston laskennan tulee aina noudattaa verkonarvostusperiaatetta inflaation huomioon ottamisen suhteen. Jos tuottoasteena käytetään nimellistä tuottoastetta, myös poistot lasketaan verkko-omaisuudesta, jota ei ole inflaatiokorjattu. Tasapoistojen käsittely on ollut puutteellista edellisellä menetelmäkaudella, kun inflaation vaikutus on otettu huomioon samanaikaisesti tasapoistoissa ja nimellisessä tuottoasteessa. Valituksenalaisissa menetelmissä verkko-omaisuuden käsittely on oikaistu edellisiin menetelmiin nähden kustannusvastaavalle tasolle ja varmistettu, ettei inflaatiota oteta jatkossa huomioon kahteen kertaan. Juuri tasapoistojen kautta syntyisi suurin vaikutus kaksinkertaiselle inflaatiolle, jos edellisen menetelmäkauden periaatetta jatkettaisiin pidempään.

Jos yksikköhinnoilla laskettu arvo muodostuu jonakin vuonna pienemmäksi kuin toteutuneet kustannukset, se ei tarkoita, etteivätkö menetelmät mahdollistaisi kohtuullista tuottoa. Kohtuullinen tuotto perustuu aiempien menetelmäkausien tapaan kohtuullisiin keskimääräisiin kustannuksiin eli yksikköhintoihin. Verkonhaltijalle sallitaan edelleen kohtuullinen tuotto, mutta yksikköhintojen muodostama kannustin investointien tehokkuudelle leikkaa kustannuksia kohtuulliseksi katsottavalle tasolle ja estää tehottomuuden siirtymisen hinnoitteluun. On täysin normaalia, että välillä verkonhaltija tekee investointeja yksikköhintoja kalliimmalla ja välillä halvemmalla.

Muutokset verkko-omaisuuden oikaisussa eivät romuta vanhojen investointien kannattavuutta. Vanhat investoinnit on uudelleenarvotettu menetelmäliitteen mukaisilla jäädytettävillä yksikköhinnoilla jakson alussa samaan aikaan, kun kaikille investoinneille saa tuottoa nimellisen tuottoasteen mukaan. Vanha verkko-omaisuus tullaan yliarvottamaan, kun niiden arvoksi tulkitaan huomattavasti korkeampi arvo kuin mitä hankintakustannukset ovat aikoinaan olleet ja mikä näiden investointien arvo verkkotoiminnan kirjanpidon taseessa on.

Edellisellä menetelmäkaudella valittaja on saanut aiheutuneisiin kustannuksiin nähden todella korkeaa kohtuullista tuottoa, ja myös omistajille on maksettu huomattavaa voitonjakoa. Energiaviraston valvontatietojen perusteella omistajille jaetun voiton määrä ylitti vuosina 2017 — 2021 jopa verkkoon tehtyjen investointien määrän.

Edellisen menetelmäkauden periaatteiden tai verkko-omaisuuden uudelleenarvottamisen käyttäminen yhdessä nimellisen tuottoasteen kanssa ei ole perusteltavissa regulaatioteorian ja sähkömarkkinalain toimitusvarmuustavoitteiden tai kustannusvastaavan hinnoittelun osalta. Valittajan vaatimat verkko-omaisuuden arvostuksen ja tuottoasteen laskennan menetelmät tarkoittaisivat sitä, että vanhaa verkkoa yliarvostettaisiin virheellisesti kymmenien vuosien inflaation verran, kun samaan aikaan sallitussa tuottoasteessa käytettäisiin koko ajan inflaatio-odottaman verran suurempaa tuottoastetta. Tällaiset valvontamenetelmät olisivat rahoitus- ja regulaatioteorian vastaiset. Valittajan sovellettaviksi vaatimat periaatteet johtaisivat perusteettomaan ja riskitasoa korkeampaan tuottoon tehdyille investoinneille. Valittajan vaatimukset johtaisivat siihen, että investointien tuottotaso nousisi tulevaisuudessa sellaiselle tasolle, joka ei enää mitenkään vastaisi verkkotoiminnan riskitasoa luonnollisena monopolina.

3.2 Kohtuullisessa tuottoasteessa käytetty velaton beeta-kerroin

Valittajan vaatimusta siitä, että menetelmissä sovellettavan tuottoasteen laskennassa sovellettaisiin markkinatietoon pohjautuvaa arvoa korkeampaa velatonta beeta-arvoa, ei ole perusteltu. Lisäksi vaatimus johtaisi kohtuuttomaan lopputulokseen asiakkaiden näkökulmasta, kun verkkotoimintaan sidotulle pääomalle määriteltäisiin tuottoaste, joka ei heijastaisi enää verkkotoiminnalle todennettavissa määrin kohdistuvaa riskitasoa ja sallisi perusteettoman suuren tuoton verkkotoimintaan sidotulle pääomalle. Kyseinen yhden hetken arvioon perustuvan vakiotermin pistemäinen soveltaminen koko menetelmäjakson ajan yhdistettynä parametriin, joka muutoin päivitetään menetelmäjakson aikana kahden vuoden välein, mitätöisi täysin ne hyödyt, jotka tiheämmällä päivitystahdilla on pyritty saavuttamaan. Mainitun parametrin päivittämisellä on pyritty siihen, että se heijastaisi kullakin hetkellä mahdollisimman tarkoin kyseisen hetken markkinatilannetta.

Valittaja ei ole esittänyt laskelmaa siitä, missä määrin se, että sähköntuotanto Suomessa on maantieteellisesti voimakkaasti keskittynyttä ja että Olkiluoto 3:n kokoluokassa olevia tuotantoyksiköitä ei ole verrokkimaissa, vaikuttaisivat sovellettavaan beeta-arvoon. Myös sovellettavan beeta-arvon laskennassa käytetyissä verrokkiyhtiöiden maissa on merkittävän kokoisia tuotantoyksiköitä ja voimalaitoksia. Valittajan esittämät mahdolliset riskit on siten otettu jo huomioon verrokkiyhtiöistä lasketuissa ja sovelletussa beeta-arvossa.

Valittaja ei ole perustellut, miten uusiutuvan tuulivoimatuotannon nopea kasvuvauhti ja sen alueellinen keskittyminen länsirannikolle sekä joustavan sähköntuotantokapasiteetin vähentyminen Suomen sähköjärjestelmästä suhteessa muihin verrokkimaihin vaikuttavat verkkotoimintaan sidotun pääoman riskitasoon. Käytetyissä verrokkimaissakin on tapahtunut uusiutuvan sähkön tuotannon nopeaa kasvua ja joustava sähköntuotantokapasiteetti on vähentynyt, kun uusiutuva sääriippuvainen sähköntuotanto on tullut muiden tuotantomuotojen rinnalle sekä korvannut fossiilisia tuotantomuotoja.

Käytetyt verrokkiyhtiöt heijastavat kattavasti Suomen sähkön kantaverkkotoimintaan liittyviä riskejä, eivätkä valittajan esille tuomat toimintaympäristön piirteet ole erityisiä. Eri maita verrattaessa on otettava huomioon, että sovelletut beeta-arvot ovat kunkin maan regulaattorin päättämän metodologian ja arvion tulosta, eikä ole tiettyä oikeaa tapaa määritellä sovellettavaa beeta-arvoa. Lisäksi valittajan vaatima vakiomuotoinen ja ilman laskennallisia perusteita tehtävä 0,15 suuruinen lisäys beeta-arvoon irtaannuttaisi entisestään menetelmäjakson aikana tehtävien parametripäivitysten yhteydessä sähkön kantaverkkotoiminnalle huomioon otettavaa riskitasoa todennettavissa olevasta ja näin ollen perustellusta tasosta.

Osinkojen uudelleensijoittaminen verkkotoimintaan ei liity beeta-kertoimen määrittelemiseen, jonka tulisi heijastaa liiketoiminnan systemaattisia riskejä.

Aiemmat parametrit eivät sido tai aseta minimitasoa kohtuulliselle tuotolle tai sen laskennassa käytettäville parametreille. Energiavirastolla on vastuu kehittää ja päivittää valvontamenetelmiä tasaisin väliajoin. Lisäksi menetelmät muodostavat tarkkaan harkitun kokonaisuuden, jolloin ei voida vertailla vain yksittäisen parametrin arvon muutosta menetelmäjaksojen välillä. Valituksen alaisten valvontamenetelmien beeta-arvo perustuu ulkoisen ja puolueettoman asiantuntijatahon tarkoin tekemään analyysiin.

Ottaen lisäksi huomioon valittajan vaatimukset verkko-omaisuuden arvon määrittämiseen liittyen, johtaisi beeta-arvon kohottaminen täysin kohtuuttomaan lopputulokseen.

3.3 Markkinapreemion riskitön korkokanta

Menetelmässä tulee soveltaa yhdenmukaisesti saman maan tuotto-odotusta ja riskitöntä korkoa markkinariskipreemiota määritettäessä. Energiaviraston tilaaman ulkoisen selvityksen mukaan AAA-luottoluokitetuille valtioille, joihin Yhdysvallat ja Saksa kuuluvat, on kyseisen asiantuntijatahon suosittelemassa ja soveltamassa tietokannassa sovellettu yhtenäistä osakemarkkinariskipreemiota. Korkotaso ja näin ollen markkinatuotto-odotus maiden välillä voi kuitenkin poiketa toisistaan, minkä vuoksi valittajan vaatima muutos johtaisi virheelliseen ja epäjohdonmukaiseen lopputulemaan, jos Yhdysvaltojen markkinatuotto‑odotuksesta vähennettäisiin riskittömänä korkokantana Saksan valtion obligaatioiden korko. Erotus ei kuvaisi tällöin todellista markkinariskipreemiota.

Valituksenalaisten menetelmien WACC-mallissa on sovellettu riskittömänä korkona Saksan valtion kymmenen vuoden korkoa. Suomen valtion kymmenen vuoden korko määrittelee kuitenkin edelleen menetelmissä huomioon otettavan yleisen korkotason. Tämä johtuu siitä, että tuottoasteeseen lisätään aina Suomen ja Saksan korkojen erotus eli niin sanottu maariskipreemio, jolloin Suomen korkotaso on se, jolla on vaikutusta menetelmissä sovellettavaan tuottoasteeseen. Valittajan vaatimus ei olisi perusteltu mallin eheydenkään nimissä, vaan johtaisi epäjohdonmukaiseen lopputulemaan, kun markkinariskipreemion määrityksessä markkinatuotto-odotus pohjautuu Yhdysvaltojen markkinoiden tuotto-odotukseen.

Valittajan vaatimus johtaisi perusteettoman suureen tuottoon, sillä se nostaisi menetelmien määrittämää kohtuullista tuottoastetta 11 prosenttia, ja olisi näin ollen asiakkaiden näkökulmasta kohtuuton. Jos tähän lisätään vielä valittajan vaatimus koskien beeta-arvon korotusta, on näiden kahden vaatimuksen yhteisvaikutus 27 prosenttia kohtuullista tuottoa kasvattava verrattuna vuoden 2024 vahvistetun tuottoasteen mukaiseen tuottoon.

3.4 Pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit

Perusperiaatteena sähkömarkkinalain mukaan on kohtuullisen hinnoittelun kustannusvastaavuus ja se, että sijoitetulle pääomalle voi saada toiminnan riskiä vastaavaa kohtuullista tuottoa. Siltä osin, kun investointi on rahoitettu pullonkaulatuloilla, kantaverkonhaltijalle ei ole aiheutunut investoinnista vieraan pääoman kustannuksia eikä sen ole tarvinnut sitoa investointiin pullonkaulatulojen verran pääomaa. Pullonkaulatulot ovat kantaverkonhaltijalle ilmaista tukea vastaavaa rahaa, jota sille on kertynyt verkossa olevista pullonkauloista. Näillä tuloilla ei ole minkäänlaista tuottovaatimusta tai takaisinmaksuvelvoitetta. Siten sähkömarkkinalain kannalta on perusteltua, että pullonkaulatuloilla rahoitetuille investoinneille ei saa tuottoa.

Valittajalle kertynyt käyttämättömien pullonkaulatulojen määrä on sellainen, ettei niiden kertymän vuosittaisen vaihtelun voida nähdä olevan yhtiölle liiketoiminnallinen riski.

3.5 Käyttämättömien pullonkaulatulojen ja kertyneen poistoeron laskennallisen verovelan käsittely korottomana vieraana pääomana

Kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmät rakentuvat WACC-mallille, jossa oman ja vieraan pääoman kustannus keskiarvoistetaan. Koska korottoman vieraan pääoman kustannus on nolla, kohtuullinen tuotto lasketaan mallissa verkkotoimintaan sidotulle omalle ja korolliselle vieraalle pääomalle. Korottoman vieraan pääoman erien hyväksyminen osaksi tuottopohjaa aiheuttaisi sellaisen tuoton tason, jota WACC-mallilla ei ole tarkoitus tuottaa, ja olisi näin ollen kohtuuton.

Sekä pullonkaulatuloilla rahoitetut investoinnit verkkoon että taseen vastaavaa puolen saamiset, pois lukien myyntisaamiset, eliminoidaan tuottopohjasta, eli investointiin sisältyvää verosaatavaa kohdellaan valvontamenetelmissä kuin muutakin saamista.

Verolainsäädäntö ei määrää sitä, miten sähkömarkkinalain mukaista monopoliluontoisen sähköverkkotoiminnan kohtuullisen hinnoittelun valvontaa toteutetaan.

3.6 Verkon rakentamiseen saadut tuet ja poistot

Kohtuullisen hinnoittelun valvonta perustuu pääoman keskimääräisen kustannuksen sallimiseen verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle, jolla on tuottovaatimus tai kustannus. Siltä osin, kun verkonhaltija on saanut tukea, ei verkonhaltijalle ole aiheutunut kustannuksia tai tuottovaatimusta tämän pääoman osalta. Menetelmissä tuen määrä eliminoidaan pois siten, että tuen osuudella rahoitetuille verkkokomponenteille verkonhaltijan ei ole mahdollista kerätä asiakkailta verkkopalvelumaksuja. Tuella rahoitettujen verkkokomponenttien osalta omistaja ei joudu hankkimaan oman tai vieraan pääoman ehtoista rahoitusta, josta syntyisi kustannuksia. Näille komponenteille ei siten kuulu saada WACC-tuottoa, joka sallitaan ainoastaan investoinneille, joista syntyy pääomankeskikustannusta.

Verkonhaltija voi käyttää uusien investointien tai korvausinvestointien rahoittamiseen poiston muodostamaa kassavirtaa samoin kuin muutenkin menetelmien muodostamaa kassavirtaa. Tasapoistoilla mahdollistetaan korvausinvestoinnit siinä mielessä, että tehdylle verkolle poistot sallitaan keskimäärin täysimääräisesti. Kun pitoaika on valittu oikein, pitoajan ylittävien komponenttien muodostamat poistot kompensoivat korvausinvestointien aiheuttamat menetykset ennenaikaisesti purettavien komponenttien poistamattoman arvon osalta, eli vaikutus on laskentaan neutraali. Lisäksi nykyisiä menetelmiä on vielä täsmennetty siten, että Energiaviraston on mahdollista muuttaa verkonhaltijan pitoaikaa lähemmäksi oikeaa, jos vaikuttaa siltä, että pitoajat eivät pidä paikkaansa kerättävien purkutietojen perusteella. Edellä todettuun nähden valittajan vaatimilla muutoksilla ei ole myöskään vaikutuksia tilanteessa, jossa joudutaan purkamaan olemassa olevaa verkkoa tai tehdään korvausinvestointeja.

Valittaja on virheellisesti perustellut tasapoistojen sallimista viitaten, että sillä on vastuu tuella investoidun komponentin toimivuudesta sen elinkaaren aikana. Siltä osin, kun verkonhaltija on saanut tukea ei verkonhaltijalle ole aiheutunut tämän pääoman osalta kustannuksia tai tuottovaatimusta. Verkon operatiivinen ylläpito otetaan huomioon kulujen puolella tuella rahoitettujen verkkokomponenttienkin osalta. Vastaavasti, jos verkonhaltija joutuu tekemään uuden investoinnin ja korvaamaan tuella tehdyn komponentin, ei edes ennenaikainen korvausinvestointi aiheuta tilanteessa ylimääräisiä kustannuksia verkonhaltijalle, koska korvattava komponentti on rahoitettu tuella eikä siitä ole aiheutunut rahoituskuluja.

Sähkömarkkinalain tavoitteiden mukaista ei ole kannustaa valvontamenetelmien välityksellä verkonhaltijoita hakemaan tukia investoinneilleen. Tuen hakemisen pitäisi olla houkuttelevaa, jos verkonhaltija haluaa tuottaa samoja palveluja alhaisemmilla siirtohinnoilla sekä helpottaa mahdollisesti omia rahoitustarpeitaan ja vähentää velkarahoitusta toteutettavan investoinnin osalta. Tukia jakavat elimet eivät voi päättää hinnoittelun valvontamenetelmistä tai niiden tavoitteista.

Verkonarvostus tulee joka tapauksessa muuttumaan yksikköhintojen päivitysten myötä koko vanhan verkko-omaisuuden osalta. Tuilla rahoitettuihin verkonosiin ei ole sidottu lainkaan omaa pääomaa tai korollista vierasta pääomaa, joten tukien käsittelyn tiukentaminen ei leikkaa verkonhaltijalta mitään aiemmin aiheutuneita kustannuksia taannehtivasti pois, koska mitään kustannuksia ei ole alun perinkään aiheutunut. Valittaja on saanut aiemmin aiheetonta hyötyä tukien käsittelystä ja sitä ei tule missään nimessä jatkaa.

Valvontamenetelmiä on ollut perusteltua kehittää siten, että tukienkin käsittelyn osalta menetelmät ovat kustannusvastaavammat asiakkailta perittävien maksujen osalta. Tuilla rahoitetuille investoinneille sallittava tasapoisto tai valittajan vaatimin tavoin sekä tasapoisto että pääoman tuotto tarkoittaisivat käytännössä sitä, että tuilla tehdyt investoinnit olisivat valvontamenetelmien kannalta kaikkein kannattavimpia investointeja. Tällöin valittaja saisi nollan euron sijoituksella miljoonien arvoisen pääoman, jolle laskettaisiin menetelmien kautta sekä tuotto että tasapoistoja. Toisin sanoen asiakkaat maksaisivat tältä osin siirtomaksuja ilman minkäänlaista kustannusperustetta. Tällöin valittajan esittämällä vaatimuksella olisi ainoastaan asiakkaiden hintoja nostava vaikutus ilman mitään todellista kustannusperustetta.

Tuella rahoitettujen komponenttien käsittelyyn sähköverkko-omaisuuden oikaistussa nykykäyttöarvossa ei ole tullut verkko-omaisuuteen luettavien komponenttien osalta muutoksia suhteessa 31.12.2023 päättyneen menetelmäjakson valvontamenetelmään. Valittajan väitteet aiempien tuilla rahoitettujen investointien kannattavuuden takautuviin vaikutuksiin ovat näin ollen virheellisiä.

3.7 Investointikannustimen hyötyleikkuri

Investointikannustimen hyötyleikkuri ei ole sähkömarkkinasäännösten ja niiden tavoitteiden vastainen. Hyötyleikkurin vaikutus tulee olemaan kantaverkonhaltijalle marginaalinen ja sillä turvataan hinnoittelun kustannusvastaavuutta ja estetään menetelmien kautta mahdollisesti saatavaa perusteetonta hyötyä sekä ohjataan verkonhaltijaa menetelmien kannalta kustannusvastaavaan kirjanpitoon sekä oikeaan valvontatietojen ilmoittamiseen.

Jakeluverkonhaltijoille tehtyjen tarkastusten perusteella laahaava kirjanpito on havaittu ongelmalliseksi. Tällaisen kirjanpidon hyödyntäminen johtaa perusteettoman suureen tuottoon, jos kyseinen kustannus otetaan huomioon samaan aikaan keskeneräisissä investoinneissa ja verkon rakennetiedoissa. Kesällä 2023 yksikköhintakyselyn vastauksia tarkastettaessa kirjanpidossa on havaittu hitaaseen tai epätarkkaan aktivointiin liittyen siinä määrin laajasti puutteita, että asiaan on ollut pakko puuttua valvontamenetelmissä, jotta tarkoitushakuinen toiminta voidaan estää ja jotta verkonhaltijat kehittäisivät toimintojaan tarkemmiksi ja nopeammiksi kirjanpidon sekä ilmoitettavien valvontatietojen suhteen. Vaikka tilintarkastaja ei kommentoi verkonhaltijan kirjanpitoa ja hyväksyy sen, se ei tarkoita, että kirjanpito olisi kohtuullisen hinnoittelun valvonnan kannalta tehty asianmukaisesti yhdessä ilmoitettavien valvontatietojen kanssa siten, että sillä ei haettaisi ylimääräistä ja perusteetonta hyötyä.

Jos jokin investointikustannuksen osa jää roikkumaan verkonhaltijasta riippumattomista syistä myöhemmille vuosille investoinnin ollessa valmis, tämä voidaan tarvittaessa korjata valvontapäätöksessä siten, että kustannus näkyy tiedoissa samana vuonna kuin investointi ilmoitetaan rakennetietoihin ja sitä kautta oikaistavaan tuottopohjaan. Tällaisilla yksittäisillä verkonhaltijasta riippumattomilla kustannuserillä, jotka kirjautuvat valmiiksi taseelle vuoden myöhässä, ei voida perustella sitä, että hyötyleikkuria ei voisi käyttää. Johtoaluekorvausten yksittäisten puuttuvien kustannuserien osalta kyse ei muutoinkaan ole merkittävästä asiasta kannustimen toiminnan kannalta.

Jos toiminta on säännöllistä, eikä verkonhaltija näe aiheelliseksi tarkentaa kirjanpitokäytäntöjään, hyötyleikkurin vaikutus on neutraali, koska edelliseltä vuodelta taseelle aktivoitu kustannuserä tasaa tarkasteltavalta vuodelta seuraavalle vuodelle siirtyvän kustannuserän vaikutuksen hyötyleikkurin näkökulmasta. Tässäkin tilanteessa hyötyleikkuri varmistaa sen, että verkonhaltija ei voi tavoitella ylimääräistä hyötyä ja kannustinvaikutukset toimivat edelleen tarkoituksenmukaisesti.

Energiavirasto on suullisesti ohjeistanut jo ennen nykyisen menetelmäkauden alkua, että katkaisijakentät voidaan oikaista yksikköhinnoilla ja ilmoittaa rakennetietoihin, vaikka kenttään ei olisi vielä liittynyt ketään, jos kyseiset kentät on aktivoitu kirjanpidossa taseen puolella. Mitään haittaa ei näin ollen pääse syntymään.

3.8 Verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset

Tehostamiskannustimen tarkoitus on kannustaa verkonhaltijaa tuottamaan operatiiviset toiminnot kustannustehokkaasti. Ilman tätä kannustinta tehottomat kustannukset laskutettaisiin verkonhaltijan asiakkailta. Purkukustannusten osalta verkonhaltijalla on samat edellytykset tehostaa toimintaansa kuin muissakin tehostamistavoitteen alaisissa operatiivisissa kustannuksissa.

Valittajan käytäntö purkukustannusten kilpailuttamisessa ei tarkoita, etteikö kustannuksiin tulisi menetelmissä soveltaa tehostamistavoitetta. Purkukustannusten sisältyminen osaksi tehostamiskannustinta kannustaa verkonhaltijaa toteuttamaan hankinnat mahdollisimman tehokkaasti. Hankkeiden kilpailuttaminen ja näihin liittyvien sopimusten sisältö ja kustannukset ovat valittajan kontrolloitavissa oleva asia.

Purkukustannusten vuosittainen vaihtelu ei estä oikeasuhtaisen tehostamiskannustimen vertailutason muodostamista. Vertailutason laskenta valvontajakson ensimmäisenä vuonna perustuu neljän edeltävän vuoden toteutuneiden kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten keskiarvoon. Valvontajakson muina vuosina tehostamiskannustimen vertailutaso perustuu aina edeltävän vuoden vertailutasoon, jota korjataan tuotos- ja hintaindeksillä. Siten kannustimen vertailutaso pohjautuu koko valvontajakson ajan aiemman valvontajakson toteutuneiden kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten keskiarvoon. Tällöin yksittäisien vuosien kustannusvaihtelu tasoittuu eikä purkukustannusten ajallinen vaihtelevuus muodostu ongelmaksi tehostamiskannustimen vertailutason laskennassa.

3.9 Laatukannustin

Seitsemännen valvontajakson laatukannustimen vertailutaso määräytyy vuosien 2020 — 2027 keskeytystietojen mukaisesti, joten tässä vaiheessa ei voida luotettavasti arvioida vertailutason suuruutta etenkään, kun otetaan huomioon valittajan esille tuomat riskit, jotka saattavat kasvattaa vuotuisia keskeytyskustannuksia ja siten edelleen seitsemännen valvontajakson vertailutasoa. Vastaavasti kantaverkonhaltijan kohtuullista tuottoa, josta kannustimen enimmäisvaikutus lasketaan, ei voida vielä tarkasti arvioida. Tässä vaiheessa ei siten ole tiedossa, tuleeko kantaverkonhaltijan laatukannustimen enimmäisvaikutus seitsemännellä valvontajaksolla rajautumaan kolmeen prosenttiin vuotuisesta kohtuullisesta tuotosta vai niin sanottuun symmetrialeikkuriin, jota sovelletaan, mikäli laatukannustimen vertailutaso on kyseisenä vuotena alle kolme prosenttia verkonhaltijan kohtuullisesta tuotosta.

Laatukannustimen laskentaperiaatteena on, että toteutuneista keskeytyskustannuksista vähennetään niiden vertailutason mukaiset kustannukset. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että laatukannustimen vaikutus on nolla, kun laatutaso säilyy ennallaan. Tällä tavoin kannustin kannustaa vähintään ylläpitämään saavutettua hyvää tasoa, mikäli toimenpiteet laadun edelleen parantamiseksi ovat liian kalliita eivätkä enää kustannustehokkaasti kehitä sähkön laatua. Laatukannustimen yleinen toimintaperiaate on kaikille sähköverkonhaltijoille yhteneväinen.

Vakiintuneen laatukannustimen enimmäisvaikutuksen määrittelytavassa ei ole tarkoitettukaan, että menetelmään valittu prosentuaalinen enimmäisvaikutus määrittäisi kannustimen enimmäisvaikutuksen kaikissa tapauksissa symmetrisyysperiaatteen sijaan. Kyse on vaihtoehtoisista määrittelyperiaatteista.

3.10 Varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutunut pääoma

Vaatimus kohtuullisen tuoton saamisesta varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutuneelle pääomalle on sähkömarkkinalainsäädännön tavoitteiden vastainen. Taseeseen aktivoidussa vaihto-omaisuudessa on kyse menon jaksottamisesta, eikä näille menoille tule laskea kohtuullista tuottoa. Vaikka vaihto-omaisuus olisi hankittu otettavaksi verkkoliiketoiminnan käyttöön, ei kyseistä omaisuutta ole perusteltua laskea osaksi tuottopohjaa niin kauan kuin varastoidut varaosat tai polttoaineet eivät ole käytössä. Kun varastoitu hyödyke otetaan käyttöön tai kulutetaan, siitä aiheutuva kulu otetaan huomioon menetelmissä oikaistulla tuloslaskelmalla. Käyttöön otetut komponentit otetaan huomioon osana tuottopohjaa kuten muutkin käytössä olevat komponentit.

Lainsäädäntö ei vaadi, että valittajalla olisi varastoja taseessaan. Verkonhaltijan on hankittava sähköverkkonsa käyttöä palveleva varavoima avointen, syrjimättömien ja markkinapohjaisten menettelyjen mukaisesti. Varastojen huomioon ottaminen tasearvossaan vähentää verkonhaltijan kannusteita etsiä ja käyttää toisenlaisia ratkaisuja varaosien ja polttoaineen saamiseksi tarvittaessa esimerkiksi erilaisten sopimusjärjestelyjen ja hankintatapojen avulla.

3.11 Tehostamiskannustin

Valittajan vaatimukset ovat tehostamiskannustimen osalta sen ohjausvaikutusta heikentäviä ja ristiriidassa sähkömarkkinalaissa asetetun toimintojen kustannustehokkaan kehittämisen tavoitteen kanssa. Tehostamiskannustimen kokonaisvaikutuksen säilyttäminen kymmenessä prosentissa kohtuullisen tuoton tasosta on välttämätöntä riittävän ohjausvaikutuksen takaamiseksi. Yleisen tehostamisvaateen soveltaminen seitsemännellä valvontajaksolla on perusteltua sääntelyn tavoitteet huomioon ottaen eikä sen soveltaminen tule olemaan esteenä valittajan lakisääteisistä tehtävistä suoriutumiselle, toiminnan laajentumiselle tai kantaverkkotoiminnan kehittämiselle.

Valittajan vaatimus yleisen tehostamistavoitteen arvon osalta tarkoittaisi sitä, että kaikki teknisen kehityksen aikaansaamat kustannushyödyt allokoituisivat täysimääräisesti valittajalle, eikä osaa hyödyistä jaettaisi asiakkaille. Ottaen huomioon, että valittaja on saanut edeltävän menetelmäkauden ajan teknisen kehityksen aikaansaaman kustannushyödyn itselleen ja kyennyt samalla sisällyttämään uusista tehtävistä koituneet kustannukset tehostamiskannustimen vertailutasoon, on yleisen tehostamistavoitteen soveltaminen seitsemännellä valvontajaksolla perusteltua. Tälle valvontajaksolle kohdistuvaa yhden prosentin tehostamisvaadetta voidaan pitää hyvin maltillisena ja saavutettavissa olevana. Tehostamisvaateen maltillisella tasolla otetaan huomioon sähköjärjestelmän muutoksesta mahdollisesti aiheutuvat lisäkustannukset ja samalla mahdollistetaan valittajan hyötyminen edelleen teknologisen kehityksen aikaansaamista kustannushyödyistä.

Päättyneellä menetelmäkaudella sovellettu viiden prosentin kannustinvaikutus ei ole ollut riittävä ohjaamaan valittajaa kustannustehokkaammaksi tai hillitsemään kustannusten kasvua. Vaikka tehostamiskannustinta on sovellettu kantaverkkotoiminnassa toiselta valvontajaksolta lähtien, ovat valittajan kontrolloitavissa olevat operatiiviset kustannukset kasvaneet lähes lineaarisesti aikavälillä 2008 — 2022. Koska kannustimen vaikutus on rajattu pieneksi ja vertailutason ylittämisestä koituva sanktio on vähäinen, valittajalle on ollut kannattavampaa ylittää vertailutaso kuin tavoitella vertailutason alittamisesta saatavaa tehostamisbonusta, sillä kannustinvaikutuksen raja-arvon ylittävien kustannusten osuus ei vaikuta oikaistun tuoton laskentaan. Tämän lisäksi tehottomat toteutuneet kustannukset nostavat vertailutasoarvoa seuraavalle valvontajaksolle, sillä valvontajakson ensimmäisenä vuonna kustannusten vertailutasona käytetään neljän edeltävän vuoden keskiarvoa.

Kantaverkkotoiminnan poikkeavat vastuut eivät vapauta valittajaa sääntelyn asettamista edellytyksistä suunnitella ja kehittää verkkotoimintaa mahdollisimman kustannustehokkaalla tavalla. Sähkön kanta- ja jakeluverkkotoiminnan kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten kehitystä vuosina 2008 — 2022 vertailtaessa, sähkön jakeluverkkotoiminnan kustannusten nousu on ollut hyvin maltillista kantaverkkotoiminnan kustannusten suhteelliseen kasvuun nähden. Tätä selittää merkittäviltä osin sähkön jakeluverkkotoimintaan sovellettava korkeampi 20 prosentin raja-arvo kohtuullisesta tuotosta. Tähänkin nähden kantaverkkotoiminnalle esitetty kymmenen prosentin kannustinvaikutus on hyvin maltillinen.

Tehostamiskannustimella otetaan huomioon merkittävissä määrin toiminnan laajenemisesta aiheutuvia kustannuksia. Kustannusten kasvu otetaan huomioon laajemmin kuin verkon ylläpitokustannukset. Tehostamiskannustimen yhteydessä toiminnan laajuuden muutosta kuvaavana tuotosindeksinä sovelletaan verkkovolyymiä, jonka muuttujia ovat voimajohtojen ja sähköasemakenttien määrä sekä näitä vastaavat kustannuskertoimet. Tehostamiskannustimella sallitaan vuosittain volyymimuutoksella ja hintaindeksillä korjattu kustannusten kasvu. Vaikka verkkovolyymilaskennassa käytettävissä muuttujissa tapahtuvat muutokset määrittelevät toiminnan laajuuden huomioon ottavan vaikutuksen, muutoksen vaikutus ei rajaudu ainoastaan verkkovolyymilaskennassa käytettävien muuttujien kustannuksiin, vaan verkkovolyymiä voidaan pitää kantaverkkotoiminnan laajuuden muutosta yleisesti kuvaavana tuotosindikaattorina.

Valittajan esittämät väitteet lisääntyvän EU-sääntelyn sekä eurooppalaisen ja pohjoismaisen markkinakehitysvastuun aiheuttamista kulupaineista ovat perusteettomia. Valittaja on perustanut yhdessä eräiden muiden toimijoiden kanssa pohjoismaisten kantaverkkoyhtiöiden alueellisen koordinointikeskuksen, joka aloitti toimintansa nykymuodossaan itsenäisenä yhtiönä heinäkuussa 2022. Tämän myötä suuri osa EU-lainsäädännön velvoittamista tehtävistä ja vastuista on keskitetty yksittäisiltä kantaverkkoyhtiöiltä alueellisen koordinointikeskuksen tehtäviksi. Tämän keskuksen toimintakustannukset ovat puolestaan kustannuksia, jotka kantaverkkoyhtiön on mahdollista kattaa sille kertyvillä pullonkaulatuloilla. Koordinointikeskuksen voidaan katsoa vapauttavan valittajan resursseja.

Hankkeiden suunnittelu- ja valmistelukustannusten ajoittuminen eri ajankohtaan kuin varsinaisen investoinnin valmistuminen ei ole ongelmallista tehostamiskannustimen näkökulmasta, sillä valmistunut investointi lopulta nostaa tehostamiskannustimen vertailutasoa, vaikka sen suunnittelu- ja valmistelukustannukset ovat realisoituneet jo aiemmin eivätkä näy investoinnin valmistumisvuoden toteutuneissa operatiivisissa kustannuksissa. Ottaen huomioon, että tehostamiskannustimen vertailutason laskenta perustuu merkittäviltä osin valittajan toteutuneisiin kustannuksiin, siirtyvät pitkien hankkeiden suunnittelu- ja valmistelukustannukset tehostamiskannustimen vertailutasoon jo aiemmin kuin vasta hankkeiden valmistuessa.

Investointihankkeiden kasvava määrä tarjoaa valittajalle sellaisia mittakaavaetuja, joiden tulisi väistämättä näkyä hankekohtaisten suunnittelu- ja valmistelukustannusten suhteellisena alenemisena ja operatiivisten kustannusten kasvun loivenemisena. Valittajalla on lisäksi mahdollisuus kohdentaa kertyneitä pullonkaulatuloja kehittämissuunnitelman mukaisiin jäsenmaiden välisiin rajayhdysjohtohankkeisiin sekä rajat ylittävää siirtoa tukeviin Suomen sisäisiin siirtoverkkohankkeisiin ja vähentää siten yhtiön kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten tasoa. Joillekin näistä hankkeista on mahdollista hakea myös EU-rahoitusta.

Todistelu

Asiakirjatodistelu

Fingrid Oyj

1. Ote Energiaviraston verkkosivuilta, sidosryhmäneuvottelukunta

2. Työ- ja elinkeinoministeriö, Akateeminen työryhmä sähkönsiirron ja -jakelun tariffien laskentamenetelmistä, työryhmän lausunto Energiavirastolle, 31.5.2022, VN/2314/2021-TEM-3

3. Ote Energiaviraston verkkosivuilta ”Energiavirasto kehittää valvontamenetelmiä yhteistyössä sidosryhmien kanssa”, 24.5.2022

4. Sidosryhmäneuvottelukunnan kokousmuistio ”Hinnoittelun valvontamenetelmien kehittäminen”, 20.6.2022

5. Sidosryhmäneuvottelukunnan kokousmuistio ”Hinnoittelun valvontamenetelmien kehittäminen”, 6.9.2022

6. Valvontamenetelmien suuntaviivat, sähkön kantaverkkotoiminta, 3.3.2023

7. Energiaviraston esitys verkkotoiminnan ajankohtaispäivillä ”Verkko‑omaisuuden oikaisu ja investointikannustin”, 9.5.2023

8. Energiaviraston raportti ”Sähköverkkoliiketoiminnan kehitys, sähköverkon toimitusvarmuus ja valvonnan vaikuttavuus 2022 — Tuloksellisuuden ja ohjausvaikutusten kehittyminen vuosina 2016 — 2021 lähtökohtana seuraavan menetelmäjakson menetelmien kehitystyölle”, 6.6.2023

9. Energiaviraston esitys sähköverkkoliiketoiminnan ajankohtaispäivillä ”Uudet valvontamenetelmät 2024 alkaen”, 21.9.2023

10. DFC Economics S.r.l.:n selvitys ”Rate-based adjustment for inflation in energy networks regulation, a report for Energiavirasto”, 2.10.2023

11. Ensimmäinen päätösluonnos liitteineen, sähkön kantaverkkotoiminta, 13.10.2023

12. Energiaviraston muistio ”Verkkotoiminnan kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmien vaikutusarviointi: Sähkön kantaverkkotoiminta”, 20.10.2023

13. Fingrid Oyj:n lausunnot Energiavirastolle, 10.11.2023 ja 13.12.2023 (

salassa pidettävä

)

14. Huoltovarmuuskeskuksen lausunnot Energiavirastolle, 10.11.2023 ja 15.12.2023

15. OX2:n, Ilmatar Energy Oy:n ja Suomen Tuulivoimayhdistys ry:n lausunnot Energiavirastolle, 9.11.2023, 10.11.2023, 13.12.2023 ja 15.12.2023

16. Eltel Networks Oy:n, N3M Power Oy:n ja Teknologiateollisuus ry:n lausunnot Energiavirastolle, 27.10.2023, 8.11.2023 ja 13.12.2023

17. Energiaviraston päätös diaarinumero 3172/040300/2023 liitteineen, 29.12.2023 (

salassa pidettävä

)

18. Energiaviraston muistio ”Verkkotoiminnan kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmien vaikutusarviointi: Sähkön kantaverkkotoiminta”, 29.12.2023

19. Energiaviraston tiedote ”Verkkoyhtiöiden uusissa valvontamenetelmissä korostuu kustannusvastaavuus”, 29.12.2023

20. Energiaviraston päätös ”Valvontamenetelmät neljännellä 1.1.2016 — 31.12.2019 ja viidennellä 1.1.2020 — 31.12.2023 valvontajaksolla, sähkön kantaverkkotoiminta”, 30.11.2015

21. Energiaviraston selvitys sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun ja toimitusvarmuuden valvonnasta, diaarinumero 1908/400/2020, 3.11.2020

22. Energiaviraston raportti ”Sähköverkkoliiketoiminnan kehitys, sähköverkon toimitusvarmuus ja valvonnan vaikuttavuus 2020 — Tuloksellisuuden ja ohjausvaikutusten kehittyminen vuosina 2016 — 2019 suhteessa aiempiin valvontajaksoihin”, 4.5.2021

23. Deloitte & Touche Oy:n selvitys ”Energiamarkkinavirasto — Sähköverkkotoiminnan WACC-mallin ja sen parametrien arviointi”, 6.8.2010

24. Fitch Ratings ”Fitch Revises Fingrid’s Outlook to Negative; Affirms at ’A+’ ”, 9.2.2024

25. S&P Global Ratings ”Finnish TSO Fingrid Downgraded To ’A+/A-1’ On Regulatory Update And Increasing Leverage: Outlook Stable”, 14.2.2024

26. Yhteiskunnan turvallisuusstrategia, valtioneuvoston periaatepäätös, 2.11.2017

27. Kansallinen riskiarvio 2023, sisäinen turvallisuus, sisäministeriön julkaisuja 2023:4

28. Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelma ”Vahva ja Välittävä Suomi”, 20.6.2023

29. Sitra studies 194 ”Enabling cost-efficient electrification in Finland”, September 2021

30. Elinkeinoelämän keskusliitto ”Dataikkuna: Suomen vihreät investoinnit”, tuloste verkkosivulta https://ek.fi/tutkittua-tietoa/vihreat-investoinnit/ sekä Energiaviraston tiedote ”Suurten aurinkovoimaloiden tuotantokapasiteetti voi olla jopa 190-kertainen vuoteen 2030 mennessä”, 25.10.2023

31. Fingrid Oyj:n verkkovisio 1/2021

32. Fingrid Oyj:n vuosikertomus 2023, hallituksen toimintakertomus

33. Fingrid Oyj:n kantaverkon kehittämissuunnitelma 2024 — 2033

34. Ote Fingrid Oyj:n verkkosivuilta, Sähkön siirtovarmuus

35. Otteet Fingrid Oyj:n verkkosivuilta, Sähköjärjestelmän toiminta talvella vuosina 2020 — 2023

36. Energiaviraston tiedote ”Kotitalouksien sähkön hinta laski vuonna 2023 — uusien sähkösopimusten hinta putosi”, 23.1.2024

37. Ote Fingrid Oyj:n verkkosivuilta, Kantaverkkosiirron osuus sähkölaskussa, 2022

38. Energiateollisuus ry:n esitys ”Sähköverkkopalvelun hinta Euroopassa”, 6.9.2023

39. ENTSO-E ”Overview of Transmission Tariffs in Europe, Synthesis 2020”, toukokuu 2022

40. PricewaterhouseCoopers Oy:n asiantuntijalausunto kantaverkkosääntelyn taloudellisista vaikutuksista Fingrid Oyj:n kantaverkkoliiketoimintaan, 23.5.2024 (

salassa pidettävä

)

41. Lausunto sähkön kantaverkkotoiminnan valvontamenetelmien velattomasta beeta-kertoimesta ja Fingridin liiketoimintariskeistä, Gaia Consulting Oy, 21.5.2024

42. AT:n asiantuntijalausunto sähkön kantaverkon valvontamenetelmien muutoksista 24.5.2024

43. Energiaviraston päätös ”Tasevastaavien ehdot ja edellytykset sekä maksujen määräytymisperiaatteet”, diaarinumero 3389/040303/2023, 30.11.2023

44. PricewaterhouseCoopers Oy:n asiantuntijalausunto 18.12.2024 (

salassa pidettävä

)

45. Energiaviraston esitys verkkotoiminnan ajankohtaispäivillä

”1. suuntaviivojen lausunnot: pääoman kohtuullisen tuottoasteen (WACC) määrittäminen”, 9.5.2023

46. PricewaterhouseCoopers Oy:n asiantuntijalausunto 10.2.2025 (

salassa pidettävä

)

Energiavirasto

1. Energiaviraston päätös diaarinumero 3172/040300/2023 liitteineen, 29.12.2023 (

salassa pidettävä

)

2. KPMG Oy Ab:n raportti Energiavirastolle ”Selvitys kohtuullisen tuottoasteen määrittämisestä sähkö- ja maakaasuverkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle”, 20.9.2022

3. Eckta Oy:n loppuraportti Energiavirastolle ”Yleinen tehostamistavoite sähkön ja maakaasun verkkotoiminnoissa 6. ja 7. valvontajaksolla 2024 — 2031”, 15.11.2022

4. Energiaviraston esitys verkkotoiminnan ajankohtaispäivillä ”Verkko‑omaisuuden oikaisu ja investointikannustin”, 9.5.2023

5. Työ- ja elinkeinoministeriö, Akateeminen työryhmä sähkönsiirron ja -jakelun tariffien laskentamenetelmistä, työryhmän lausunto Energiavirastolle, 31.5.2022, VN/2314/2021-TEM-3

6. Fitch Ratings ”Fitch Revises Fingrid’s Outlook to Negative; Affirms at ’A+’ ”, 9.2.2024

7. S&P Global Ratings ”Finnish TSO Fingrid Downgraded To ’A+/A-1’ On Regulatory Update And Increasing Leverage: Outlook Stable”, 14.2.2024

8. Energiaviraston esitys ”TEM:n akateemisen työryhmän lausunnon purkaminen”, sidosryhmäneuvottelukunta, 20.6.2022

9. DFC Economics S.r.l:n selvitys ”Rate-based adjustment for inflation in energy networks regulation, a report for Energiavirasto”, 2.10.2023

10. Fingrid Oyj:n lausuntopyyntö Energiavirastolle pullonkaulatuottojen käytöstä vuonna 2025, 3.6.2024 (

salassa pidettävä

)

11. Energiaviraston lisätietopyyntö Fingrid Oyj:n lausuntopyyntöön pullonkaulatuottojen käytöstä vuonna 2025, 14.6.2024 (

salassa pidettävä

)

12. Fingrid Oyj:n vastaus lisätietopyyntöön pullonkaulatuottojen käytöstä vuonna 2025, 27.6.2024 (

salassa pidettävä

)

13. Energiaviraston valvontakirje Fingrid Oyj:n pullonkaulatulojen käytöstä vuonna 2025, 11.7.2024 (

salassa pidettävä

)

14. Valvontamenetelmät neljännellä 1.1.2016 — 31.12.2019 ja viidennellä 1.1.2020 — 31.12.2023 valvontajaksolla, Sähkön kantaverkkotoiminta, 30.11.2015

15. Materiaali Energiaviraston ja Fingrid Oyj:n keskusteluun ”Reasonable rates of return for TSO”, 18.11.2022 (

salassa pidettävä)

16. Fingrid Oyj:n sähköposti Energiavirastolle ”VS: Yksikköhintojen salassapito”, 11.12.2023 (

salassa pidettävä)

17. Tapaamismateriaali Energiaviraston ja Fingrid Oyj:n tapaamiseen 8.11.2023, 9.11.2023 (

salassa pidettävä)

18. J-PK:n asiantuntijalausunto ”Velattoman beetan rooli CAPM-mallissa pääoman kohtuullista tuottoastetta määritettäessä”, 29.10.2024

Muut asiakirjat

Energiavirasto

1. CEER Report on Regulatory Frameworks for European Energy Networks 2023, 21.2.2024

Henkilötodistelu

Fingrid Oyj

1. JM, Fingrid Oyj:n talous- ja rahoitusjohtaja, todistajana

2. AS-P, Fingrid Oyj:n toimitusjohtaja, yhtiön edustajana

3. KV, asiantuntijana

4. JV, asiantuntijana

5. AT, asiantuntijana

Energiavirasto

1. AP, asiantuntijana

2. MC, asiantuntijana

3. J-PK, asiantuntijana

Suullinen valmistelu

Asiaa on 31.10.2024 valmisteltu markkinaoikeudessa suullisesti. Suullisessa valmistelussa asiaa on käsitelty markkinaoikeuden laatiman kirjallisen yhteenvedon perusteella.

Suullinen käsittely markkinaoikeudessa

Markkinaoikeus on toimittanut 18.11. — 20.11., 27.11., 28.11., 4.12. ja 10.12.2024 suullisen käsittelyn, josta on laadittu erillinen pöytäkirja.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

1 Asian tausta ja kysymyksenasettelu

1. Energiavirasto on 29.12.2023 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä diaarinumero 3172/040300/2023 vahvistanut Fingrid Oyj:n noudatettavaksi kyseisen päätöksen liitteessä 2 määrätyt menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi kuudennelle 1.1.2024 — 31.12.2027 ja seitsemännelle 1.1.2028 — 31.12.2031 valvontajaksolle.

2. Fingrid Oyj on markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut valituksenalaisella päätöksellä vahvistettuja menetelmiä muutettavaksi valituksen vaatimuksista 1.1 — 1.11 ilmenevillä tavoilla.

3. Asiassa on ratkaistavana, ovatko vahvistetut menetelmät Fingrid Oyj:n valituksessa esitetyillä perusteilla sähkömarkkinasääntelyn vastaiset ja onko Energiavirasto menetellyt lain vastaisesti vahvistaessaan kyseiset menetelmät.

2 Keskeiset oikeusohjeet

2.1 Euroopan unionin oikeus

2.1.1 Sähkökauppa-asetus

4. Valituksenalaisen päätöksen diaarinumero 3172/040300/2023 antamisajankohtana voimassa olleen sähkön sisämarkkinoista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/943 (sähkökauppa‑asetus) 18 artiklan 1 kohdan mukaan verkonhaltijoiden verkkoon pääsystä perimien maksujen, mukaan lukien verkkoon liittämisestä perittävät maksut, verkon käyttömaksut ja soveltuvin osin verkon vahvistamiseen liittyvät maksut, on oltava kustannuksia vastaavia ja avoimia, niissä on otettava huomioon tarve turvata verkon käyttövarmuus ja joustavuus, niiden on vastattava todellisia kustannuksia, sikäli kuin nämä ovat verrattavissa tehokkaan ja rakenteeltaan vastaavan verkonhaltijan kustannuksiin, ja niitä on sovellettava syrjimättömästi. Maksut eivät saa sisältää asiaan liittymättömiä kustannuksia, joilla tuetaan niihin liittymättömiä toimintapoliittisia tavoitteita.

5. Edellä mainitun artiklan 2 kohdan mukaan tariffeihin sovellettavien menetelmien on vastattava siirtoverkonhaltijoiden ja jakeluverkonhaltijoiden kiinteitä kustannuksia ja tarjottava siirtoverkonhaltijoille ja jakeluverkonhaltijoille asianmukaisia kannustimia sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä, jotta parannetaan tehokkuutta, mukaan lukien energiatehokkuus, edistetään markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta, tuetaan tehokkaita investointeja, tuetaan asiaan liittyvää tutkimustoimintaa ja helpotetaan kuluttajan edun mukaista innovointia esimerkiksi digitalisoinnin, joustopalvelujen ja yhteenliittämisen alalla.

2.1.2 Sähkömarkkinadirektiivi

6. Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/944 (sähkömarkkinadirektiivi) 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on yhdennettyjen markkinoiden etuja hyödyntäen turvata kuluttajille kohtuulliset ja avoimet energian hinnat ja kustannukset, korkeatasoinen toimitusvarmuus ja sujuva siirtyminen kestävään vähähiiliseen energiajärjestelmään.

7. Sähkömarkkinadirektiivin 40 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin siirtoverkonhaltijan on vastattava muun ohella:

a) sen varmistamisesta, että verkko pystyy täyttämään kohtuulliset sähkönsiirtovaatimukset pitkällä aikavälillä, sekä varman, luotettavan ja tehokkaan siirtoverkon käytöstä, ylläpidosta ja kehittämisestä taloudellisten edellytysten mukaisesti ottaen ympäristö asianmukaisesti huomioon ja tiiviissä yhteistyössä viereisten siirto- ja jakeluverkonhaltijoiden kanssa;

b) riittävien resurssien varmistamisesta velvoitteidensa täyttämiseksi;

c) osaltaan toimitusvarmuuden turvaamisesta varmistamalla riittävä siirtokapasiteetti ja järjestelmän luotettavuus;

d) verkon sähkönsiirron hallinnasta ottaen huomioon energiavaihto muiden yhteenliitettyjen verkkojen kanssa. Tällöin siirtoverkonhaltija on vastuussa siitä, että sähköverkko on varma, luotettava ja tehokas, sekä tässä yhteydessä siitä, että kaikki tarvittavat lisäpalvelut, myös kulutusjouston ja energiavarastojen edellyttämät palvelut, ovat saatavilla, siltä osin kuin kyseinen saatavuus ei ole riippuvainen muista verkon kanssa yhteenliitetyistä siirtoverkoista.

8. Sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi sääntelyviranomainen kansallisella tasolla. Artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on taattava sääntelyviranomaisten riippumattomuus ja varmistettava, että se käyttää toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti.

9. Sähkömarkkinadirektiivin 58 artiklan mukaan mainitussa direktiivissä määriteltyjä viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomaisen on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet muun ohella seuraavien tavoitteiden edistämiseksi 59 artiklassa säädettyjen tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puitteissa tiiviissä yhteydenpidossa muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten, mukaan lukien kilpailuviranomaiset, sekä tapauksen mukaan naapurina olevien jäsenvaltioiden ja naapurina olevien kolmansien maiden viranomaisten, myös sääntelyviranomaisten, kanssa ja rajoittamatta näiden toimivaltaa:

a) kilpailuun perustuvien, joustavien, varmojen ja ympäristön kannalta kestävien sähkön sisämarkkinoiden edistäminen unionin alueella ja markkinoiden tehokas avaaminen kaikille unionin asiakkaille ja toimittajille tiiviissä yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisten, komission ja ACERin kanssa sekä asianmukaisten edellytysten varmistaminen sähköverkkojen tehokasta ja luotettavaa käyttöä varten pitkän aikavälin tavoitteet huomioon ottaen;

[ — — ]

d) kuluttajien tarpeisiin suuntautuneiden varmojen, luotettavien ja tehokkaiden sekä syrjimättömien verkkojen kehittämisen edistäminen mahdollisimman kustannustehokkaasti sekä verkon riittävyyden ja yleisten energiapoliittisten tavoitteiden mukaisesti energiatehokkuuden edistäminen sekä suuri- ja pienimuotoisen uusiutuviin lähteisiin perustuvan sähköntuotannon ja hajautetun tuotannon integroiminen sekä siirto- että jakeluverkkoihin ja niiden käytön helpottaminen suhteessa muihin kaasun tai lämmön energiaverkkoihin;

e) uuden tuotantokapasiteetin ja energiavarastojen verkkoon pääsyn helpottaminen erityisesti poistamalla uusien tulokkaiden ja uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähkön markkinoille pääsyn mahdollisia esteitä;

f) sen varmistaminen, että verkonhaltijoille ja verkon käyttäjille tarjotaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä asianmukaisia kannustimia lisätä verkon suorituskykyä, erityisesti energiatehokkuutta, ja edistää markkinoiden yhdentymistä;

g) sen varmistaminen, että asiakkaat hyötyvät kansallisten markkinoiden tehokkaasta toiminnasta, sekä tehokkaan kilpailun ja korkeatasoisen kuluttajansuojan varmistamisen edistäminen tiiviissä yhteistyössä asiaankuuluvien kuluttajansuojaviranomaisten kanssa.

10. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 1 kohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on muun ohella vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien mukaisesti siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät tai molemmat (a alakohta).

11. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 7 kohdan mukaan lukuun ottamatta ACERin toimivaltaan kuuluvia tapauksia sääntelyviranomaisilla on oltava velvollisuus vahvistaa tai hyväksyä riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa ainakin kansalliset menetelmät, joita käytetään muun ohella seuraavan seikan laskennassa tai siitä koskevien ehtojen vahvistamisessa: liittäminen ja pääsy kansallisiin verkkoihin, siirto- ja jakelutariffit tai niitä koskevat menetelmät mukaan lukien; näiden tariffien tai menetelmien on mahdollistettava tarvittavien investointien tekeminen verkkoihin niin, että kyseisillä investoinneilla voidaan varmistaa verkkojen toimivuus (a alakohta).

2.1.3 Euroopan unionin perusoikeuskirja

12. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.

13. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan mainitussa perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

2.2 Euroopan ihmisoikeussopimus

14. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen.

2.3 Kansallinen oikeus

2.3.1 Laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta

15. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (valvontalaki) 1 §:n mukaan sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnan ja seurannan tavoitteena on sähkön ja maakaasun hyvän toimitusvarmuuden, kilpailukykyisen hinnan ja kohtuullisten palveluperiaatteiden turvaamiseksi energian käyttäjille edistää tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimivia kansallisia ja alueellisia sähkö- ja maakaasumarkkinoita sekä Euroopan unionin sähkön ja maakaasun sisämarkkinoita.

17. Valvontalain 6 §:n mukaan Euroopan unionin sähkö- ja maakaasualaa koskevassa lainsäädännössä tarkoitettuna kansallisena sääntelyviranomaisena toimiessaan Energiaviraston tehtävänä on erityisesti muun ohella vahvistaa valvontalaissa säädetyn menettelyn mukaisesti sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijoille siirron ja jakelun hinnoittelua koskevat menetelmät (1 kohta), seurata sähkön kantaverkonhaltijoiden ja maakaasun siirtoverkonhaltijoiden investointisuunnitelmia (6 kohta), seurata sähkö- ja maakaasuverkkojen varmuutta ja luotettavuutta koskevien sääntöjen noudattamista, arvioida verkkojen aiempaa toimivuutta sekä osallistua sähkö- ja maakaasuverkkojen palvelun sekä sähkön ja maakaasun toimituksen laatua koskevien vaatimusten valmisteluun (7 kohta), seurata sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoiden liittymien toimittamiseen ja korjausten suorittamiseen käyttämää aikaa (11 kohta) ja seurata sähköntuotantokapasiteettiin tehtäviä investointeja ja niiden vaikutusta sähkön toimitusvarmuuteen (17 kohta).

18. Valvontalain 8 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tehtävänä on yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa seurata sähkön sekä maakaasun tarjonnan ja kysynnän tasapainon kehitystä ja tuotanto- ja varastointikapasiteettiin tehtäviä investointeja suhteessa toimitusvarmuuteen, sähkö- ja maakaasuverkkojen laatua ja niiden ylläpidon tasoa sekä toimenpiteitä sähkön ja maakaasun kysyntähuippujen kattamiseksi ja toimittajien toimitusvajauksen hoitamiseksi.

19. Valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan noudatettaviksi ennen niiden käyttöönottamista muun ohella menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana (1 kohta) ja järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen ehdot sekä menetelmät palveluista perittävien maksujen määrittämiseksi (6 kohta).

20. Valvontalain 10 §:n 2 momentin mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä muun ohella verkkotoimintaan tai palveluun sidotun pääoman arvostusperiaatteista (1 kohta), verkkotoimintaan tai palveluun sidotulle pääomalle taikka palvelulle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta (2 kohta), verkkotoiminnan tai palvelun tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta (3 kohta) sekä verkkotoiminnan tehostamiseen, markkinoiden yhdentymisen edistämiseen, verkon varmuuden parantamiseen sekä näihin liittyvän tutkimustoiminnan edistämiseen, verkon kehittämiseen ja verkon käyttäjien energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä edistävien järjestelmäpalvelujen saataville asettamiseen kannustavista tavoitteista ja niiden määrittämistavasta sekä menetelmistä, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa (4 kohta).

21. Valvontalain 10 §:n 3 momentin mukaan vahvistuspäätös, jossa määrätään 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuista menetelmistä, on voimassa kahden toisiaan seuraavan neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.

22. Valvontalain 10 §:n 3 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp s. 163) mukaan ennen uuden valvontajakson alkamista Energiamarkkinaviraston tulee valmistella uusi vahvistuspäätösluonnos, jossa päätöksen sisältämiä menetelmiä on tarpeen mukaan kehitetty valvonnasta saatujen kokemusten perusteella. Tämä luonnos viraston tulee saattaa riittävän julkisen keskustelun kohteeksi ennen seuraavaa valvontajaksoa koskevien uusien vahvistuspäätösten antamista.

23. Valvontalain 12 §:n 1 momentin mukaan sähköverkonhaltijaan kohdistuvan vahvistuspäätöksen tulee perustua niihin perusteisiin, joista säädetään muun ohella sähkömarkkinalaissa sekä sen nojalla annetuissa säännöksissä (1 kohta) ja sähkökauppa-asetuksessa sekä sen nojalla annetuissa täytäntöönpanosäädöksissä ja delegoiduissa säädöksissä (2 kohta).

24. Valvontalain 12 a §:n 2 momentin mukaan Energiaviraston on ennen 10 §:ssä tarkoitettujen vahvistuspäätösten antamista järjestettävä julkinen kuuleminen, jossa vahvistuspäätöksen kohteena oleville toiminnanharjoittajille, heidän asiakkailleen ja muille sidosryhmille varataan mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätösten sekä niiden sisältämien menetelmien ja ehtojen sisällöstä.

2.3.2 Sähkömarkkinalaki

25. Sähkömarkkinalain 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimiville kansallisille ja alueellisille sähkömarkkinoille sekä Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoille siten, että hyvä sähkön toimitusvarmuus, kilpailukykyinen sähkön hinta ja kohtuulliset palveluperiaatteet voidaan turvata loppukäyttäjille. Sen saavuttamisen ensisijaisina keinoina ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen sähkön tuotannossa ja toimituksessa sekä kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpitäminen sähköverkkojen toiminnassa.

26. Sähkömarkkinalain 19 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan tulee riittävän hyvälaatuisen sähkön saannin turvaamiseksi verkkonsa käyttäjille ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin sähköverkkojen toiminnalle säädettyjen vaatimusten ja verkon käyttäjien kohtuullisten tarpeiden mukaisesti.

27. Sähkömarkkinalain 20 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan tulee pyynnöstä ja kohtuullista korvausta vastaan liittää sähköverkkoonsa tekniset vaatimukset täyttävät sähkönkäyttöpaikat, voimalaitokset ja energiavarastot toiminta-alueellaan.

28. Sähkömarkkinalain 21 §:n mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä sähkön siirto- ja jakelupalveluja niitä tarvitseville sähköverkkonsa siirtokyvyn rajoissa.

29. Sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaan verkkopalvelujen myyntihintojen ja -ehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille. Pykälän 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista.

32. Eduskunnan talousvaliokunta on mietinnössään (TaVM 17/2013 vp s. 10) täydennyksenä sähkömarkkinalain 24 §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin (s. 82) todennut, että verkonhaltijan tulonmuodostuksen tulee olla riittävä myös verkon kehittämisen rahoittamiseen. Koska investointihankkeet ovat pitkäaikaisia ja yksittäiset hankkeet kustannuksiltaan suuria, saattaa tulorahoituksen riittävyyttä olla aiheellista arvioida pidemmällä aikavälillä. Verkonhaltijan tulee täyttää koko toimintansa ajan sähkömarkkinalain 6 §:ssä säädetyt vaatimukset. Säännöksen mukaisesti verkonhaltijalla on muun muassa oltava taloudelliset edellytykset kannattavaan sähköverkkotoimintaan. Myös tämän vaatimuksen täyttäminen saattaa käytännössä edellyttää jopa oman pääoman lisäämistä.

33. Sähkömarkkinalain 40 §:n 1 momentin mukaan kantaverkko on suunniteltava ja rakennettava, ja sitä on ylläpidettävä siten, että verkko täyttää Euroopan unionin lainsäädännössä asetetut verkon käyttövarmuutta ja luotettavuutta koskevat vaatimukset (1 kohta), verkko täyttää järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle sähköverkkoluvassa asetetut verkon käyttövarmuutta ja luotettavuutta koskevat ehdot (2 kohta), verkon toiminta ei häiriydy sähköjohtojen päälle kaatuvista tai johtokadulla kasvavista puista (3 kohta) ja verkon siirtokapasiteetti on riittävä varmistamaan edellytykset järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuualueen säilyttämiseen yhtenäisenä sähkökaupan tarjousalueena (4 kohta).

34. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tehtävistä on säädetty sähkömarkkinalain 45 — 49 b §:ssä.

2.3.3 Muu kansallinen lainvalmisteluaineisto

35. Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalain ja markkinaoikeuslain muuttamisesta (HE 127/2004 vp) on esityksen yleisperusteluissa (s. 7) todettu, että luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisiä tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja tehokkuus. Tasapuolisuudella tarkoitetaan yhteiskunnan sisäistä tulonjakoa valvottavien yritysten omistajien ja asiakkaiden välillä. Tuottotaso ei saa olla liian korkea esimerkiksi suhteessa sellaisiin investointeihin, joita omistajat voisivat tehdä vastaavan riskitason liiketoimintoihin. Vastaavasti myös valvottavien yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista. Jatkuvuudessa on kyse siitä, että valvonnan on varmistettava tarpeelliset investoinnit valvottavalle alalle. Riittävän toimitusvarmuuden turvaaminen on keskeinen tavoite energia-alan luonnollisten monopolien erityisvalvonnassa. Tehokkuus puolestaan tarkoittaa asiakkaan haluaman palvelun aikaansaamista mahdollisimman alhaisin kustannuksin.

36. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi sähkömarkkinalain ja sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 14 §:n muuttamisesta (HE 265/2020 vp) on yleisperustelujen jaksossa 2.1 kuvattu muun ohella sähkönsiirron ja -jakelun hinnoittelun sääntelyn nykytilaa.

38. Mainituissa esitöissä on yleisperustelujen jaksossa 3.2 (s. 27) todettu muun ohella, että sähkönsiirron ja -jakelun hinnoittelusta on säädetty sähkömarkkinalaissa varsin yleisellä tasolla. Sähkömarkkinalain 24 §:n mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista. Yleisluonteisesta lainsäännöksestä huolimatta siirron ja jakelun kohtuullisen hinnoittelun keskeiset kriteerit on määritelty sähkömarkkinalain 24 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 20/2013 vp). Yksityiskohtaisissa perusteluissa määritellyt kriteerit puolestaan perustuvat taloustieteen teoriaan luonnollisten monopolien sääntelystä, rahoitusteoriaan sekä talousvaliokunnan ja perustuslakivaliokunnan kannanottoihin erityisesti vuoden 1995 sähkömarkkinalain eduskuntakäsittelyn yhteydessä (TaVM 56/1994 vp ja TaVM 17/2013 vp sekä PeVL 19/1994 vp).

39. Eduskunnan talousvaliokunta on lausunut edellä mainitussa mietinnössään (TaVM 56/1994 vp s. 2) hallituksen esityksestä sähkömarkkinalaiksi muun ohella seuraavaa:

[ — — ]

Kirjanpidossa tulos lasketaan käyttöomaisuuden suunnitelman mukaisia poistoja vastaavien hankintamenojäännösten (SUMU-poistojen) perusteella. Sovelletaan siis käyttöomaisuuden historiallista hankintahintaa eikä jälleenhankintahintaa. Kuten edellä ja myös perustuslakivaliokunnan lausunnossa on esitetty, verkkoyhtiöllä on oikeus kohtuulliseen korvaukseen siirtopalveluista. Kohtuulliseen korvaukseen sisältyy myös verkon kehittämisvelvoitteen täyttämiseen riittävä tulonmuodostus.

Sähkömarkkinoiden kustannustehokkuuden toteutuminen on viime kädessä arvioitava kuluttajan sähkölaskun perusteella. Hallituksen esityksen perustelujen sekä edellä lausutun perusteella valiokunta katsoo, että sähkömarkkinalain toteuttaminen ei sinänsä johda eikä saa johtaa sähkönkäyttäjien kokonaiskulujen nousemiseen. Sähkölaskun hinnan nousu, joka ei johdu sähkömarkkinalaista riippumattomista syistä, osoittaisi luotavan järjestelmän virheelliseksi.

40. Talousvaliokunta on mietinnössään (s. 3) edellyttänyt, että sähkömarkkinaviranomainen verkkoyhtiöiden hinnoittelun kohtuullisuusvalvonnassa soveltaa laskentaperustetta, jolla käyttöomaisuuden historialliseen hankintahintaan perustuvan kohtuullisen pääoman tuoton rinnalla otetaan huomioon verkkojen ylläpito- ja kehittämisvelvoitteesta aiheutuva tulonmuodostumistarve.

2.3.4 Muu kansallinen lainsäädäntö

41. Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu.

42. Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

43. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

44. Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

45. Hallintolain 6 §:n esitöiden (HE 72/2002 vp s. 55) mukaan pykälästä ilmenevä tarkoitussidonnaisuuden periaate sisältää yleisen velvollisuuden käyttää toimivaltaa vain siihen tarkoitukseen, johon se on lain mukaan määritelty tai tarkoitettu käytettäväksi. Viranomainen ei saa ryhtyä edistämään muita tarkoitusperiä kuin niitä, jotka kuuluvat sen tehtäväpiiriin ja sisältyvät tapaukseen sovellettavan lain tavoitteisiin.

46. Esitöissä (HE 72/2002 vp s. 54) on lisäksi todettu, että tasapuolisen kohtelun vaatimus saa merkityssisältönsä lähinnä perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta. Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Ratkaisutoiminnan tulee olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen on perustuttava tapauksen erityislaatuun. Säännös ei kuitenkaan estä viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään sikäli kuin siihen on olemassa perusteltu syy.

47. Esitöiden (HE 72/2002 vp s. 55) mukaan viranomaisten harkintavaltaa ohjaaviin oikeusperiaatteisiin kuuluu myös suhteellisuusperiaate. Tämän periaatteen keskeisenä sisältönä on, että viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Toisin sanoen viranomaisen toimen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta, johon kysymyksessä olevalla toimella pyritään. Käytännössä suhteellisuusperiaate edellyttää, että viranomainen mitoittaa toimintansa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan aikaan tarvittava vaikutus. Suhteellisuusperiaatteella on tärkeä merkitys erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissa viranomainen joutuu harkitsemaan hallinnon asiakkaan kannalta epäedullisia oikeudellisia seuraamuksia. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti toimen on oltava tarpeellinen ja välttämätön asetetun tavoitteen saavuttamiseksi.

48. Esitöissä (HE 72/2002 vp s. 55 ja 56) on todettu, että pykälässä viimeksi mainittu luottamuksensuojaperiaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.

50. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

51. Hallintolain 31 §:n 1 momentin esitöiden (HE 72/2002 vp s. 86) mukaan ehdotuksen tarkoituksena on korostaa virallisperiaatteen noudattamista ja pyrkimystä aineellisen totuuden saavuttamiseen asettamalla viranomaisen velvollisuudeksi huolehtia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Asian riittävällä selvittämisellä tarkoitetaan sitä, että viranomainen hankkii sellaiset tiedot ja selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemiselle. Selvittämisen asianmukaisuus puolestaan korostaa viranomaiselle kuuluvaa menettelyjohtovaltaa ja huolellisuutta selvitysten hankkimisessa. Viranomainen voi hankkia selvityksiä itse viran puolesta toisilta viranomaisilta tai se voi pyytää selvitystä asianosaiselta. Viranomainen voi myös pyytää ulkopuolista tahoa esittämään selvitystä. Selvitysten laajuus ja tarve tulee harkita tapauskohtaisesti.

52. Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

53. Hallintolain 34 §:n esitöiden (HE 72/2002 vp s. 88 ja 89) mukaan kuulluksi tulemisen oikeutta on perinteisesti pidetty oikeusturvaa edistävänä periaatteena. Tämän ohella kuulemisen on katsottu korostavan asianosaisasemaan olennaisesti liittyvää yksilön vaikuttamismahdollisuutta. Asianosaisen kuuleminen palvelee myös asian selvittämistä. Näin kuulemisvelvollisuus edistää viranomaistoiminnan tasapuolisuutta ja asioiden käsittelyn huolellisuutta.

54. Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

55. Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

3 Asian arviointi

3.1 Asian arvioinnin lähtökohdat

56. Asiassa on kysymys sähkön kantaverkonhaltijan verkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan sisältyvistä menetelmistä, jotka Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään vahvistanut Fingrid Oyj:n noudatettavaksi vuosille 2024 — 2031.

57. Sähkömarkkinadirektiiviin sisältyvässä sääntelyviranomaisen riippumattomuusvaatimuksessa ja siitä oikeuskäytännössä annetuissa tulkinnoissa (ks. esimerkiksi tuomio 6.3.2025, Alajärven Sähkö ym., C-48/23, EU:C:2025:144, tuomio 3.12.2020, komissio v. Belgian kuningaskunta, C‑767/19, EU:C:2020:984 ja tuomio 2.9.2021, Komissio v. Saksa, C-718/18, EU:C:2021:662) on annettu Energiavirastolle laaja ja itsenäinen harkintavalta hinnoittelussa noudatettavien menetelmien määrittämisessä. Markkinaoikeus toteaa, että Energiaviraston on kuitenkin menetelmistä määrätessään noudatettava niitä periaatteita ja sääntöjä, jotka on vahvistettu muun ohella sähkökauppa-asetuksessa, sähkömarkkinalaissa sekä valvontalaissa.

59. Sähkömarkkina- tai valvontalaissa ei ole yksityiskohtaisia säännöksiä siitä, mitä seikkoja verkkopalvelujen hinnoittelua koskevien menetelmien vahvistamisessa on otettava huomioon ja millaisiksi menetelmät on laadittava. Lähtökohtana lainsäädännössä kuitenkin on, että hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista ja että sen tulee vastata toiminnan kustannuksia. Sähkömarkkinalakia koskevissa esitöissä on korostettu, että hinnoittelun kohtuullisuutta tulee arvioida kokonaisuutena siten, että varmistetaan sekä verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuus että liiketoiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Lainvalmisteluaineistosta käy ilmi, että verkonhaltijan tulojen tulee kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottava tuotto. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvat investoinnit ja niiden rahoittaminen.

61. Edellä todetusti Energiaviraston valituksenalaisella päätöksellä on vahvistettu ennalta menetelmät (valvontamenetelmät) kantaverkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi vuosille 2024 — 2031. Valvontamenetelmissä vahvistetaan, miten verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvo lasketaan ja miten verkonhaltijalle sallittu kohtuullinen tuotto määritetään. Menetelmien perusteella määritetään verkkoyhtiön vuotuinen sallittu liikevaihto, johon perustuen verkkoyhtiö määrittelee itsenäisesti siirtohinnat. Sallittuun liikevaihtoon vaikuttavat verkkoyhtiölle menetelmien mukaan sallittu tuotto, tasapoistot, operatiivisen toiminnan kustannukset sekä menetelmissä sovellettavat kannustimet. Energiavirasto valvoo verkkoyhtiön hinnoittelua kokonaisuutena neljän vuoden jaksoissa.

62. Valituksenalaisella päätöksellä vahvistettujen menetelmien mukaan verkonhaltijan kohtuullinen tuotto lasketaan kertomalla verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu oma pääoma ja korollinen vieras pääoma menetelmissä määritellyllä kohtuullisella tuottoasteella. Verkonhaltijan verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu pääoma koostuu menetelmien mukaan pääosin verkonhaltijan verkkokomponenteista muodostuvan verkko-omaisuuden arvosta. Kohtuullisen tuoton laskennan pohjana ei siten käytetä verkkotoiminnan eriytetyn taseen mukaista verkko-omaisuuden arvoa, vaan laskennan pohjana olevalle verkko-omaisuudelle lasketaan niin sanottu nykykäyttöarvo hyödyntäen verkkokomponenttien komponenttikohtaisia yksikköhintoja, jotka perustuvat Energiaviraston säännöllisin väliajoin tekemiin kustannuskyselyihin kantaverkkoyhtiön toteutuneiden verkkoinvestointien kustannuksista.

63. Verkkokomponentit ja niiden määritysperiaatteet on määritelty valvontamenetelmien liitteenä olleessa yksikköhintaluettelossa. Yksikköhinta muodostaa verkkokomponentin jälleenhankinta-arvon. Tämän komponentin jälleenhankinta-arvon, iän ja pitoajan perusteella lasketaan edellä mainittu verkkokomponentin nykykäyttöarvo.

65. Markkinaoikeus toteaa, että hinnoittelun kohtuullisuutta tulee arvioida edellä todetusti kokonaisuutena, joten yksittäiseen Energiaviraston vahvistuspäätöksen osaan kohdistuvan muutosvaatimuksen arvioinnissa on otettava huomioon kyseisen osan merkitys koko päätöksen kannalta sekä osan vaikutukset muihin päätöksen osiin. Valittaja on saattanut valituksenalaisella päätöksellä vahvistetut menetelmät markkinaoikeuden arvioitavaksi sen vaatimuksista 1.1 — 1.11 ilmenevin osin sekä lisäksi esittänyt päätöksen johtavan kokonaisuutena kohtuuttomaan ja siten sääntelyn vastaiseen lopputulokseen. Markkinaoikeus arvioi asiassa ensin valittajan vaatimuksia 1.1 — 1.11 yksittäin sekä tämän jälkeen, johtavatko valvontamenetelmät kokonaisuutena arvioiden valittajan esittämin tavoin kohtuuttomaan ja sääntelyn vastaiseen lopputulokseen.

3.2 Verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden oikaiseminen

67. Energiavirasto on soveltanut edellisissä menetelmissään vuosina 2016 — 2023 verkko-omaisuuden arvostamisessa laskentamenetelmää, jossa verkko‑omaisuuden jälleenhankinta-arvo on muodostettu oikaisemalla koko verkko-omaisuus viimeisimmän yksikköhintaluettelon mukaisesti, eli menetelmät ovat perustuneet verkko-omaisuuden uudelleenarvottamiseen. Myös edellisissä menetelmissä kohtuullinen tuottoaste on määritelty nimellisenä, jolloin se on sisältänyt inflaatio-odotuksen.

68. Energiavirasto on perustellut valituksenalaisen päätöksen liitteenä olleissa valvontamenetelmissä ja perustelumuistiossa (Energiaviraston päätöksen liite 3) verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaatteen muutosta sillä, että menetelmät ovat kohtuullisen hinnoittelun ja kustannusvastaavuuden kannalta mahdollisimman perustellut ja että inflaatio otetaan menetelmissä huomioon oikein kohtuullisen tuoton ja tasapoiston laskennassa.

3.2.1 Verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamisen peruste

73. Energiavirasto on edelleen esittänyt, että menetelmien muutokset on tehty sen tilaaman asiantuntijaselvityksen perusteella ja ovat siinä esitetyn teorian mukaisia sekä yhteneviä suhteessa Euroopassa vallitsevaan käytäntöön inflaation käsittelystä kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmissä.

3.2.1.1 Asiassa esitetyt selvitykset ja lausunnot sekä asiantuntijoiden lausumat markkinaoikeudessa

76. DFC:n selvityksen laatimiseen osallistunut AP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut DFC:n selvityksen kanssa yhdenmukaisesti, että verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostamisessa voidaan käyttää eri menetelmiä riippuen menetelmien muodostamasta kokonaisuudesta ja erityisesti tuottoasteen valinnasta.

78. AT on asiantuntijalausunnossaan 24.5.2024 (Fingridin todiste 42) koskien sähkön kantaverkon valvontamenetelmien muutoksia lausunut, että säännellyillä markkinoilla on keskeistä, että omaisuus, jolle määritellään tietty sallittu tuottotaso, on arvostettu mahdollisimman lähelle sitä tuottoarvoa, joka sille määräytyisi, jos yritys toimisi kilpailluilla markkinoilla. AT:n mukaan nykyinen arvostusmalli, jossa verkko-omaisuuden arvonmäärityksessä käytetään historiallisia komponenttihintoja johtaa siihen, että verkko-omaisuuden laskennallinen arvo ajan kuluessa ei enää vastaa sen ajantasaista tuottoarvoa, jolloin verkkoyhtiöön sijoitettu pääoma ei ole omistajien näkökulmasta suoraan vertailukelpoinen vaihtoehtoisiin investointikohteisiin, koska sen tuottoa rajoitetaan alle vertailukelpoisen ja oikeudenmukaisen tason. Verkkotoimintaan sitoutunut pääoma ja sille sallittu tuotto tulisi ilmaista saman ajanhetken rahan arvossa.

79. AT on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lisäksi lausunut, että valituksenalaisella päätöksellä vahvistettu verkko-omaisuuden arvostamisperiaate ei vastaa sähkömarkkinalain esitöiden mukaista arvostustapaa, eli verkko-omaisuuden arvostamista sen todelliseen käyttöarvoon, joka tarkoittaa omaisuuden arvostamista mahdollisimman oikeassa, tämänhetkisessä rahan arvossa. AT:n mukaan nykyinen menetelmä vaikuttaa talousteoreettisesti ongelmalliselta, koska jäädytettyyn omaisuuden arvoon sidottu tuotto ei vastaa rahan arvon muuttuessa sitä, mitä vastaavalla riskillä voitaisiin saada vaihtoehtoisesta sijoituskohteesta tuottoa.

80. Deloitte & Touche Oy:n Energiamarkkinavirastolle (nykyinen Energiavirasto) laatimassa sähköverkkotoiminnan WACC-mallin ja sen parametrien arviointia koskevassa selvityksessä 6.8.2010 (Fingridin todiste 23) on annettu kehittämissuosituksia muun ohella inflaation huomioon ottamisesta WACC-mallissa. Selvityksen mukaan Energiamarkkinavirasto määrittää kohtuullisen tuottoprosentin WACC-mallin mukaisesti, jolloin pääoman kokonaiskustannus muodostuu eri pääomalajien painotettuna keskikustannuksena. Kyseisen selvityksen ajankohtana sovelletuissa Energiamarkkinaviraston valvontamenetelmissä pääoman painotettu keskimääräinen kustannus eli WACC on määritetty perustuen nominaalisiin eli nimellisiin korkoihin, jotka ovat sisältäneet inflaation vaikutuksen, ja lisäksi menetelmissä on tehty sähköverkon nykykäyttöarvoon inflaatiokorjaus sen tarkasteluvuoden rahanarvoon.

3.2.1.2 Oikeudellinen arviointi

82. Asiassa on tältä osin kysymys verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista, joista määrääminen kuuluu Energiaviraston toimivaltaan osana valvontamenetelmien vahvistamista.

84. Edellä kuvatusta lainvalmisteluaineistosta ilmenee, että verkko-omaisuus tulisi hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa arvostaa sen todelliseen käyttöarvoon tai todelliseen markkina-arvoon. Talousvaliokunnan mietinnöstä ilmenevällä tavalla hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa voidaan soveltaa myös omaisuuden historialliseen hankintahintaan perustuvaa laskentaperustetta, kun otetaan huomioon hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnalle asetetut muut edellytykset. Lainvalmisteluaineiston viittauksilla yrityskohtaiseen tai todelliseen markkina-arvoon on katsottava niiden sanamuodon ja käyttöyhteyden perusteella tarkoitetun estää sellainen keinotekoinen, esimerkiksi yritysjärjestelyihin perustuva omaisuuden arvostaminen, jossa kohtuullisen tuoton laskenta ei perustuisi omaisuuden todelliseen käyttöarvoon ja johtaisi mahdollisesti kohtuuttoman korkeisiin kuluttajilta perittäviin maksuihin.

85. Kun otetaan huomioon edellä mainittu talousvaliokunnan lausunnon viittaus historialliseen hankintahintaan perustuvaan laskentaperusteeseen ja vielä se, että valvontalaissa on jätetty Energiavirastolle harkintavaltaa määrätä verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostusperiaatteesta, edellä mainittua sähkömarkkinalain esitöiden viittausta yrityskohtaiseen tai todelliseen markkina-arvoon ei ole perusteltua tulkita siten, että verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostusperiaatteena olisi lain tai sen esitöiden mukaan sovellettava yksinomaan verkko-omaisuuden uudelleenarvottamista.

86. Mainittua tulkintaa voidaan katsoa tukevan myös se, että verkko‑omaisuuden arvostamiseen on CEERin vuoden 2024 raportin mukaan laajalti muissa Euroopan maissa ja myös markkinaoikeudelle esitetyissä selvityksissä katsottu voitavan käyttää myös historiallisiin kustannuksiin perustuvaa määritystapaa. Tässä määritystavassa lasketaan verkon arvo kulloisenkin investointiajankohdan yhteenlaskettujen kustannusten mukaan ja näin saatua koko verkon arvoa käytetään kohtuullisen tuoton laskemisen lähtökohtana. Menetelmän etuna on pidetty sen kustannusvastaavuutta, ja sen avulla vältetään kustannusten uudelleenarvottaminen inflaatiolla tai muulla perusteella. Tätä menetelmää ei voida myöskään pitää virheellisenä yksinomaan sillä perusteella, että historialliset kustannukset eivät itsessään ole inflaatiokorjattuja tai vastaa kyseisen verkkokomponentin nykyistä hankintahintaa.

87. CEERin selvityksessä todetun mukaisesti useissa niissä maissa, joissa WACC-malli perustuu Suomen tavoin inflaation sisältävään nimelliseen tuottoasteeseen, verkon arvostusperiaatteena käytetään historiallisia kustannuksia niitä oikaisematta. Vastaavasti arvioitaessa uudelleen verkon arvo inflaatio huomioon ottaen on käytettävä arvostusperusteena reaalista tuottoastetta.

88. Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että Energiaviraston päätöstä ei voida pitää virheellisenä yksin sillä perusteella, että siinä valittu verkko-omaisuuden historiallisiin kustannuksiin perustuva arvostusperiaate olisi itsessään sähkömarkkinasääntelyn vastainen.

89. Siltä osin kuin asiassa on esitetty, että valituksenalaisessa päätöksessä vahvistettu verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaate on ristiriidassa valvontamenetelmissä käytettävän WACC-mallin vakiintuneiden rahoitusteoreettisten lähtökohtien kanssa, markkinaoikeus toteaa seuraavaa.

90. Vaikka valituksenalaisessa päätöksessä vahvistetussa verkko-omaisuuden arvostusperiaatteessa verkkotoimintaan sitoutunut pääoma arvostetaan historiallisten kustannusten perusteella, kysymys ei ole kuitenkaan kirjanpidon tasearvojen käytöstä, sillä verkko-omaisuuden arvostus perustuu yksikköhintoihin ja nykykäyttöarvon laskennassa otetaan huomioon kirjanpidollisia poistoja pidemmät poistoajat.

94. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Energiaviraston päätöstä voida pitää virheellisenä myöskään sillä perusteella, että verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamisen peruste olisi ristiriidassa valvontamenetelmissä käytettävän WACC-mallin vakiintuneiden talous- ja rahoitusteoreettisten lähtökohtien kanssa.

3.2.2 Verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista koskevan muutoksen peruste

96. Valittaja on lisäksi esittänyt, että päätös verkon arvon jäädyttämisestä romuttaa ajan kuluessa jo aiemmin tehtyjen investointien kannattavuuden, mikä vaarantaa myös tulevien investointien kannattavuutta ja rahoitettavuutta. Päätös ei mahdollista valittajalle lainsäädännössä määritettyjen tehtävien ja tavoitteiden täysmittaista toteuttamista.

3.2.2.1 Asiassa esitetyt selvitykset ja lausunnot sekä asiantuntijoiden lausumat markkinaoikeudessa

98. Edellä todetusti Energiavirasto on kyseessä olevia valvontamenetelmiä valmistellessaan pyytänyt DFC:ltä selvityksen inflaatiokorjauksen teoreettisesti oikeasta käsittelytavasta valvontamenetelmien tuottoasteen, tuottopohjan ja tasapoiston määrittämisen kannalta.

100. DFC:n selvityksen mukaan Energiaviraston aiemmin soveltamaan menetelmään, jossa on ollut käytössä nimellinen tuottoaste ja verkon uudelleenarvottaminen yksikköhintaluettelon perusteella, on sisältynyt mahdollisuus sille, että verkkoyhtiöt saavat yli- tai alikorvauksen investointikustannuksistaan riippuen siitä, nousevatko vai laskevatko yksikköhinnat ajan myötä ja ovatko ne korkeammat tai alhaisemmat kuin todelliset historialliset investointikustannukset. Selvityksen mukaan tämä luo epävarmuutta verkkoyhtiöille sijoitusnäkymiä arvioitaessa, mikä saattaa nostaa sijoittajien vaatimaa riskipreemiota ja siten verkkoyhtiöiden pääomakustannuksia.

101. DFC:n selvityksen laatimiseen osallistunut AP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että inflaation käsittelyssä valvontamenetelmissä on kyse inflaatioon liittyvän riskin kohdistamisesta. Verkkoyhtiöiden sääntelyn ensisijainen tarkoitus on suojella kuluttajien etuja ja toissijaisesti varmistaa ensin mainitun toteuttamiseksi verkkoyhtiöiden taloudellinen ja rahoituksellinen kelpoisuus. Säännellyn verkkoliiketoiminnan tärkeä periaate on myös se, ettei verkkoyhtiöitä tulisi altistaa sellaisille riskeille, joita ne eivät voi hallita. Koska verkkoyhtiöt eivät voi hallita inflaation liittyvää riskiä, on perusteltua, että kyseisen riskin kantavat kuluttajat osana verkkopalvelujen hinnoittelua. AP:n mukaan inflaatiota ei ole kuitenkaan perusteltua ottaa kuluttajien edun vuoksi huomioon kahteen kertaan, mihin Energiaviraston aiemmin käyttämä laskentamenetelmä on voinut johtaa.

103. AP:n viittaamassa Euroopan energia-alan sääntelyviranomaisten neuvoston laatimassa raportissa on korostettu tuottopohjan ja tuottoasteen määrittämisen välistä suhdetta. Raportin 8 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten käytäntöjen perusteella reaalista tuottoastetta käytetään, kun tuottopohja uudelleenarvotetaan verkko-omaisuuden arvostamiseksi ja nimellistä tuottoastetta käytetään, kun verkko-omaisuuden arvottamisen pohjana ovat historialliset hankintakustannukset.

106. AT on asiantuntijalausunnossaan 24.5.2024 (Fingridin todiste 42) arvioinut inflaation käsittelyä valvontamenetelmissä ja lausunut ensinnäkin, että käytännössä menetelmiin sisältyy kaksi komponenttia, rahan arvon yleinen muutos eli varsinainen inflaatio, ja verkkokomponenttien hintojen kehitys, joka riippuu myös teknologian tehokkuuden ja alakohtaisen tuottavuuden kehityksestä. Kun verkko-omaisuuden arvostaminen tehdään sen komponenttien viimeisimpien hintojen mukaan niin tämä ottaa huomioon myös teknologian kehityksen tehokkuusvaikutukset, mikä johtaa oikeaan ja tehokkaaseen lopputulokseen. AT on korostanut, että inflaation vaikutusten huomioon ottamisessa tulee muistaa, että sitoutuneen pääoman arvonmääritys tehdään aina eteenpäin katsoen, ei takautuvasti, ja että sitoutunut pääoma ja sallitut tuotot tulee aina ilmaista tarkasteluhetken rahan arvossa.

107. AT on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että laskettaessa sallittua tuottoa tietylle omaisuudelle omaisuuden arvo ja sille laskettava sallittu kassavirta tulee laskea molemmat saman, tämän hetken rahan arvossa, jolloin inflaatio tulee ottaa huomioon sekä tuottopohjassa että tuottoasteessa. Olennaista on, että tarkastelu tehdään riittävän usein, esimerkiksi vuosittain, jotta inflaatio tulee otetuksi oikein huomioon. Vain näin laskettava tuotto on vertailukelpoinen markkinoilla toimivien muiden yritysten tuottojen kanssa. AT:n mukaan ongelmallista uusissa valvontamenetelmissä on, että inflaatio otetaan huomioon vain tuottoasteessa, mutta ei tuottopohjassa.

109. Eckta Oy:n Energiavirastolle laatiman yleistä tehostamistavoitetta sähkön ja maakaasun verkkotoiminnoissa 6. ja 7. valvontajaksoilla vuosina 2024 — 2031 koskevan loppuraportin 15.11.2022 (Energiaviraston todiste 3) mukaan tarkasteltaessa vuosia 2019 — 2021 erityisesti yritysasiakkaiden kohtaamat sähkön siirtohinnat ovat olleet Suomessa keskimäärin useimpia muita Länsi‑Euroopan maita huomattavasti edullisemmat, mutta myös kotitalouksien kohtaamat siirtohinnat ovat keskimäärin useimpia muita Länsi-Euroopan maita edullisemmat ja myös EU- ja Euromaiden keskiarvoa alhaisemmat. Raportin mukaan eurooppalaisten kantaverkonhaltijoiden tehokkuutta käsitelleiden selvitysten valossa kantaverkkotoiminta Suomessa vaikuttaa olleen varsin kustannustehokasta ja kantaverkon osuus sähkön siirtohinnasta on ollut Suomessa alhaisempi kuin muissa Länsi-Euroopan maissa. Edelleen raportin mukaan kantaverkon kustannustehokkuus on kuitenkin heikentynyt ajan myötä.

110. ENTSO-E:n yleiskatsauksesta siirtotariffien hinnoista Euroopassa (Fingridin todiste 39) ilmenee muun ohella, että Suomen sähkön kantaverkon siirtohinnat ovat vuosina 2017 — 2020 olleet Euroopan edullisimpien joukossa.

3.2.2.2 Oikeudellinen arviointi

111. Asiassa on tältä osin kysymys siitä, onko esillä oleviin valvontamenetelmiin tehty verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamismenetelmää koskeva muutos ollut lain mukainen.

112. Edellä todetusti Energiavirasto on perustellut verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaatteen muutosta sillä, että muutoksen myötä menetelmät ovat kohtuullisen hinnoittelun ja kustannusvastaavuuden kannalta mahdollisimman perustellut ja inflaatio tulee otetuksi huomioon oikein kohtuullisen tuoton laskennassa. Energiaviraston mukaan inflaatio tulee ottaa huomioon vain kerran kohtuullisen tuoton laskennassa ja koska kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävä nimellinen kohtuullinen tuottoaste sisältää inflaatio-odotuksen, ei verkkotoimintaan sitoutunutta verkko-omaisuutta tule uudelleenarvottaa, jotta inflaatiota ei oteta huomioon menetelmissä kahteen kertaan.

114. DFC on selvityksessään tuonut myös esiin, että verkon uudelleenarvottaminen yksikköhintaluettelon perusteella yhdistettynä nimellisen tuottoasteen käyttöön voi johtaa verkonhaltijoiden tuottojen ali- tai ylikompensaation riippuen inflaation ja yksikköhintojen kehityksestä. Vastaavasti on todettu myös akateemisen työryhmän lausunnossa, jonka mukaan mainittu yhdistelmä saattaa aiheuttaa ongelmia pitkäjänteiselle ja ennustettavalle liiketoiminnalle. Myös MC on lausunut markkinaoikeudessa vastaavasti ja tuonut tältä osin esiin, että muutos lisää verkonhaltijoiden kannalta menetelmien ennustettavuutta.

116. Markkinaoikeus toteaa edelleen, että inflaation kahdenkertainen huomioon ottaminen verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskentamenetelmissä ei ole omiaan johtamaan sähkömarkkinasääntelyn tavoitteina olevaan kustannusvastaavuuteen ja kuluttajien edun turvaamiseen. Inflaation kahteen kertaan huomioon ottamisen ehkäisemistä voidaan siten pitää perusteltuna tavoitteena kansallisten sääntelyviranomaisten määrätessä kantaverkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskentamenetelmistä.

117. Asiassa on riidatonta, että aikaisemmin käytössä olleet valvontamallit ovat mahdollistaneet edellisinä vuosina kantaverkon pitkäjänteisen kehittämisen, korkean toimitusvarmuuden sekä turvanneet kantaverkkoyhtiön toimintaedellytykset ja taanneet sille lain perusteella kuuluvan kohtuullisen tuoton. Saatujen selvitysten perusteella kantaverkkotoiminta Suomessa on ollut varsin kustannustehokasta ja siirtohinnat verraten alhaisia. Edellä mainittu ei kuitenkaan tarkoita, etteikö Energiavirastolla olisi oikeutta kehittää ja muuttaa hinnoittelua koskevia menetelmiä, mikäli se havaitsee niissä virheen tai kehittämiskohteita (ks. KHO 2015:105). Inflaation käsittely valvontamenetelmissä on ollut asiassa esitetyn perusteella esillä jo vuodesta 2011 asti, ja Energiavirasto on jo aiemmin pyrkinyt ottamaan valvontamenetelmissään inflaation käsittelyn huomioon, mutta on valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevin tavoin nykyisiä valvontamenetelmiä valmistellessaan havainnut aiemman menettelynsä riittämättömäksi.

118. Markkinaoikeus toteaa asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että verkko-omaisuuden säännölliseen uudelleenarvottamiseen ja samanaikaiseen nimellisen tuottoasteen käyttöön sisältyisi ainakin teoreettinen mahdollisuus kahdenkertaiseen inflaation huomioon ottamiseen, mitä ei voida pitää esitetyn selvityksen perusteella kantaverkonhaltijan kohtuullisen hinnoittelun varmistamisen ja erityisesti kuluttajien edun turvaamisen näkökulmasta perusteltuna. Kysymys on kantaverkkoyhtiön asiakkaille ja viime kädessä kuluttajille haitallisten riskien ehkäisemisestä laskentamenetelmien lähtökohdissa. Tähän nähden Energiaviraston esillä oleviin valvontamenetelmiin tekemää muutosta, jossa on siirrytty nimellistä tuottoastetta käytettäessä verkko-omaisuuden säännöllisestä uudelleenarvotuksesta jäädytettyyn jälleenhankinta-arvoon, ei voida pitää perusteiltaan virheellisenä.

119. Energiamarkkinasääntelyssä ei ole säännelty siitä, miten inflaatiota tulisi käsitellä valvontamenetelmissä. Energiavirastolle on annettu laaja harkintavalta määrätä valvontamenetelmien sisällöstä, muun ohella verkko-omaisuuden arvostusperiaatteista ja tuoton määrittämistavasta. Edellä todetusti tätä harkintavaltaa kuitenkin rajoittaa edellytys verkonhaltijoiden oikeudesta kohtuulliseen tuottoon. Kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiä ei siten voida perustaa yksinomaan teoreettisesti oikeaan toteutustapaan, jos se johtaa menetelmien kokonaisuuden kannalta lainvastaiseen lopputulokseen.

120. Valittaja on esittänyt selvitystä, jonka mukaan valituksenalaisessa päätöksessä asetettuja menetelmiä sovellettaessa sen investoinnit eivät olisi kannattavia eikä niille saisi energiamarkkinasääntelyssä edellytettyä kohtuullista tuottoa. Markkinaoikeus toteaa, että valvontamenetelmiin tehtyjen muutosten ja niiden vaikutusten lainmukaisuutta on arvioitu kokonaisuutena jäljempänä jaksossa 3.13.

121. Asiassa ei ole esitetty tarkempaa selvitystä siitä, että valituksenalaisen päätöksen sisältämällä verkko-omaisuuden jäädytetyn jälleenhankinta-arvon käyttämisellä päätöstä aiempina vuosina tehdyille investoinneille ei voitaisi saada kohtuullista tuottoa. Uusien investointien osalta niiden arvo lasketaan puolestaan menetelmissä todellisiin kustannuksiin perustuvien yksikköhintojen avulla. Niille lasketaan kohtuullinen tuotto nimellisen WACC-mallin perusteella. Tässä mallissa inflaatio ja siten verkon arvon muutos otetaan huomioon mallin kertoimissa eikä sen voida esitetyn selvityksen perusteella katsoa johtavan siihen, ettei uuteen verkko-omaisuuteen tehdyille investoinneille voitaisi saada kohtuullista tuottoa. Pitkiin pitoaikoihin liittyvät mahdolliset epävarmuustekijät, kuten ennenaikaisesti purettavat komponentit, eivät yksin anna aihetta arvioida asiaa toisin.

122. Markkinaoikeus toteaa, että edellä lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole osoitettu, että Energiaviraston valvontamenetelmissä käytetty nimellisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden jäädytetyn jälleenhankinta-arvon yhdistelmä itsessään johtaisi siihen, että verkkoinvestoinnille ei saataisi sääntelyssä tarkoitettua kohtuullista tuottoa. Edellä todetusti valvontamenetelmiin tehtyjen muutosten vaikutuksia kokonaisuudessaan käsitellään jäljempänä.

123. Esitetyn selvityksen perusteella valituksenalaisessa päätöksessä tältä osin valvontamenetelmiin tehtyä muutosta voidaan lisäksi pitää kohtuullisen tuoton laskennan perustana olevan tuottopohjan arvon määrittämisen ja siten kohtuullisen tuoton laskennan kannalta myös aiempaa ennustettavampana, kun tuottopohjaan ei tehdä jatkuvasti muuttuvia tekijöitä sisältäviä uudelleenarvostuksia. Nimellisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden jäädytetyn jälleenhankinta-arvon yhdistelmän käyttämisen vaihtoehtoja on käsitelty seuraavassa jaksossa.

124. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on voinut harkintavaltansa puitteissa määrätä valvontamenetelmissä sovellettavaksi nimellisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden jäädytetyn jälleenhankinta-arvon yhdistelmän inflaation kahdenkertaisen huomioon ottamisen estämiseksi. Tämän jälkeen on kuitenkin vielä arvioitava sitä tapaa, jolla Energiavirasto on toteuttanut verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista koskevan muutoksen.

3.2.3 Verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista koskevan muutoksen toteutustapa

3.2.3.1 Asiassa esitetyt selvitykset ja lausunnot sekä asiantuntijoiden lausumat markkinaoikeudessa

128. Edellä todetusti Energiavirasto on kyseessä olevia valvontamenetelmiä valmistellessaan pyytänyt DFC:ltä selvityksen inflaatiokorjauksen teoreettisesti oikeasta käsittelytavasta valvontamenetelmien tuottoasteen, tuottopohjan ja tasapoiston määrittämisen kannalta.

132. DFC:n selvityksen mukaan muutoksella historiallisten kustannusten käyttämiseen voi olla merkittäviä vaikutuksia verkonhaltijoiden verkko‑omaisuuden arvoon ja investoinneista saatavaan korvaukseen, minkä vuoksi selvityksessä on suositeltu arvioimaan muutoksen vaikutuksia verkonhaltijoiden sallittuun tuottoon huolellisesti investointien koko elinkaaren ajalta. Lisäksi selvityksessä on todettu, että hyvin vanhojen omaisuuserien osalta historiallisia kustannuksia ei välttämättä ole saatavilla tai ne eivät ole täysin luotettavia, mikä voi tuoda ongelmia menetelmien käyttöönottamisessa. Ongelmat voitaisiin ratkaista menetelmiin tehtävillä täsmennyksillä kuten esimerkiksi soveltamalla todellisten historiallisten kustannusten sijaan investointihetken yksikköhintaluetteloa, mikä selvityksen mukaan saattaisi kuitenkin heikentää menetelmien uskottavuutta.

135. Fingrid on sekä Energiavirastolle antamissaan lausunnoissa 10.11.2023 ja 13.12.2023 (Fingridin todiste 13) että tapaamisessaan Energiaviraston kanssa (Energiaviraston todiste 17) tuonut esiin omia arvioitaan päätösluonnoksessa (Fingridin todiste 11) esitetyn mukaisen valvontamallin vaikutuksista Fingridille sekä laajemmin yhteiskunnalle.

3.2.3.2 Oikeudellinen arviointi

138. Arvioinnissa on tältä osin kysymys siitä, onko Energiaviraston verkkotoimintaan sitoutuneen verkko-omaisuuden arvostusperiaatetta koskevan muutoksen toteutustapa ollut lain vastainen.

139. Energiavirasto on perustellut menetelmissä sovellettavan kohtuullisen tuottoasteen ja verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostustavan valintaa yksityiskohtaisemmin valvontamenetelmien liitteenä olleessa perustelumuistiossa. Perustelumuistion mukaan Energiaviraston DFC:ltä tilaaman selvityksen arviot ja suositukset ovat toimineet keskeisenä lähteenä tuottoasteeseen ja verkon arvostukseen liittyviä menetelmämuutoksia arvioitaessa.

141. Energiavirasto on perusteluissaan lausunut, ettei se näe perusteltuna luopua DFC:n selvityksessä esitetystä huolimatta uusissa valvontamenetelmissä yksikköhintojen käytöstä ja siirtyä kokonaan todellisiin hankintakustannuksiin lainsäädännön tehokkaille investoinneille asettamien tavoitteiden takia.

143. Edellä todetusti Energiavirasto on hankkinut DFC:ltä selvityksen inflaatiokorjauksen teoreettisesti oikeasta käsittelytavasta valvontamenetelmissä ja lisäksi Energiavirastolla on ollut käytettävissään työ- ja elinkeinoministeriön asettaman akateemisen työryhmän lausunto valituksenalaisia valvontamenetelmiä laatiessaan. DFC:n selvityksessä on käsitelty useita vaihtoehtoja inflaatiokorjauksen tekemiselle. Energiaviraston on katsottava riittävällä tavalla selvittäneen inflaation käsittelyä, inflaation kahdenkertaisen huomioon ottamisen ehkäisemistä ja tämän toteuttamisvaihtoehtoja valituksenalaista päätöstä tehdessään. Kuten korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksessään KHO 2015:105 todennut, Energiavirasto ei kuitenkaan ole sidottu sille annetuissa asiantuntijalausunnoissa esitettyihin kannanottoihin, vaan se voi kaikkea hankkimaansa selvitystä arvioituaan vahvistaa inflaation käsittelyyn menetelmän, joka sen harkinnan perusteella parhaiten toteuttaa sääntelyn vaatimusta hinnoittelun kohtuullisuudesta.

144. Energiavirasto on myös edellä jaksossa 3.2.3.1 selostetuin tavoin tehnyt valittajan sinänsä puutteellisina pitämät vaikutusarvioinnit. Näistä ensimmäisestä eli 20.10.2023 tehdystä arvioinnista on myös kuultu asianosaisia. Näissä arvioinneissa on esitetty laskelmia siitä, miten tehdyt muutokset vaikuttavat sähkön kantaverkonhaltijan hinnoitteluvaraan osa-alueittain verrattuna vuoden 2021 ja 2022 toteutumaan (osa-alueina tuottoaste, tuottopohja, investointikannustin, laatukannustin ja tehostamiskannustin). Vaikutusarviointi 29.12.2023 sisältää yhteenvedon kaikista menetelmämuutosten arvioiduista vaikutuksista.

145. Markkinaoikeus toteaa edellä esitetystä ilmenevän, että Energiavirasto on lopullisten valvontamenetelmien vahvistamista edeltävässä prosessissa pohtinut eri vaihtoehtoja verkon arvostusperiaatetta koskevan muutoksen osalta ja varannut verkonhaltijoille kuten valittajalle tilaisuuden lausua eri vaihtoehdoista. Energiavirasto on myös pyrkinyt arvioimaan erilaisten vaihtoehtojen vaikutuksia verkonhaltijoille, myös kantaverkonhaltijalle, ottaen huomioon muun ohella verkonhaltijoiden väliset eroavaisuudet ja investointien elinkaaren.

147. Esitetyn selvityksen perusteella inflaation käsittelyyn valvontamenetelmissä on useita erilaisia vaihtoehtoja. Edelleen esitetyn perusteella esille tulleet erilaiset vaihtoehdot pääomapohjaisissa malleissa tuottoasteen ja tuottopohjan määrittämiseksi inflaation huomioon ottamiseksi teoreettisesti oikein johtavat lähtökohtaisesti diskontattujen kassavirtojen osalta samaan lopputulokseen. Kassavirtojen ajoittuminen sekä mallien soveltamiseen liittyvien parametrien valinnat sen sijaan poikkeavat toisistaan ja voivat aiheuttaa muun ohella edellä todettuja saaduista selvityksistä ilmeneviä ongelmia.

148. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa ei ole tullut osoitetuksi, että jokin selvityksissä esiin nousseista vaihtoehdoista inflaation käsittelemiseksi kohtuullisen tuoton laskennassa vain kerran olisi energiamarkkinasääntelyn valossa Energiaviraston valitsemaa menetelmää parempi.

150. Edellä todetusti Energiavirasto on harkinnassaan päätynyt lopulta siihen, että ennen vuotta 2024 investoidun verkon jäädytetty jälleenhankinta-arvo on määritetty uudelleenarvottamalla vuoden 2023 lopussa tosiasiallisesti käytössä ollut verkko-omaisuus valituksenalaisen päätöksen liitteenä olleen yksikköhintaluettelon mukaisilla yksikköhinnoilla, jotka perustuvat pääosin vuosien 2021 ja 2022 kustannustasoon indeksitarkistettuina vuoden 2022 arvoon.

151. Energiavirasto on markkinaoikeudessa esittänyt, että kun tarkastellaan kokonaisuudessaan valittajan ennen vuotta 2024 investoitua verkko-omaisuutta, tullaan verkko-omaisuutta yliarvottamaan uusilla menetelmillä, kun niiden arvoksi tulkitaan huomattavasti korkeampi arvo kuin mikä näiden investointien todellinen kustannus ja arvo verkkotoiminnan kirjanpidon taseessa on ollut. Energiaviraston mukaan valittajan verkko-omaisuus koostuu keskimäärin hyvin vanhoista komponenteista, joiden historiallinen todellinen aiheutunut kustannus on ollut huomattavasti menetelmäliitteen yksikköhintoja matalampi. Energiavirasto ei ole esittänyt asiassa näyttöä väitteensä tueksi.

152. Valittaja on esittänyt, että verkko-omaisuuden arvon jäädyttäminen historiallisiin kustannuksiin johtaa verkko-omaisuuden alempaan ja ajan myötä jatkuvasti alenevaan arvoon. Valittajan mukaan kyse on ennen kaikkea siitä, että tuottopohja on nykyisen valvontamallin puitteissa jatkuvasti alhaisemmalla tasolla kuin toimintaan tosiasiassa sitoutunut pääoma johtuen valittajan yksikköhintojen perustumisesta sen omiin aiempiin kustannuksiin sekä verkko‑omaisuuden ennenaikaisista puruista. Valittaja ei ole esittänyt selvitystä siitä, millainen vaikutus verkko-omaisuuden arvon jäädyttämisellä nimenomaan vuoden 2022 tasoon on sen verkko-omaisuuden arvoon suhteessa jo tehtyjen investointien alkuperäisiin investointikustannuksiin tai yksikköhintoihin.

155. Kun otetaan huomioon edellä todettu sekä Energiaviraston laaja harkintavalta valvontamenetelmien yksityiskohdista määrätessään, Energiaviraston ei voida katsoa ylittäneen harkintavaltaansa päättäessään verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista koskevan muutoksen toteutustavasta ennen vuotta 2024 tehtyjen investointien osalta. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei voida todeta, että valituksenalaisissa valvontamenetelmissä tehty verkko-omaisuuden jäädyttäminen vuoden 2022 kustannustasolle johtaisi valittajan investointien sellaiseen alikompensaatioon, jonka perusteella valittaja ei saisi investoinneilleen kohtuullista tuottoa ja jonka perusteella valituksenalainen päätös olisi energiamarkkinasäännösten vastainen.

157. Siltä osin kuin valittaja on esittänyt, että tuottopohja on nykyisen valvontamallin puitteissa jatkuvasti alhaisemmalla tasolla kuin toimintaan tosiasiassa sitoutunut pääoma verkon osien purkamisten ja korvausinvestointien johdosta, markkinaoikeus toteaa, että verkkokomponenttien pitoajat ja verkon osien mahdolliset purkamiset on otettu huomioon valvontamenetelmien pitoaikoja koskevissa osissa, eivätkä nämä parametrit ole muuttuneet suhteessa aiempiin valvontamenetelmiin. Uusien valvontamenetelmien mukaisen menetelmän on lisäksi katsottava johtavan jakson aikaisten investointien ja niitä koskevan jäädytyksen osalta aiempaa kustannusvastaavampaan hinnoitteluun. Edellä todetun huomioon ottaen ei voida katsoa, että Energiaviraston vuodesta 2024 alkaen tehtävien investointien jäädytystapa olisi lainvastainen.

3.2.4 Tasapoiston laskentamenetelmä

159. Valittaja on esittänyt, että päätöksen mukainen verkko-omaisuuden arvon jäädyttäminen vaikuttaa tuottopohjan lisäksi myös jälleenhankinta-arvoista laskettavien tasapoistojen arvoon, jotka jäävät vuosi vuodelta jälkeen markkina‑arvosta. Valittajan mukaan päätöksen mukaiset menetelmät heikentävät valittajan mahdollisuuksia toteuttaa suunniteltua mittavaa investointiohjelmaa. Jälleenhankinta-arvosta laskettujen tasapoistojen tulee perustua uudelleenarvotetun verkko-omaisuuden arvoon.

160. Energiavirasto on esittänyt, että tasapoiston laskennan tulee aina noudattaa verkonarvostusperiaatetta inflaation huomioon ottamisen suhteen. Tasapoistojen käsittely on ollut puutteellista edellisellä menetelmäkaudella, kun inflaation vaikutus on otettu huomioon samanaikaisesti tasapoistoissa ja nimellisessä tuottoasteessa. Juuri tasapoistojen kautta syntyisi suurin vaikutus kaksinkertaiselle inflaatiolle, jos edellisen menetelmäkauden periaatetta jatkettaisiin pidempään.

161. DFC on selvityksessään edellä todetusti esittänyt, että verkko-omaisuuden arvostus, tuottoasteen määrittäminen ja tasapoiston laskenta ovat sidoksissa toisiinsa. DFC:n mukaan, mikäli Energiavirasto aikoo edelleen käyttää nimellistä tuottoastetta tulisi tasapoistojen vuotuinen inflaatiokorjaus lopettaa sillä se voi johtaa inflaation ali- tai ylikompensaatioon verkonhaltijoille kuluttajahintojen kehityksestä riippuen.

162. AP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että sääntelyn tarkoituksena ei ole, että menetelmät takaisivat varat uusille investoinneille, vaan sääntelyn tarkoitus on mahdollistaa riittävä korvaus toteutetuista investoinneista. Kassavirtojen tuottama etukäteisrahoitus ei ole ainoa investointien rahoituksen lähde, sillä lähtökohtaisesti niin kauan, kun monopoliliiketoiminnassa yhtiöille maksetaan investoinneista kohtuullinen tuotto, voivat yhtiöt houkutella uutta pääomaa markkinoilta. AP:n mukaan olisi epäreilua kuluttajille, jos niiden tulisi maksaa ennalta verkkoyhtiöiden tulevista investoinneista.

163. Edellä todetusti Energiavirasto on muuttanut kysymyksessä olevissa valvontamenetelmissä tasapoiston laskentaa siten, että se perustuu verkko‑omaisuuden jäädytettyyn jälleenhankinta-arvoon. Energiaviraston mukaan tasapoistojen käsittely on ollut edellisissä menetelmissä virheellistä inflaation käsittelyn osalta ja että sovellettaessa nimellistä tuottoastetta tasapoistoja ei tule enää korjata inflaatiolla. Tätä näkemystä tukee myös asiassa esitetty DFC:n selvitys. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että inflaation käsittelyä koskevalle muutokselle edellisiin valvontamenetelmiin nähden on ollut perusteltu syy eikä Energiaviraston päätös ole ollut verkko-omaisuuden arvostusperiaatteeseen tehdyn muutoksen osalta virheellinen. Tähän nähden Energiavirastolla on katsottava olleen perusteltu syy myös tasapoistojen inflaatiokorjauksen poistamiseen samoilla perusteilla.

165. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto ei ole ylittänyt harkintavaltaansa määrätessään tasapoistojen laskentamenetelmästä vahvistamissaan valvontamenetelmissä esitetyllä tavalla. Vaikka tasapoistojen laskentamenetelmään tehdyllä muutoksella on vaikutusta valittajan investointien tuottamaan kassavirtaan, asiassa ei ole osoitettu, että muutos vaarantaisi valittajan mahdollisuudet verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvien investointien toteuttamiseen ja sen oikeuden energiamarkkinasääntelyssä tarkoitettuun kohtuulliseen tuottoon.

3.3 Kohtuullisessa tuottoasteessa käytetty velaton beeta-kerroin

166. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että menetelmäjakson alussa vuosina 2024 ja 2025 kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä sovelletaan kantaverkkotoiminnassa velattoman beeta-kertoimen arvoa 0,36. Päätöksen liitteenä niin ikään olleen valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan arvo on määritetty KPMG Oy Ab:n Energiavirastolle tekemässä selvityksessä (Energiaviraston todiste 2) sähkön kantaverkkotoimialalle määritetyn verrokkiryhmän mukaan ja vastaa verrokkiryhmän beeta-arvojen vaihteluvälin yläkvartiilia. Käytetty verrokkiryhmä sähkön kantaverkkotoiminnalle on koostunut viidestä eurooppalaisesta sähköverkkoyhtiöstä. Valvontamenetelmien mukaan beeta-kerroin päivitetään menetelmäjakson aikana kahden vuoden välein, mikäli sopiva verrokkiryhmä on käytettävissä. Muussa tapauksessa sovelletaan viimeisintä vahvistettua beeta-kertoimen arvoa.

168. Energiaviraston edellisissä kantaverkonhaltijaa koskevissa valvontamenetelmissä (Fingridin todiste 20) velattoman beeta-kertoimen arvo on ollut 0,40. Energiaviraston 29.12.2023 antamalla päätöksellä diaarinumero 3171/040300/2023 vahvistetuissa sähkön jakeluverkkoyhtiöitä koskevissa valvontamenetelmissä yhtiöille asetettu velaton beeta-kerroin on 0,48. Energiaviraston edellisissä sähkön jakeluverkkoyhtiöitä koskevissa valvontamenetelmissä velaton beeta-kerroin on ollut 0,54.

170. Energiavirasto on esittänyt, että valittajan vaatimus markkinatietoon pohjautuvaa arvoa korkeamman velattoman beeta-arvon soveltamisesta tuottoasteen laskennassa on perustelematon. Valituksenalaisten valvontamenetelmien beeta-arvo perustuu ulkopuolisen ja puolueettoman asiantuntijatahon tarkoin tekemään analyysiin. Beeta-kertoimen taustatekijöiksi valitut verrokkiyhtiöt heijastavat kattavasti Suomen sähkön kantaverkkotoimintaan liittyviä riskejä, eivätkä valittajan esille tuomat toimintaympäristön piirteet ole erityisiä. Lisäksi valittajan vaatima korotus johtaisi kohtuuttomaan lopputulokseen verkonhaltijan asiakkaiden näkökulmasta, koska verkkotoimintaan sidotulle pääomalle määritelty tuottoaste ei enää heijastaisi verkkotoiminnan riskitasoa ja sallisi perusteettoman suuren tuoton verkkotoimintaan sidotulle pääomalle.

175. Gaia Consulting Oy:n lausunnon laatinut tekniikan tohtori JV on kuultaessa häntä markkinaoikeudessa esittänyt, että beeta-kerrointa ei ole mahdollista määrittää suoraan yhtiölle, joka ei toimi vapailla markkinoilla, vaan se tapahtuu vertailun kautta. JV on esittänyt, että valittajan beeta‑kerrointa tulisi nostaa 0,15 yksikköä Gaia Consulting Oy:n kirjallisessa lausunnossa esitetyillä perusteilla. JV:n mukaan hän ei ole tehnyt kvantitatiivista analyysiä beeta-kertoimen arvosta suhteessa muihin toimijoihin tai aiempiin menetelmiin, eikä arvioinut esimerkiksi korrelaatiota verrokkiyhtiöiden beetan ja toimintaympäristöjen välillä. JV:n arvion mukaan kuitenkin kaikki kolme kirjallisessa lausunnossa vertailtua ja todettua seikkaa puoltavat beeta-kertoimen korotusta ja sitä, ettei valittajan vaatimaa 0,15 yksikön korotusta voida pitää kohtuuttomana.

176. PricewaterhouseCoopers Oy:n valittajan toimeksiannosta laatiman asiantuntijalausunnon 23.5.2024 (Fingridin todiste 40) mukaan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun aiheuttaman tasesähkökaupan vastapuoliriskin suojaamiseksi ja järjestelmävastaavan toiminnan jatkuvuuden turvaamiseksi valittajan toiminnan lisäriskiä tulisi kompensoida muun ohella valituksenalaisiin menetelmiin nähden 0,15 yksikköä korkeammalla beeta‑kertoimella. Lausunnon mukaan valittaja ei voi saada valituksenalaisilla valvontamenetelmillä kohtuullista tuottoa liiketoiminnan harjoittamiseen sitoutuneelle pääomalle.

177. PricewaterhouseCoopers Oy:n valittajan toimeksiannosta laatiman toisen asiantuntijalausunnon 10.2.2025 (Fingridin todiste 46) mukaan edellä 23.5.2024 laaditussa lausunnossa esitetty 0,15 korotus on laskettu valittajan todellisen taloustiedon perusteella käyttäen lausunnon laatijan arviota markkinariskipreemiosta ja siitä, kuinka paljon kohtuullisen tuoton beeta‑kerrointa olisi nostettava muita kohtuullisen tuoton komponentteja muuttamatta, jotta menetelmissä kokonaan huomioon ottamatta jäänyt vastapuoliriskiin suojautumisen riskikomponentti kompensoitaisiin valittajalle (lausunnon 23.5.2024 liite 2).

178. PricewaterhouseCoopers Oy:n lausuntojen laatimiseen osallistunut KV on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa todennut, että yhtiön lausunnoissa on arvioitu beeta-kertoimen korotusta vain valittajan vastapuoliriskin osalta, eikä siinä ole tehtyä vertailua muihin yhtiöihin.

179. Professori J-PK on asiantuntijalausunnossaan 29.10.2024 (Energiaviraston todiste 18) todennut, että valittaja ei ole listattu yhtiö, joten sen beeta-kerrointa ei voi havaita suoraan, vaan se täytyy määrittää pörssilistattujen vertailuyhtiöiden beeta-kertoimien perusteella. J-PK:n näkemyksen mukaan valittajan velattoman beeta-kertoimen nostaminen 0,15 yksiköllä ei ole perusteltua. Valittaja ei ole esittänyt vertailuyhtiöiden joukkoa, jonka riski kuvaisi sen liiketoiminnan riskiä perustellusti paremmin kuin Energiaviraston valvontamenetelmissä käyttämät vertailuyhtiöt, tai ylipäänsä sellaisia vertailuyhtiöitä, joiden beeta-kertoimen estimaatit olisivat 0,15 yksikköä korkeampia kuin Energiaviraston valvontamenetelmissä käytetty velaton beeta‑kerroin. J-PK:n mukaan velaton beeta-kerroin kuvaa jo sellaisenaan yrityksen liiketoiminnan riskejä.

183. Edellä todetun perusteella ja kun otetaan huomioon, että Energiaviraston beeta-arvon määrityksen voidaan katsoa perustuvan riittävän objektiiviseen ja luotettavaan yleisesti käytetyllä tavalla toteutettuun selvitykseen ja ettei valittaja ole osoittanut selvityksessä tehdyn analyysin olevan selkeästi virheellinen, markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt tältäkään osin harkintavaltansa vastaisesti eikä valittajan kannalta kohtuuttomasti. Valitus on siten tältäkin osin hylättävä.

3.4 Markkinariskipreemion riskitön korkokanta

184. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä käytetään markkinariskipreemion arvoa, joka perustuu implisiittiseen osakemarkkinapreemioon AAA-luottoluokitellussa valtiossa. Lähteenä käytetään professori A:n kuukausittain internetissä julkaisemaa viimeisen 12 kuukauden tulokseen, osinkoihin ja takaisinostoihin pohjautuvaa implisiittistä markkinariskipreemiota ”ERP (T12 m with sustainable payout)”. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan Energiaviraston tarkoituksena on soveltaa KPMG:n selvityksessään (Energiaviraston todiste 2) suosittelemaa tapaa soveltaa niin sanottua implisiittistä markkinariskipreemiota, joka on johdettu AAA‑luottoluokituksellisen Yhdysvaltojen markkinatuotto-odotuksen ja riskittömän koron erotuksena.

185. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä käytetään oman pääoman kohtuullisen kustannuksen perustana olevana riskittömänä korkokantana Saksan valtion kymmenen vuoden obligaatioiden korkoa. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan CAP‑mallissa (Capital Asset Pricing Model) riskittömänä korkokantana tulisi soveltaa mahdollisimman riskittömän sijoituskohteen tuottovaatimusta. Yleisesti tällaisena sijoituskohteena pidetään korkean (AAA) luottoluokiteltujen valtioiden velkakirjoja. Suomen luottoluokitus päivitettiin vuonna 2015 S&P:n toimesta alaspäin tasolta AAA tasolle AA+, jossa se on pysynyt siitä lähtien. Saksa on näin ollen relevantein AAA-luottoluokiteltu valtio, jonka joukkovelkalainojen korkoa sovelletaan riskittömänä korkokantana.

186. Valittaja on vaatinut, että valituksenalaista päätöstä tulee muuttaa siten, että markkinariskipreemiossa käytetään riskittömänä korkokantana Saksan valtion kymmenen vuoden obligaatioiden korkoa. Valittajan mukaan valvontamenetelmissä ei ole perusteltua käyttää kahden eri valtion riskittömiä korkokantoja, vaan markkinariskipreemiossa ja kohtuullisen tuottoasteen määrittelyssä tulee johdonmukaisuussyistä ja valvontamenetelmien sisäisen eheyden säilyttämiseksi käyttää samaa riskitöntä korkokantaa.

187. Energiavirasto on esittänyt, että menetelmässä tulee soveltaa yhdenmukaisesti saman maan tuotto-odotusta ja riskitöntä korkoa markkinariskipreemiota määritettäessä, sillä korkotaso ja markkinatuotto‑odotus eri maiden välillä voivat poiketa toisistaan.

188. Edellä jaksossa 3.1 todetusti Energiavirasto soveltaa menetelmissä verkkotoimintaan sitoutuneelle oikaistulle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä pääoman painotettua keskikustannusta (WACC). WACC kuvaa sijoitetulle pääomalle vaadittavaa tuottoa sijoituksen riskeihin nähden. WACC-laskenta perustuu oman ja vieraan pääoman tuottovaatimuksiin sekä näiden suhteellisiin painoarvoihin. Oman pääoman tuottovaatimus määritellään mallissa perustuen CAP-malliin. CAP‑mallissa oman pääoman kustannus lasketaan riskittömän koron ja riskipreemion summana. Riskitön korko kuvaa tuottoa, jonka sijoittajat vaativat täysin riskittömältä sijoitukselta. Riskipreemio muodostuu kokonaistuoton ja markkinoiden keskimääräisten tuoton suhdetta kuvaavan beeta-kertoimen ja markkinariskipreemion tulona. Markkinariskipreemio muodostuu puolestaan osakemarkkinoiden yleisen tuotto-odotuksen ja riskittömän koron erotuksen perusteella.

189. Edellä todetusti valituksenalaisessa päätöksessä vahvistetussa valvontamallissa sovelletaan CAP-mallin riskittömänä korkokantana Saksan valtion kymmenen vuoden obligaatioiden korkoa ja markkinariskipreemiossa Yhdysvaltojen riskitöntä korkokantaa, joka vähennetään Yhdysvaltojen osakemarkkinoiden yleisestä tuotto-odotuksesta.

192. Professori J-PK on asiantuntijalausunnossaan 29.10.2024 (Energiaviraston todiste 18) todennut, että hänen kokemuksensa mukaan rahoitusmarkkinoiden eri toimijat käyttävät professori A:n julkaisemia osakemarkkinoiden implisiittisiä markkinariskipreemioita yleisesti oman pääoman kustannuksen määrittämiseen. J-PK:n mukaan A:n määrittää implisiittisen markkinariskipreemion vähentämällä Yhdysvaltojen osakemarkkinoiden S&P 500 indeksin yleisestä ja käänteiseen arvonmääritykseen perustuvasta tuotto-odotuksesta riskittömänä sijoituskohteena Yhdysvaltojen keskuspankin liikkeelle laskemien kymmenen vuoden joukkolainojen tuoton. J-PK:n näkemyksen mukaan laskettaessa markkinariskipreemiota tulee osakemarkkinoiden tuotto-odotuksen ja siitä vähennettävän riskittömän koron olla samoilta markkinoilta, kuten A:n sen määrittää.

193. Professori J-PK on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa todennut Energiaviraston käyttämän markkinariskipreemion määrittelytavan olevan perusteltu.

195. Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, etteivät valittajan markkinariskipreemiossa käytettävän riskittömän korkokannan muuttamiseksi esittämät perustelut anna aihetta valituksenalaisen päätöksen muuttamiselle. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt tältäkään osin harkintavaltansa vastaisesti eikä valittajan kannalta kohtuuttomasti. Valitus on siten tältä osin hylättävä.

3.5 Pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit

196. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että kantaverkonhaltijan niin sanotuilla pullonkaulatuloilla rahoitettuja komponentteja ei oteta huomioon verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden nykykäyttöarvon laskennassa. Pullonkaulatuloilla rahoitetuille komponenteille sallitaan kuitenkaan tasapoisto, jolla menetelmien mukaan kannustetaan kantaverkonhaltijaa käyttämään kertyneitä pullonkaulatuloja tarpeellisten verkon kehittämisinvestointien rahoittamiseen. Valvontamenetelmien mukaan pullonkaulatuloja syntyy, mikäli verkon siirtokapasiteetti ei riitä tasoittamaan sähköpörssien tarjousalueiden välistä hintaeroa ja toisella tarjousalueella sähköstä maksettava hinta on suurempi kuin toisella alueella sen tuottamisesta saatava korvaus.

197. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan pullonkaulatuloilla rahoitettuja komponentteja käsitellään samoin kuin verkon rakentamiseen saaduilla tuilla tai muilla kompensaatioilla rahoitettuja komponentteja.

198. Valittaja on vaatinut, että valituksenalaista päätöstä tulee muuttaa siten, että pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit otetaan huomioon nykykäyttöarvossa tuottopohjassa ja niille saadaan WACC-malliin perustuva oman pääoman tuotto. Valittajan mukaan valituksenalaisessa päätöksessä vahvistettu pullonkaulatuloilla rahoitettujen komponenttien käsittely on sähkömarkkinalain vastainen, koska valittaja ei voi kerätä kohtuullista tuottoa koko sen käytössä olevalle verkko-omaisuuteen sitoutuneelle pääomalle. Pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit muodostavat merkittävän osan käytössä olevaa verkkoinfrastruktuuria, mikä lisää koko sähköjärjestelmän laajuutta ja siten riskejä. Pullonkaulatuloilla rahoitettua sähköverkko‑omaisuutta koskevat kunnossapitoon, korjaukseen, häiriöihin, sähköturvallisuuteen, käyttöön ja käytön suunnitteluun sekä vaaranvastuuseen liittyvät riskit ja vastuut ovat vastaavat tai jopa suuremmat kuin muulla sähköverkko-omaisuudella.

199. Valittaja on lisäksi esittänyt, että pullonkaulatulot eroavat luonteeltaan tuesta, sillä valittaja ei voi saamistaan tuista poiketen itse päättää, kuinka paljon se saa pullonkaulatuloja ja mitä investointeja se niillä rahoittaa. Energiavirasto on tehnyt valituksenalaisissa menetelmissä täyskäännöksen muuttaessaan neljännellä ja viidennellä valvontakaudella sovellettua menetelmää pullonkaulatulojen käsittelyssä.

200. Energiavirasto on esittänyt, että pullonkaulatuloilla rahoitettujen investointien osalta kantaverkonhaltijalle ei ole aiheutunut investoinnista rahoituksen vieraan pääoman kustannuksia eikä sen ole tarvinnut sitoa investointiin pääomaa. Pullonkaulatulot ovat kantaverkonhaltijalle ilmaista tukea vastaavaa rahaa, eikä niillä ole minkäänlaista tuottovaatimusta tai takaisinmaksuvelvoitetta. Pullonkaulatulojen vastikkeettomuus hillitsee valittajan liiketoiminnan kustannusten ja riskien kasvua. Siten sähkömarkkinalain kannalta on perusteltua, että pullonkaulatuloilla rahoitetuille investoinneille ei saa tuottoa. Jo kertyneet käyttämättömät pullonkaulatulot tuovat lisäksi itsessään sellaista ennakoitavuutta ja rahoituksellista näkyvyyttä, ettei pullonkaulatulojen kertymän vuosittaisen vaihtelun voida nähdä olevan kantaverkonhaltijalle liiketoiminnallinen riski.

201. Asiassa on viitattu korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätökseen KHO 2012:58, jossa on viestintämarkkina-asiassa todettu, että laskentatapa, jossa pääoman tuotto lasketaan vain sille verkon osalle, jolla on kirjanpidossa poistamatonta hankintamenoa, johtaa siihen, että pääoman tuotto lasketaan vain osalle sitoutunutta pääomaa ja että kirjanpidossa kokonaan poistetulle mutta kuitenkin käytössä olevalle ja viestintämarkkinasääntelyssä asetetun vuokrausvelvollisuuden kohteena olevalle verkon osalle (tilaajayhteysverkko) eli osalle sitoutuneesta pääomasta ei näin ollen lasketa mitään tuottoa. Jos verkon kirjanpidossa kokonaan poistetulle osalle ei laskettaisi minkäänlaista tuottoa, teleyritys joutuisi ennakkopäätöksen mukaan tältä osin perusteettoman epäedulliseen asemaan, eikä laskentatapaa voida pitää asiassa sovelletun ja aiemmin voimassa olleen viestintämarkkinalain mukaisena.

202. Markkinaoikeus toteaa, että myös pullonkaulatulojen käsittelyä koskevassa arvioinnissa lähtökohtana on tarkastella menetelmissä sovellettua mallia sääntelyn kokonaisuuden valossa. Edellä oikeusohjeissa todetuin tavoin verkkopalveluiden hinnoittelun tulee olla kokonaisuutena arvioiden kohtuullista. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulee vastata toiminnan kustannuksia. Luonnollisen monopolin valvonnan keskeisenä tavoitteena on muun ohella verkkopalveluiden tuottaminen asiakkaille mahdollisimman alhaisin kustannuksin.

203. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että kantaverkonhaltijan pullonkaulatulot ovat verkkotoiminnan tuottoja. Pullonkaulatuloja syntyy, mikäli verkon siirtokapasiteetti ei riitä tasoittamaan sähköpörssien tarjousalueiden välistä hintaeroa, ja yhdellä tarjousalueella sähköstä maksettava hinta on suurempi kuin toisella alueella sen tuottamisesta saatava korvaus. Sähköpörssi tilittää erotuksesta syntyvän pullonkaulatulon tarjousalueiden kantaverkkoyhtiöille tasan. Asiassa on riidatonta, että valittaja ei maksa korkoa tai muuta korvausta pääoman käytöstä investointiin käytetyn pullonkaulatulon suorittajalle ja että valittaja kohdistaa kirjanpidossaan investointiin käytetyn pullonkaulatulon kyseisen investoinnin hankintamenon vähennykseksi.

204. Luonnollisen monopolin kohtuullisen hinnoittelun valvonta perustuu valvontamenetelmien WACC-mallin mukaisesti pääoman keskimääräisen kustannuksen sallimiseen verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle. Aiemmin perusteluissa todetusti WACC-mallissa verkkotoiminnan pääomakustannus lasketaan oman pääoman kustannuksen sekä vieraan pääoman kustannuksen painotettuna keskiarvona. Siltä osin, kun valittaja on rahoittanut investoinnin pullonkaulatuloilla, ei sille ole aiheutunut kustannuksia, eikä kyseiseen pääomaan kohdistu tuottovaatimusta tai takaisinmaksuvelvoitetta. Pullonkaulatuloilla rahoitettujen investointien huomioon ottaminen verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskentamenetelmissä ei siten olisi omiaan johtamaan sähkömarkkinasääntelyn tavoitteena olevaan hinnoittelun kustannusvastaavuuteen, eikä tuoton maksaminen pullonkaulatuloilla rahoitetuille investoinneille olisi WACC-mallin nojalla perusteltua.

205. Markkinaoikeus toteaa, että esillä olevassa sähkömarkkina-asiassa ei ole kysymys KHO:n edellä mainitussa ennakkopäätöksessä käsitellyin tavoin viestintämarkkinasääntelystä, vaan sähkön kantaverkkohaltijan erityisasemaan perustuvien pullonkaulatulojen perusteella tehtyjen ja edellä kuvattujen muista investoinnista olennaisesti poikkeavien investointien arvioimisesta sähkömarkkinasääntelyssä. Edellä todettua ei siten ole syytä arvioida toisin mainitun korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksen vuoksi.

3.6 Jaksotettujen pullonkaulatulojen ja kertyneen poistoeron laskennallisen verovelan käsittely korottomana vieraana pääomana

207. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että verkon hyödykkeistä kertyneen poistoeron ja jaksotettujen pullonkaulatulojen laskennallisen verovelan osuus käsitellään oikaistussa taseessa osana vierasta korotonta pääomaa.

208. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan tulouttamattomien tai muuhun kuin niille säädettyyn tarkoitukseen käytettyjen pullonkaulatulojen laskennallisen verovelan osuus on perusteltua ottaa huomioon korottomana vieraana pääomana.

210. Energiaviraston edellisellä neljännellä ja viidennellä valvontajaksolla jaksotettujen pullonkaulatulojen ja verkonhyödykkeiden kertyneen poistoeron laskennallinen verovelka on otettu kokonaisuudessaan huomioon osana omaa pääomaa.

213. Energiavirasto on edelleen esittänyt, että mikäli muihin kuin säänneltyihin tarkoituksiin käytettyjen jaksotettujen pullonkaulatulojen laskennallista verovelkaa ei otettaisi huomioon korottomana vieraana pääomana, voisi valittaja käytännössä käyttää korotonta lainaa valitsemaansa tarkoitukseen kuin se olisi omaa pääomaa, mikä on valvontamenetelmien kokonaisuuden vastaista. Valittajan vaatima käsittely, jossa käytetyt pullonkaulatulot oikaistaisiin kokonaisuudessaan omaan pääomaan, kannustaisi valittajaa olemaan käyttämättä pullonkaulatuloja niille säänneltyyn tarkoitukseen, jolloin ne tulisi tulouttaa, ja kannustaisi sääntelyn tavoitteiden vastaisesti käyttämään saatuja varoja muuhun toimintaan, jolloin verot eivät tule maksettaviksi. Sekä pullonkaulatuloilla rahoitetut investoinnit verkkoon että taseen vastaavaa puolen saamiset, pois lukien myyntisaamiset, eliminoidaan tuottopohjasta, eli investointiin sisältyvää verosaatavaa kohdellaan valvontamenetelmissä kuin muutakin saamista.

214. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on tältä osin kysymys verkonhaltijan jaksotettujen pullonkaulatulojen ja verkonhyödykkeestä kertyneen poistoeron verovelan käsittelystä Energiaviraston valvontamenetelmissä.

217. Asiassa on riidatonta, että valittaja ei maksa korkoa verottajalle verkko‑omaisuudesta kertyneen poistoeron yhteisöverokannan suuruisesta hyödystä eikä saa korkoa verosaamiselle maksettuaan pullonkaulatuotoilla rahoitetuista investoinneista 20 prosentin yhteisöveron investoinnin valmistuttua.

219. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole ylittänyt harkintavaltaansa määrätessään verkonhyödykkeistä kertyneen poistoeron laskennallisen verovelan käsittelystä vahvistamissaan valvontamenetelmissä esitetyllä tavalla. Markkinaoikeus toteaa, että valvontamenetelmiin tehdyn muutoksen jälkeenkin valittajalla on edelleen mahdollisuus hyödyntää liiketoiminnassaan poistoeroa ja, siltä osin kun poistoerosta saatavaa verohyötyä hyödynnetään uusien investointien tekemiseen, lisää sitä vastaava osuus verkkotoimintaan sitoutunutta omaa pääomaa ja tulee siten otetuksi huomioon tuottopohjassa.

222. Kun otetaan huomioon edellä todettu ja ettei asiassa ole muutoin ilmennyt, että valituksenalaisen päätöksen mukainen menettely johtaisi valittajan osalta kohtuullisen tuoton vaarantumiseen, markkinaoikeus katsoo, ettei valituksenalaisen päätöksen muuttamiseen ole tälläkään perusteella aihetta. Näin ollen vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on näiltä osin hylättävä.

3.7 Verkon rakentamiseen saadut tuet

223. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että verkon rakentamiseen saaduilla tuilla tai kompensaatioilla rahoitettuja komponentteja ei lasketa mukaan sähköverkko‑omaisuuden oikaistuun jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvoon.

224. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan verkon käyttäjien kannalta kyseistä investointikustannusta ei ole perusteita rahoittaa kohtuullisen tuoton eikä tasapoiston kautta, koska kyseiset komponentit on jo täysin tuella verkonhaltijalle kompensoitu. Edellisissä valvontamenetelmissä vuosina 2016 — 2023 tuilla tai kompensaatioilla rahoitetut komponentit on otettu huomioon sähköverkko-omaisuuden oikaistussa jälleenhankinta-arvossa, kun siitä on investointikannustimessa laskettu sähköverkko-omaisuuden oikaistuja tasapoistoja.

227. Valvontamenetelmien mukaan verkonhaltija voi saada tukia tai muita kompensaatioita verkkoon tehtäviin investointeihin esimerkiksi Suomen valtiolta tai Euroopan unionilta. Vastaavasti myös toisen EU- tai ETA-valtion siirtoverkonhaltija voi osallistua Euroopan laajuisten energiainfrastruktuurien suuntaviivoista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2022/869 perusteella investointiin Suomessa. Menetelmissä on todettu, että lähtökohtaisesti kyse on aina tuesta, jos jokin taho osallistuu suoraan verkonhaltijan rakentamiskustannuksiin. Markkinaoikeus toteaa asiassa olevan riidatonta, että valittaja ei maksa korkoa tai muuta korvausta pääoman käytöstä investointiin käytetyn tuen myöntäjälle.

228. Markkinaoikeus toteaa, että myös tuilla rahoitettujen investointien käsittelyä koskevassa arvioinnissa lähtökohtana on tarkastella menetelmissä sovellettua mallia sääntelyn kokonaisuuden valossa. Edellä oikeusohjeissa todetuin tavoin verkkopalveluiden hinnoittelun tulee olla kokonaisuutena arvioiden kohtuullista. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulee vastata toiminnan kustannuksia. Luonnollisen monopolin valvonnan keskeisenä tavoitteena on muun ohella verkkopalveluiden tuottaminen asiakkaille mahdollisimman alhaisin kustannuksin.

231. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että menetelmiin tehty valituksenalainen muutos on ollut perusteltu eikä Energiaviraston valituksenalaisen päätös ole ollut tältä osin lainvastainen. Edellä todettuun nähden valituksenalaista päätöstä ei ole siten pidettävä lainvastaisena myöskään sen valittajan väitteen johdosta, että päätös muuttaa olennaisesti aiemmin tuilla rahoitettujen investointien lähtökohtana olleita taloudellisia reunaehtoja, joilla päätökset tukien hakemisesta ja investointien toteutuksesta on tehty. Näin ollen valittajan vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on tältäkin osin hylättävä.

3.8 Investointikannustimen hyötyleikkuri

232. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että investointikannustimeen sovelletaan jatkossa niin sanottua hyötyleikkuria tasapoistojen osalta. Hyötyleikkurilla tarkoitetaan sitä, että valvontajaksoilla tasapoistojen summasta vähennetään 15 prosenttia verkonhaltijan saamasta tasapoistojen muodostamasta kustannushyödystä suhteessa yksikköhintoihin, jos verkonhaltija on pystynyt tekemään investointeja kyseisenä vuonna yksikköhintoja halvemmalla. Hyötyleikkuria sovellettaessa verkonhaltijan asiakas saa suoraan 15 prosenttia verkonhaltijan kustannustehokkuudesta syntyneistä poistojen hyödyistä ja 85 prosenttia jää verkonhaltijalle komponentin elinkaaren aikana hyödynnettäväksi. Valvontamenetelmien mukaan muutoksella parannetaan hinnoittelun kustannusvastaavuutta, kun tehokkaasti toimivilla yhtiöillä osa hyödystä jyvittyy asiakkaiden hinnoitteluun eikä mahdollisen laahaavan kirjanpidon aiheuttama näennäinen tehokkuus johda perusteettomiin tuottoihin.

238. Markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinasääntelyn ja valvonnan yksi keskeinen tavoite on kannustaa verkonhaltijaa taloudellisesti tehokkaaseen toimintaan. Valvontalain 4 §:n 9 kohdan mukaan Energiaviraston on sen suorittaessa valvontaa muun ohella pyrittävä varmistamaan, että asiakkaat hyötyvät sähkömarkkinoiden tehokkaasta toiminnasta. Valvontamenetelmiin otetun kyseessä olevan investointikannustimen hyötyleikkurin tarkoitus on muun ohella siirtää osa verkonhaltijan saavuttamasta tehokkuudesta asiakkaiden hyödyksi.

239. Asiassa on riidatonta, että valittajalla ei ole investointikannustimen laskennassa käytettävää vertailuryhmää, vaan sen yksikköhinnat perustuvat sen omiin kilpailutuksen kautta toteutettujen investointien keskimääräisiin kustannuksiin.

240. Markkinaoikeus toteaa, että Energiavirastolla on laaja harkintavalta valvontamenetelmiin sisältyvien kannustimien määrittämisessä ja kehittämisessä. Myös kantaverkonhaltijalla on katsottava olevan mahdollisuus tehostaa sen toimintaa, vaikka siihen sovellettavat yksikköhinnat perustuvat sen omiin kustannustietoihin. Erot kantaverkkoyhtiöiden ja jakeluverkkoyhtiöiden välillä yksikköhintojen määrittämisessä eivät tarkoita sitä, että kantaverkkoyhtiö ei voisi hyötyleikkurista huolimatta saada kohtuullista tuottoa investoinneilleen.

241. Markkinaoikeus katsoo Energiaviraston osoittaneen investointikannustimen hyötyleikkurin voivan kuulua perustelluksi osaksi kantaverkonhaltijan valvontamenetelmien mukaista investointikannustinta ja Energiaviraston voineen sähkömarkkinasääntelyssä sen toiminnalle asetettujen tavoitteiden perusteella kehittää valvontamenetelmiä siten, että investointikannustimessa otetaan aiempaa enemmän huomioon myös asiakkaiden saama hyöty. Hyötyleikkurin mahdollisten verkkoyhtiön kirjanpitoon ja investointien kirjaamisen ajoittamiseen liittyvien ja osin verkkoyhtiön harkintavallassa olevien vaikutusten ei voida katsoa olevan asiassa esitetyn selvityksen perusteella ja hyötyleikkurin painoarvo huomioon ottaen sellaisia, että hyötyleikkuria tulisi niiden perusteella pitää sähkömarkkinasääntelyn vastaisena. Energiavirasto voi myös tarvittaessa korjata investointikustannuksia koskevia tietoja valvontapäätöksessä.

242. Kun otetaan huomioon Energiaviraston muutokselle esittämät perustelut, verkonhaltijoiden yhdenvertainen kohtelu sekä se, että asiassa ei ole muutoin ilmennyt, että valituksenalaisen päätöksen mukainen menettely johtaisi valittajan osalta kohtuullisen tuoton vaarantumiseen, markkinaoikeus katsoo, ettei valituksenalaisen päätöksen muuttamiseen ole tälläkään perusteella aihetta. Näin ollen vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on tältä osin hylättävä.

3.9 Verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset

243. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että kantaverkkoyhtiön taseeseen aktivoidut verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset korjataan kohtuullisen tuoton laskelmalla kuin ne olisi kirjattu kuluksi. Tilikaudella taseeseen aktivoidut verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset vähennetään liikevoitosta ja otetaan huomioon kontrolloitavissa olevina operatiivisina kustannuksina (KOPEX) sekä tehostamiskannustimen vertailutasossa (SKOPEX). Ennen vuotta 2024 aktivoidut purkukustannukset otetaan huomioon ei-kontrolloitavissa olevina operatiivisina kustannuksina.

244. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan edellisten neljännen ja viidennen valvontajaksojen valvontamenetelmien mukainen aktivoitujen purkukustannusten huomioon ottaminen tasearvossaan on tarkoittanut sitä, ettei niihin ole kohdistunut lainkaan kannustinta kulujen minimointiin (tehostamiskannustin), kun sen sijaan kuluksi kirjattuihin purkukustannuksiin on kohdistunut tehostamiskannustin, kun ne on huomioitu osana kontrolloitavissa olevia operatiivisia kustannuksia (KOPEX/SKOPEX). Perusteluiden mukaan korvausinvestointien purkukustannukset on ollut perusteltua saattaa kokonaisuudessaan tehostamiskannustimen piiriin, jotta niiden käsittelyperiaate on aiempaa tasapuolisempi sekä perustellumpi kustannusten käsittelyn osalta yleensä sekä eri verkonhaltijoiden välillä.

245. Valittaja on vaatinut, että valituksenalaista päätöstä tulee muuttaa siten, että verkko-omaisuuden korvausinvestointien purkukustannukset käsitellään oikaistussa tuloksessa läpilaskutuseränä operatiivisina kuluina ilman, että niitä otetaan huomioon tehostamiskannustimessa. Valittajan mukaan sen purkukustannuksille ei voida muodostaa tosiasiallista vertailutasoa, johon tulevaisuuden purkukustannusten tehostamistavoitetta voisi verrata. Purkukustannusten määrä vaihtelee suuresti ja valittajalla on purkukustannusten määrään vain hyvin rajalliset vaikutusmahdollisuudet.

248. Kun otetaan huomioon Energiaviraston laaja harkintavalta kannustimien määrittämisessä ja niiden kehittämisessä, Energiaviraston esittämät perustelut, verkonhaltijoiden yhdenvertainen kohtelu sekä se, että asiassa ei ole muutoin ilmennyt, että valituksenalaisen päätöksen mukainen menettely johtaisi valittajan osalta kohtuullisen tuoton vaarantumiseen, markkinaoikeus katsoo, ettei valituksenalaisen päätöksen muuttamiseen ole tälläkään perusteella aihetta. Näin ollen vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on tältä osin hylättävä.

3.10 Laatukannustin

249. Energiavirasto on sisällyttänyt valituksenalaisen päätöksen liitteenä oleviin valvontamenetelmiin laatukannustimen, jonka tarkoituksena on kannustaa verkonhaltijaa kehittämään sähkönsiirron laatua. Menetelmien mukaan verkonhaltijaa kannustetaan saavuttamaan vähintään sähkömarkkinalain edellyttämä toimitusvarmuustaso, minkä lisäksi tavoitteena on ohjata verkonhaltijaa kehittämään sähkönsiirron laatua oma-aloitteisesti lain edellyttämää vähimmäistasoa paremmaksi.

253. Markkinaoikeus toteaa asiassa olevan riidatonta, että sähköverkkoliiketoiminnan häiriöiden määrä ei käytännössä voi olla nolla. Asiassa on myös riidatonta, että kantaverkkotoimintaan kohdistuvat uhkat ovat kasvaneet nykyisessä geopoliittisessa tilanteessa.

254. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Fingridin sähkönsiirron toimitusvarmuus (Fingridin todiste 32 — 34) on ollut kymmenen edeltävän vuoden aikana liki 100 prosenttia. Vuonna 2023 häiriöitä on ollut yhteensä 252, mikä vastaa noin kymmenen edellisen vuoden keskiarvoa. Häiriöistä noin 200 on ollut luonnonilmiön aiheuttamia. Markkinaoikeudessa kuullun Fingrid Oyj:n talous- ja rahoitusjohtaja JM:n kertoman mukaan laatutaso on vuonna 2024 laskenut edellisestä vuodesta.

256. Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, ettei valvontamenetelmiä voida tältä osin pitää valittajan kannalta kohtuuttomina. Näin ollen vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on tältä osin hylättävä.

3.11 Varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutunut pääoma

257. Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevien valvontamenetelmien mukaan laskettaessa verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua omaisuutta eliminoidaan omaisuudesta eriytetyn taseen vaihto‑omaisuus. Menetelmien mukaan oikaistavaan sähköverkko-omaisuuteen eivät kuulu sellaiset komponentit, jotka eivät ole tosiasiallisessa käytössä, kuten varastoidut laitteet ja materiaalit.

258. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan vaihto-omaisuus voi olla tarkoitettu omaan käyttöön kulutettavaksi tai eteenpäin luovutettavaksi. Molemmissa tapauksissa vaihto-omaisuuden aktivoinnissa on kyse menon jaksottamisesta, jolla maksuperusteiset erät muutetaan suoriteperusteisiksi. Komponentteja ja muita investointeihin tarkoitettuja hyödykkeitä ei ole otettu käyttöön tai kyetty kohdistamaan keskeneräiselle investoinnille, jos ne on tilinpäätöshetkellä kirjattu vaihto-omaisuuteen. Energiavirasto on perusteluissaan katsonut, ettei tällaisille ennakkoon hankituille varastoille ole perusteltua saada kohtuullista tuottoa ennen kuin hyödykkeet on otettu käyttöön.

259. Valittaja on vaatinut, että valituksenalaista päätöstä tulee muuttaa siten, että varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutunut pääoma otetaan huomioon oikaistussa sähköverkko-omaisuudessa eriytetyn taseen mukaisessa kirjanpitoarvossa ja varastosta käyttöönotetuille komponenteille lasketaan verkko-omaisuuden jälleenhankinta-arvo, nykykäyttöarvo ja tasapoistot. Valittajan mukaan varaosa- ja polttoainevarastoista koostuvat vaihto‑omaisuuteen sisältyvät erät johtuvat välittömästi varsinaisesta verkkoliiketoiminnasta, ja näitä eriä ei tule eliminoida valvontamenetelmissä vaihto-omaisuutena verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua omaisuutta laskettaessa. Valittajalla on oltava riittävä varaosa- ja polttoainevaraston huoltovarmuuden turvaamiseksi häiriötilanteissa.

260. Energiavirasto on esittänyt, että valittajan vaatimus kohtuullisen tuoton saamisesta varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutuneelle pääomalle on sähkömarkkinasääntelyn tavoitteiden vastainen. Taseeseen aktivoidussa vaihto‑omaisuudessa on kyse menon jaksottamisesta, eikä sille tule laskea kohtuullista tuottoa. Vaikka vaihto-omaisuus olisi hankittu otettavaksi verkkoliiketoiminnan käyttöön, ei näitä kuitenkaan ole perusteltua laskea osaksi tuottopohjaa niin kauan, kuin varastoidut varaosat tai polttoaineet eivät ole tosiasiallisessa käytössä. Lainsäädännössä ei vaadita, että valittajalla itsellään olisi varastoja taseellaan. Verkonhaltija voi myös käyttää varastoille vaihtoehtoisia ratkaisuja varaosien ja polttoaineen saamiseksi tarvittaessa, esimerkiksi erilaisten sopimusjärjestelyjen ja hankintatapojen avulla.

261. Markkinaoikeudessa kuullun Fingrid Oyj:n talous- ja rahoitusjohtaja JM:n kertoman mukaan varastojen merkitys on olennainen huoltovarmuuden ja verkon rikkoutumisiin varautumisen kannalta. JM:n mukaan joidenkin varaosien toimitusaika on useita vuosia, ja ellei kyseistä osaa ole varastossa, voi se viivästyttää yhteyden korjausta ja käyttöönottoa merkittävästi. Riittävä polttoaine- ja varaosavarasto turvaa muun ohella asiakashaitan hallintaa. JM:n mukaan varastossa on pyritty pitämään ennen kaikkea kriittisimpiä komponentteja ja polttoainetta.

262. Markkinaoikeus toteaa asiassa olevan riidatonta, että Fingridillä on velvollisuus varautua huoltovarmuuden turvaamiseksi verkon häiriötilanteisiin. Asiassa on niin ikään riidatonta, että varastosta käyttöönotetut komponentit lasketaan osaksi tuottopohjaa.

263. Sähkömarkkinalain 3 §:n 1 kohdan mukaan sähköverkolla tarkoitetaan toisiinsa liitetyistä sähköjohdoista, sähköasemista sekä sähköverkon käyttöä ja sähköverkkopalveluiden tuottamista palvelevista muista sähkölaitteista ja sähkölaitteistoista, järjestelmistä ja ohjelmistoista muodostettua kokonaisuutta, joka on tarkoitettu sähkön siirtoon tai jakeluun. Säännöksen esitöissä (HE 20/2013 vp s. 68) on todettu muun ohella, että sähköverkkoon katsotaan kuuluviksi ne verkkokomponentit, jotka on liitetty kyseiseen sähköverkkoon ja joita tosiasiallisesti käytetään sähkön siirtoon tai jakeluun. Esimerkiksi verkonhaltijan varastossa olevien, varaosiksi tarkoitettujen yksittäisten verkkokomponenttien ei katsota kuuluvan sähköverkkoon.

265. Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, ettei valvontamenetelmiä voida pitää varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutuneen pääoman käsittelyn osalta valittajan kannalta kohtuuttomina. Näin ollen vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on tältä osin hylättävä.

3.12 Tehostamiskannustin

266. Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä on asetettu kantaverkonhaltijalle sen kontrolloitavissa oleviin operatiivisiin kustannuksiin kohdistuva tehostamiskannustin, jonka tarkoituksena on kannustaa kantaverkonhaltijaa toimimaan kustannustehokkaasti. Menetelmien mukaan verkonhaltijalle asetetun tehostamiskannustimen laskenta perustuu kuuteen seikkaan: yleinen tehostamistavoite, yrityskohtainen tehostamistavoite, yrityskohtaisten tehostamiskustannusten vertailutaso, yrityskohtaiset toteutuneet tehostamiskustannukset, eurooppalainen kantaverkonhaltijoiden tehokkuusselvitys ja tehostamiskannustin toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa.

267. Menetelmien mukaan yleisen tehostamistavoitteen tarkoituksena on kannustaa verkonhaltijaa myös tehokkuusmittauksessa toimivaksi havaitulla tavalla tehostamaan toimintaansa toimialan yleisen tuottavuuskehityksen mukaisesti ottamalla huomioon toimialan teknisen kehityksen aikaansaaman tehostamispotentiaalin. Energiavirasto on määrännyt, että yleinen tehostamistavoite on kuudennella valvontajaksolla 0 prosenttia ja seitsemännellä valvontajaksolla yksi prosentti.

270. Edellisisissä valvontamenetelmissä neljännellä ja viidennellä valvontajaksolla sovellettu yleisen tehostamistavoitteen arvo on ollut nolla prosenttia ja tehostamiskannustimen raja-arvo viisi prosenttia. Yleisen tehostamistavoitteen osalta perusteluna päätökselle on ollut ottaa huomioon yleisen tehostamistavoitteen kautta sekä kansallisissa että eurooppalaisissa lainsäädäntömuutoksissa verkonhaltijalle tulleet uudet tehtävät ja niistä seuranneet kustannukset.

271. Valittaja on vaatinut, että valituksenalaisen päätöksen mukaista tehostamiskannustinta muutetaan siten, että myös seitsemännellä valvontajaksolla yleinen tehostamistavoite on nolla prosenttia ja tehostamiskannustimen enimmäisvaikutus rajataan enintään viiteen prosenttiin verkonhaltijan kohtuullisesta tuotosta sisältäen eurooppalaisten kantaverkonhaltijoiden tehokkuusselvityksen mukaisen vaikutuksen, joka voi olla enintään kaksi prosenttia. Valittaja on lisäksi vaatinut, että verkkovolyymin tarkastelussa otetaan huomioon verkkokomponenttimäärän kehityksen lisäksi jo päätettyjen hankkeiden asiakastarpeeseen suunnitellut voimajohdot ja asemat, verkkoon liitetyn puhtaan energiatuotannon asennettu teho ja tehdyt liittymissopimukset, olemassa olevan verkon siirtokapasiteetin kasvattaminen, asiakastyytyväisyyden kehitys sekä kustannusinflaatio.

274. Energiavirasto on edelleen esittänyt, että kannustinvaikutuksen vaihteluvälin laajentamisen tarkoituksena on ohjata kustannusten tasaisempaan kehitykseen ja näin ollen myös tasaisempaan hinnoitteluun. Tehostamiskannustin toimii symmetrisesti, joten yhtiöllä on mahdollisuus saada kannustimen kautta myös taloudellista hyötyä korkeammasta tehostamisbonuksesta. Verkkovolyymiä voidaan pitää kantaverkkotoiminnan laajuuden muutosta yleisesti kuvaavana tuotosindikaattorina, ja siinä otetaan huomioon toiminnan laajenemisesta aiheutuvia kustannuksia kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten vertailuarvossa valittajan väittämää laajemmin. Valittajan esittämät muut, yhtiön toimintaan jo päättyneellä menetelmäkaudella sisältyneet kantaverkkotoiminnan perustehtäviin liittyvät kustannusindikaattorit tulevat jo huomioon otetuksi vertailutason laskennassa. Myös kustannusinflaation vaikutus otetaan huomioon vuosittain kannustimen vertailutason laskennassa kuluttajahintaindeksin kautta.

275. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan osana valvontamenetelmien kehitystyötä Energiavirasto on pyytänyt ECKTA Oy:ltä selvityksen tehostamiskannustimen soveltamisesta kuudennella ja seitsemännellä valvontajaksolla.

278. Edelleen menetelmien perustelumuistiossa on yleisen tehostamistavoitteen osalta todettu, että energiamurroksen monimutkaistaessa sähköjärjestelmää vaaditaan verkonhaltijalta uudenlaisia toimintatapoja ja palveluita, jotka tarkoittavat operatiivisten kustannusten lisäämistä. Jotta kantaverkonhaltijalla säilyy mahdollisuus kehittää operatiivisiin kustannuksiin painottuvia ratkaisuja myös kuudennella ja seitsemännellä valvontajaksoilla, on menetelmissä perusteltua ECKTA Oy:n selvityksestä poiketen soveltaa kuudennella valvontajaksolla nollan prosentin yleistä tehostamistavoitetta ja seitsemännellä valvontajaksolla maltillista yhden prosentin vuotuista tehostamistavoitetta. Perustelumuistion mukaan tällä tavoin tulee riittävissä määrin huomioon otetuksi monimutkaistuvasta toimintaympäristöstä sekä toisaalta uusista toimintamenetelmistä ja vaatimuksista aiheutuva kustannuspaine operatiivisten kustannusten osalta.

280. Asiassa on riidatonta, että valittaja on kansainvälisten vertailututkimusten perusteella viiteryhmänsä kustannustehokkaimpia kantaverkkoyhtiöitä.

281. Markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinasääntelyn ja valvonnan yksi keskeinen tavoite on kannustaa verkonhaltijaa taloudellisesti tehokkaaseen toimintaan. Verkkopalvelut tulisi pyrkiä tuottamaan asiakkaille kokonaistaloudellisesti mahdollisimman alhaisin kustannuksin. Sähkömarkkinalain 24 §:n 2 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp s. 82) mukaan verkkotoiminnan hinnoitteluun ei kohdistu markkinoilta tulevaa painetta, jolloin verkonhaltijalla ei ole kannustinta tehostaa toimintaansa. Mahdollinen kustannustehottomuus voidaan kompensoida korkeammilla hinnoilla, joten monopolihinnoittelun arvioinnissa on arvioitava, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Esitöiden mukaan hinnoittelun kohtuullisuuteen sisältyy siten sääntelyn kautta asetettu taloudellisesti tehokkaaseen toimintaan kannustava elementti, jonka avulla voidaan varmistaa, että verkonhaltijan toiminnan kustannustehokkuus toteutuu.

283. Valvontalain 4 §:n 9 kohdan mukaan Energiaviraston on sen suorittaessa valvontaa muun ohella pyrittävä varmistamaan, että myös asiakkaat hyötyvät sähkömarkkinoiden tehokkaasta toiminnasta.

284. Valituksenalaisissa valvontamenetelmissä on edellä sanotun nojalla asetettu kantaverkonhaltijalle tehostamiskannustin, joka kohdistuu kantaverkonhaltijan kontrolloitavissa oleviin operatiivisiin kustannuksiin. Menetelmien mukaan tehostamiskannustimen tarkoitus on ohjata verkonhaltijaa toimimaan operatiivisen toiminnan osalta kustannustehokkaasti ja siirtää osa kustannushyödystä myös asiakkaan hyväksi. Edelleen menetelmien mukaan tehostamiskannustimessa on otettava huomioon myös energiajärjestelmässä tapahtuvien muutosten edellyttämä toiminnan laajentuminen ja kustannusten kasvu.

286. Siltä osin kuin valittaja on esittänyt, että päätöksen mukaista tehostamiskannustinta tulee muuttaa siten, että verkkovolyymin tarkastelussa otetaan huomioon verkkokomponenttimäärän kehityksen lisäksi eräitä muita toiminnan laajenemista kuvaavia ajureita, markkinaoikeus toteaa seuraavaa.

288. Asiassa esitetyn edellä viitatun ECKTA Oy:n loppuraportin mukaan verkkovolyymikorjauksessa huomioon otettujen tuotosmuuttujien lisäksi tuotosindeksiin voitaisiin ottaa mukaan myös muita mahdollisia tuotosindikaattoreita, kuten esimerkiksi liityntäpisteiden lukumäärä.

289. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on tältä osin kysymys niiden tehokkuuskannustimessa huomioon otettavien muuttujien määrityksestä, joiden perusteella voidaan osoittaa kantaverkkotoiminnan laajentuminen ja siitä seurannut operatiivisten kustannusten kasvu. Asiassa esitetyn perusteella verkkotoiminnan laajentumista voivat kuvata useat eri muuttujat eikä ole olemassa tiettyä muuttujaa tai muuttujia, jotka kuvaisivat kaiken kattavasti verkkotoiminnan laajuudessa tapahtuneita muutoksia. Valittajan viittaamat seikat voivat sinänsä liittyä verkkotoiminnan laajentumiseen, mikä voisi puoltaa niiden huomioon ottamista verkkovolyymikorjauksessa. Asiassa ei ole kuitenkaan tuotu esiin selvityksiä, joiden perusteella olisi arvioitavissa kyseisten muuttujien merkitys toiminnan laajentumisen osalta.

290. Kun otetaan huomioon asiassa esitetty selvitys, markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on voinut harkintavaltansa perusteella valita tehokkuuskannustimen toiminnan laajentumista kuvaavat muuttujat tekemällään tavalla eikä valittaja ole osoittanut kyseisen laskentamallin olevan selkeästi virheellinen tai sen vaatiman muutoksen olevan sovellettuun malliin nähden perusteltu.

291. Edellä esitetyillä perusteilla valittajan muutosvaatimus on tältä osin hylättävä.

3.13 Hinnoittelun kohtuullisuuden kokonaisarviointi

292. Markkinaoikeus on edellä arvioinut yksittäisten valituksenalaisen päätöksen liitteinä olleissa valvontamenetelmissä tehtyjen muutosten energiamarkkinasääntelyn mukaisuutta. Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava muutosten ja niiden vaikutusten lainmukaisuutta kokonaisuutena.

3.13.1 Asiassa esitetty näyttö

296. PWC:n lausuntojen laatimiseen osallistunut KV on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa esittänyt, kuten lausunnossa, että tehokkaiden investointien tekeminen ei ole mahdollista eivätkä menetelmät tosiasiassa mahdollista niiden sallimaa tuottoa. Yhtiön ei ole mahdollista samanaikaisesti ylläpitää vakaata rahoitusasemaa ja vahvaa pääomarakennetta, tehdä suunnitelman mukaisia tarvittavia investointeja ja saada kohtuullista tuottoa.

297. Markkinaoikeudessa kuullun Fingrid Oyj:n toimitusjohtaja AS-P:n mukaan meneillään oleva energiamurros, kasvava sähkönkulutus ja kasvavat operatiiviset kustannukset lisäävät yhtiön riskejä ja investointitarpeita tulevaisuudessa. Valituksenalaiset menetelmät eivät kuitenkaan mahdollista samanaikaisesti kantaverkonhaltijan lakisääteisten tehtävien hoitamista, yhtiön kehittämissuunnitelman (Fingridin todiste 33) mukaisten investointien toteutusta ja kohtuullista tuottoa omistajille. AS‑P:n mukaan menetelmät heikentävät yhtiön kykyä hankkia vieraan pääoman ehtoista rahoitusta ja valvontamalli johtaisi suunnitelman mukaisilla investoinneilla liialliseen velkaantumiseen, mikä olisi kestämätöntä. Investointien karsimisella on haitallisia vaikutuksia sekä asiakkaille että yhteiskunnalle.

298. Markkinaoikeudessa kuullun Fingrid Oyj:n talous- ja rahoitusjohtaja JM:n mukaan valituksenalaisella päätöksellä vahvistettu valvontamalli ei mahdollista kannattavia investointeja. JM:n mukaan yhtiön kyky ottaa velkarahaa alenee merkittävästi, kassavirta laskee, jolloin yhtiön kyky maksaa korkoja heikkenee, ja investointikyky rapautuu. Yhtiön toiminta edellyttää vahvaa pääomarakennetta, jotta investointeja on mahdollista toteuttaa. Yhtiön liiketoimintariskit, kuten valtakunnallisen tasehallintavastuun toteuttamiseen liittyvät riskit, ovat kasvaneet, mikä edellyttää yhtiöltä riittävää taloudellista varautumista riskeihin.

299. Kansainvälinen luottoluokittaja Fitch on helmikuussa 2024 vahvistanut Fingrid Oyj:n luottoluokituksen ’A+’, mutta muuttanut seuraavien vuosien näkymät negatiiviseksi johtuen velkarahoitteisten investointien odotetusta kasvusta ja valituksenalaisten menetelmien verkko-omaisuuden arvostamistavan muutoksesta (Fingridin todiste 24, Energiaviraston todiste 6). Fitchin mukaan valittajan luottoluokitus on edelleen korkein, jonka Fitch antaa säännellylle verkkotoiminnalle Euroopassa, heijastaen erittäin vahvaa liiketoimintaa ja suotuisaa sääntelykehystä.

300. Toinen kansainvälinen luottoluokittaja S&P on helmikuussa 2024 laskenut Fingrid Oyj:n luottoluokituksen tasolle ’A+/A-1’ johtuen valvontamenetelmiin tehdyistä muutoksista (Fingridin todiste 25, Energiaviraston todiste 7). S&P:n mukaan sääntelykehys on kuitenkin edelleen kantaverkkoyhtiölle suotuisa ja tukee vakaata ja ennustettavaa liiketoimintaa.

301. Markkinaoikeudessa kuullun professori MC:n arvion mukaan muutos menetelmissä ei ole dramaattinen. MC:n mukaan valittaja tulee myös jatkossa saamaan vähintään kohtuullista tuottoa. Sen sijaan muutokset menetelmissä voivat olla joillekin asiakkaille merkittäviäkin, kun pidemmällä aikavälillä sähkön kokonaiskustannus tulee todennäköisesti laskemaan. Valittajan rahoitusasema markkinoilla on hyvä, eikä muutos vaaranna investointeja tai estä vieraan pääoman ehtoisen rahoituksen saamista. Monopoliyhtiöille on saatavilla markkinoilta rahaa, etenkin jos sen tueksi on saatavissa esimerkiksi valtiontakauksia. MC:n mukaan valittaja on saanut viime menetelmäkaudella hyvin korkeaa tuottoa omalle pääomalle, eikä muutokset menetelmissä aiheuta sille likviditeettiongelmia.

3.13.2 Oikeudellinen arviointi

305. Energiaviraston tehtävänä on edellä mainittujen ohella vahvistaa sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijoille siirron ja jakelun hinnoittelua koskevat menetelmät. Kuten asian arvioinnin lähtökohdissa on todettu, Energiavirastolla on laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä ja kehittämisessä. Lähtökohtana tulee olla verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuus sekä hinnoittelun ja liiketoiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Verkonhaltijalle tulee turvata kohtuullinen korvaus verkkopalveluista sekä niille kuuluvien tehtävien edellyttämä kohtuullinen tulorahoitus ja vakavaraisuus. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvat investoinnit ja niiden rahoittaminen. Tuoton kohtuullisuuden arvioimisessa tulee ottaa huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut sekä verkkokomponenttien pitkä käyttöikä.

306. Markkinaoikeus toteaa, että arvioitaessa hinnoittelussa noudatettavia menetelmiä kokonaisuutena on pidettävä lähtökohtana sitä, että kohtuullinen tuotto arvioidaan mahdollisimman luotettavalla menetelmällä. Energiaviraston on valvontamenetelmiä vahvistaessaan tarkasteltava menetelmiä ja niiden vaikutuksia kokonaisuutena ottaen huomioon niiden tasapuolisuuden sekä eri verkonhaltijoiden että verkonhaltijoiden ja loppukäyttäjien välillä. Näin ollen yksittäisen verkonhaltijan taloudellisilla eduilla tai investointisuunnitelmilla ei voi olla ratkaisevaa merkitystä hinnoittelun kohtuullisuuden kokonaisarvioinnissa.

307. Esitetyn selvityksen perusteella Energiavirasto on arvioinut valituksenalaisten menetelmien taloudellisia vaikutuksia verkonhaltijalle laatimissaan vaikutusarvioinneissa. Vaikutusarvioinneissa on tarkasteltu menetelmien vaikutuksia kantaverkonhaltijan hinnoitteluvaraan. Vaikutusarvioinneissa on otettu huomioon keskeisimmät muutokset menetelmiin sekä menetelmäpäivitykset. Kyseisistä vaikutusarvioinneista käy ilmi, että menetelmämuutokset ovat Energiaviraston laskelmien mukaan kokonaisuudessaan valittajan hinnoitteluvaraa nostavia vuoteen 2022 verrattuna. Arvioinnit kuitenkin perustuvat osin oletuksille, jotka tarkentuvat vasta menetelmäjakson kuluessa. Markkinaoikeus toteaa, että tällaisia seikkoja koskevat perustellut selvitykset ja syyt voivat myöhemmissä vahvistuspäätöksissä muodostaa perusteen nyt vahvistettujen menetelmien muuttamiselle. Menetelmiä on mahdollista muuttaa myös niiden voimassa ollessa valvontalain 13 §:n nojalla.

308. Asiassa on riidatonta, että kantaverkon ylläpito ja kehittäminen ovat Suomen huoltovarmuuden kannalta kriittisiä tekijöitä ja kantaverkon merkittävä kehittäminen on välttämätöntä Suomen ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi vuoteen 2035 mennessä, sekä vihreän siirtymän mahdollistamiseksi. Edelleen asiassa on riidatonta, että lainsäädännön ja yhteiskunnallisten tavoitteiden toteuttamiseksi valittajan on suoriuduttava laajasta, vuosille 2024 — 2033 päivitetystä kantaverkon kehittämissuunnitelmasta, jonka mukaiset investoinnit ovat suuruudeltaan noin neljä miljardia euroa. Markkinaoikeus toteaa, että vaikutusarvioinneissa ei ole muutoin kuin hinnoitteluvaran osalta tarkasteltu valittajan edellytyksiä toteuttaa kyseisiä investointeja.

309. Markkinaoikeus toteaa, että sääntelykehys on keskeinen tekijä, joka vaikuttaa verkon kehittämiseen tehtävien investointien tasoon. Koska verkot ovat säänneltyjä omaisuuseriä ja investoinnit maksetaan kuluttajilta perittävillä maksuilla, verkon kehittämisinvestointien kasvu johtaa yleensä kuluttajahintojen nousuun. Koska valvonnan lähtökohtana on, että kuluttajahintojen on kuitenkin pysyttävä kohtuullisina, edellytetään menetelmiltä oikeasuhtaista tasapainoa investointien tason ja hintojen kohtuullisuuden välillä. Tämä voi edellyttää, että verkonhaltijan on sopeutettava suunniteltujen investointien määrää kuitenkin siten, että se pystyy varmistamaan sille laissa säädettyjen edellytysten täyttämisen.

310. Asiassa on riidatonta, että kantaverkkoon tehdyt ja tehtävät investoinnit ovat pitkäikäisiä ja niiden elinkaari kattaa monta menetelmäjaksoa. Markkinaoikeus toteaa, että Energiamarkkina-alalla toimivien verkkoyhtiöiden on otettava huomioon investointiensa ylikautisuus suhteessa valvontaviranomaisen eri valvontamenetelmiin ja se, että kansallisella valvontaviranomaisella on harkintavaltaa ja oikeus muuttaa valvontamenetelmiään. Aiemmissa valvontamenetelmissä tehdyt linjaukset eivät voi muuttua esteeksi valvontamenetelmien, niiden komponenttien tai laskentatapojen päivittämiselle perustelluista syistä uusille valvontakausille.

313. Siltä osin kuin valittaja on esittänyt väitteidensä tueksi PWC:n taloudellisen mallinnuksen ennustevuosille 2024 — 2034 ja esittänyt tuottopohjan olevan valituksenalaisissa valvontamenetelmissä jatkuvasti alhaisemmalla tasolla kuin toimintaan tosiasiassa sitoutunut pääoma purettavien verkon osien ja korvausinvestointien johdosta, markkinaoikeus toteaa, että verkkokomponenttien pitoajat ja verkon osien mahdolliset purkamiset on otettu huomioon valvontamenetelmien pitoaikoja koskevissa osissa, eivätkä nämä parametrit ole muuttuneet suhteessa aiempiin valvontamenetelmiin. Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että verkkokomponentti on oikeutettu kohtuulliseen tuottoon vain käyttönsä aikana.

314. Valittaja ei ole esittänyt selvitystä siitä, ettei sen olisi mahdollista saada investointeihin rahoitusta. Kuten lainvalmisteluasiakirjoistakin ilmenee, tarvittaessa verkonhaltijan tulee turvautua pääomarahoitukseen. Kansainvälinen luottoluokituslaitos Fitch on valvontamalliin tehtyjen muutosten jälkeen muuttanut helmikuussa 2024 valittajan pitkäaikaisen yritysluokituksen tulevaisuuden näkymän vakaasta negatiiviseksi ja toinen kansainvälinen luottoluokituslaitos S&P on helmikuussa 2024 laskenut valittajan pitkä- ja lyhytaikaisen luottoluokituksen tasoa valvontamalliin tehtyjen muutosten jälkeen. Molemmat mainituista ovat kuitenkin edelleen katsoneet, että nykyinen sääntelykehys on valittajalle suotuisa ja liiketoimintaedellytykset ovat vakaat. Myös MC:n arvion mukaan valittajan rahoitusasema markkinoilla on edelleen hyvä.

315. Edellä esitetyillä perusteluilla markkinaoikeus katsoo, että valittaja ei ole esittänyt selvitystä siitä, ettei se pystyisi rahoittamaan liiketoimintaansa Energiaviraston kyseessä oleville valvontajaksoille vahvistamien valvontamenetelmien nojalla ja niiden salliman kohtuullisen tuoton mukaisesti eikä siitä, että verkonhaltijoiden oikeus verkkotoimintaan sijoitetun pääoman kohtuulliseen tuottoon olisi valittajan esittämien laskelmien perusteella tai muutoinkaan vaarantunut. Valittaja ei ole esittänyt selvitystä myöskään siitä, että menetelmämuutokset vaarantaisivat sen toimintaedellytykset ja estäisivät sitä täyttämästä lakisääteiset velvoitteensa. Tätä tukee myös luottoluokittajien esittämät arviot uusien valvontamenetelmien vaikutuksista valittajalle.

316. Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella ja ottaen vielä huomioon Energiaviraston mahdollisuuden muuttaa vahvistuspäätöksiä valvontalain 13 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla, jos muutokseen on painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen johdosta, ettei asiassa ole osoitettu valituksenalaisten valvontamenetelmien johtavan sellaiseen hinnoitteluun, jota ei voitaisi pitää valittajan kannalta kohtuullisena eivätkä valittajan esittämät perustelut valvontamallia kokonaisuutena arvioiden anna siten aihetta valituksenalaisen päätöksen muuttamiselle vaadituin tavoin.

3.13.3 Omaisuudensuoja

317. Valittaja on esittänyt, että Energiavirasto on päätöksellään loukannut sen perustuslailla turvattua omaisuudensuojaa. Valittajan mukaan menetelmämuutokset, jotka leikkaavat valittajan kohtuullista tuottoa, tekevät investoinneista kannattamattomia tai heikentävät niiden kannattavuutta olennaisesti sekä vaarantavat valittajan elinkelpoisen liiketoiminnan pitkällä aikavälillä, eivät ole hyväksyttäviä omaisuudensuojan näkökulmasta. Energiaviraston päätöksellä on lisäksi taannehtivia negatiivisia vaikutuksia kantaverkkoon jo tehtyjen sekä päätettyjen investointien kannattavuuteen niiden elinkaarella.

319. Markkinaoikeus toteaa, että arvioinnissa on tältä osin kysymys siitä, miten Energiaviraston valituksenalaista päätöstä on arvioitava suhteessa perustuslain 15 §:ssä, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 13 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 1 artiklassa (viimeksi mainittujen suhteesta ks. unionin tuomioistuimen tuomio 5.5.2022, BPC Lux 2 ym., C‑83/20, EU:C:2022:346, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) turvattuun omaisuuden suojaan.

320. Asiassa on riidatonta, että valituksenalaiset päätökset merkitsevät verkonhaltijoiden ja niiden omistajien perusoikeutena turvatun omaisuudensuojan rajoittamista. Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että se on valvontamenetelmiä kehittäessään ottanut kaikkien erityisvalvonnan osapuolien kannalta huomioon muun ohella perusoikeuksien asettamat rajat harkintavallan käytölleen. Asiassa on riidatonta, että Energiavirasto ei ole päätöksessään muutoin perustellut omaisuudensuojan rajoituksia.

321. Perusoikeuksien yleisten rajoitusperiaatteiden (PeVM 25/1994 vp s. 5) mukaan perusoikeuksien rajoitusten tulee perustua eduskunnan säätämään lakiin. Perusoikeusrajoituksen tulee olla laissa tarkkarajainen ja riittävän täsmällisesti määritetty. Rajoituksen olennaisen sisällön tulee ilmetä laista. Perusteen, jolla perusoikeutta rajoitetaan, tulee olla hyväksyttävä ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Perusoikeusrajoituksen tulee olla välttämätön hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi ja muutenkin suhteellisuusvaatimuksen mukainen. Perusoikeuden rajoitus on sallittu vain, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään.

324. Euroopan unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut (tuomio 30.4.2025, Genzyński, C-278/24, EU:C:2025:299, 98 ja 99 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), että omaisuudensuojaan liittyvä oikeus ei ole ehdoton ja sen käyttöä voidaan rajoittaa unionin yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Kuitenkin perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä niiden keskeistä sisältöä kunnioittaen, ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoitusten on oltava välttämättömiä ja vastattava tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

325. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan, jotta puuttuminen omaisuudensuojaan olisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukaista, siinä on säilytettävä oikeudenmukainen tasapaino yleistä etua koskevien vaatimusten ja yksilön perusoikeuksien suojelua koskevien pakottavien vaatimusten välillä (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 5.1.2000, Beyeler v. Italia, 107 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 6.7.2014, Ališić ym. v. Bosnia ja Hertsegovina, Kroatia, Serbia, Slovenia ja entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, 108 kohta).

326. Markkinaoikeus toteaa, että verkonhaltijan kohtuullisen hinnoittelun laskentaperusteista ei ole mahdollista säätää lailla kovinkaan täsmällisesti ja tarkkarajaisesti johtuen kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuuden vaatimuksesta (ks. TaVM 19/2021 vp s. 10 — 14 sekä edellä mainittu unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-48/23). Suomen energiamarkkinasääntelyssä on annettu Energiavirastolle oikeus puuttua verkkoyhtiöiden omaisuudensuojaan muun ohella valvontamenetelmissään. Näin ollen kysymystä omaisuudensuojasta on arvioitava ennen kaikkea sen perusteella, onko omaisuudensuojaan valittajan hinnoittelun valvonnassa kohdistuvien ja Energiaviraston asettamien rajoitusten katsottava Energiaviraston asema ja asioiden sääntelykonteksti huomioon ottaen täyttäneen perusoikeuksien rajoitusedellytykset ja edellä kuvatut unionin oikeuden ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimukset omaisuudensuojan rajoittamiselle.

328. Asiassa ei ole osoitettu, että Energiavirasto olisi muuttanut taannehtivasti edellisten valvontajaksojen vahvistuspäätöksiä tai niiden voimassaolon aikana sovellettuja laskentaperiaatteita. Siltä osin, kun on kyse uusien vahvistettujen valvontamenetelmien soveltamisesta ennen niiden voimaantuloa tehtyihin investointeihin, markkinaoikeus toteaa kuten edellä, että investoinnit toimialalla ovat pitkäaikaisia, mihin nähden valvontamenetelmiin tehdyillä muutoksilla voi olla vaikutuksia myös aiemmin tehtyihin investointeihin. Aiemmissa valvontamenetelmissä tehdyt linjaukset eivät voi muuttua ylikautisiksi esteiksi valvontamenetelmien, niiden komponenttien tai laskentatapojen päivittämiselle perustelluista syistä. Ottaen huomioon, että Energiavirastolla on toimivalta muuttaa menetelmiä ja ettei virasto ole ylittänyt harkintavaltaansa valituksenalaiset muutokset tehdessään, valituksenalaisen päätöksen ei voida katsoa rikkoneen omaisuudensuojaa.

330. Energiavirasto on perustellut valvontamenetelmiin tekemiään muutoksia edellä jaksoissa 3.2 — 3.12 kuvatulla tavalla ja edellä markkinaoikeus on katsonut, että kyseiset muutokset ovat olleet perusteltuja päätöksessä esitetyin perustein sekä katsonut vahvistettujen valvontamenetelmien täyttävän valituksenalaisilta osin sääntelyn kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle asettamat edellytykset. Markkinaoikeus katsoo, että näissä olosuhteissa valittajan omaisuudensuojanäkökohtia ei voida perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä esitetty huomioon ottaen pitää niin painavina, että Energiavirastolla olisi ollut velvollisuus esittää omaisuudensuojan rajoituksista erillinen perustelu valituksenalaisessa päätöksessä. Energiavirasto on siten tältä osin perustellut päätöksen riittävästi todetessaan, että se on valvontamenetelmiä kehittäessään ottanut huomioon perusoikeuksien asettamat rajat harkintavallan käytölleen.

3.14 Energiaviraston menettelyn arviointi

331. Valittaja on esittänyt, että valituksenalainen päätös on myös hallintolain selvittämis-, kuulemis- ja perusteluvelvollisuuden sekä suhteellisuus-, luottamuksensuoja- ja tarkoituksenmukaisuusperiaatteen vastainen.

332. Energiavirasto on esittänyt, että valituksenalainen päätös on valmisteltu avoimesti ja huolellisesti ottaen huomioon sääntelyssä asetetut tavoitteet sekä hallintolain vaatimukset ja hyvän hallinnon periaatteet.

333. Markkinaoikeus arvioi seuraavaksi, onko päätöksessä tai sen valmistelussa ilmennyt sellaisia menettelyvirheitä, joiden johdosta Energiaviraston päätös olisi kumottava.

3.14.1 Selvittämis- ja kuulemisvelvollisuus

339. Markkinaoikeus toteaa, että energiamarkkinasääntelyssä ei ole asetettu erityistä määräaikaa valvontamenetelmien laatimista koskevan kuulemisen ajankohdalle tai riittävälle kestolle. Kuulemisessa on kuitenkin tullut ottaa huomioon hallintolaista ilmenevät hyvän hallinnon perusteet ja asianosaisten oikeusturvaan liittyvät perusoikeudet. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittajalle on asianmukaisesti ja sääntelyn edellyttämällä tavalla varattu mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätösluonnoksen sekä niiden sisältämien menetelmien ja ehtojen sisällöstä.

340. Edellä todetusti verkonhaltijoille ei ole varattu tilaisuutta lausua enää joulukuun 2023 kuulemisen jälkeen vahvistuspäätösluonnokseen tehdyistä muutoksista. Markkinaoikeus toteaa, ettei Energiavirastolla ole velvollisuutta kuulla asianosaisia omasta päätösharkinnastaan (vrt. hallintolainkäytön osalta KHO 2015:151). Ottaen lisäksi huomioon vahvistettuihin valvontamenetelmiin joulukuun 2023 kuulemisen jälkeen tehtyjen muutosten luonteen, ei muutoksia voida pitää asioiden luonnetta niin merkittävästi muuttaneina, että ne olisi tullut vielä kerran saattaa asianosaisten lausuttaviksi esimerkiksi menetelmien luonnoksina ennen valvontamenetelmien vahvistamista.

341. Edellä lausutun perusteella valituksenalaisen päätöksen valmisteluun liittyvän Energiaviraston joulukuun 2023 menettelyn ei ole katsottava olleen tältäkään osin siten virheellistä, että valituksenalainen päätös olisi tällä perusteella kumottava. Edellä todetusti sekä verkonhaltijat että verkon käyttäjät ovat antaneet kuulemisten yhteydessä lausuntoja, jotka ovat esitetyn perusteella ainakin osin vaikuttaneet vahvistettujen valvontamenetelmien sisältöön. Näin ollen markkinaoikeus katsoo kokonaisuutena arvioiden, ettei Energiaviraston menettely ole ollut valvontalain 12 a §:n 2 momentin, hallintolain 34 §:n tai hallinnon oikeusturvaperiaatteiden vastaista.

342. Siltä osin kuin valittaja ovat esittänyt, että Energiavirasto ei ole täyttänyt sille viranomaisena kuuluvaa selvittämisvelvollisuutta, kun se ei ole valituksenalaista päätöstä tehdessään laatinut asianmukaista arviota uusien valvontamenetelmien vaikutuksista eri intressitahoille, markkinaoikeus toteaa seuraavaa.

345. Markkinaoikeus on edellä jaksossa 3.2.3 todennut, ettei Energiavirastolla voida katsoa olevan valvontamenetelmiä vahvistaessaan velvollisuutta tehdä ennen niiden vahvistamista menetelmien osista tai niiden kokonaisuudesta verkonhaltijakohtaista vaikutusarviointia. Niin ikään markkinaoikeus on edellä jaksossa 3.13 katsonut valvontamenetelmien täyttävän lain kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle asettamat vaatimukset ja olevan valituksenalaisilta osin valittajan ja sen omistajien kannalta kohtuulliset. Ottaen huomioon Energiaviraston harkintavallan selvitysten hankkimisen laajuuden osalta sekä Energiaviraston kyseessä olevissa asioissa hankkimat ja käytettävissä olleet selvitykset sekä toteutetut vaikutusarvioinnit, markkinaoikeus katsoo, ettei Energiaviraston menettely ole ollut myöskään hallintolain 31 §:n vastaista.

346. Siltä osin kuin Energiavirasto on vaikutusarvioinnissaan 29.12.2023 todennut jatkavansa vaikutusten arviointia yhtiöltä kerättävien lisätietojen avulla, markkinaoikeus toteaa, että mainitut tulevat selvitykset voivat myöhemmissä vahvistuspäätöksissä muodostaa perusteen nyt vahvistettujen menetelmien muuttamiselle. Kyseessä olevaa vahvistuspäätöstä on mahdollista valvontalain 13 §:n nojalla muuttaa myös ennen niiden voimassaoloajan päättymistä muun ohella, mikäli muutokseen on olemassa painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen johdosta.

3.14.2 Luottamuksensuojaperiaate

348. Energiavirasto on esittänyt, että se ei ole toiminut vastoin luottamuksensuojan periaatetta eikä asiakokonaisuudessa voida perustellusti vedota luottamuksensuojaan valittajan esittämällä tavalla. Sääntely edellyttää, että valvontamenetelmät vahvistetaan määräajaksi, ja että menetelmien sisältöä tarkistetaan, kehitetään ja tarvittaessa muutetaan uusia menetelmiä vahvistettaessa, ja näin on toimittu jo valvonnan alusta lähtien. Tässä sääntelykehikossa ei voi mitenkään muodostua verkonhaltijalle oikeutettua odotusta siitä, että valvontamenetelmät säilyisivät muuttumattomina miltään osin. Valittaja ei voi vedota oikeutettuun odotukseen asiassa, jossa kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiä on muutettu vastaamaan sääntelyn edellytyksiä.

349. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luottamuksensuojan periaate kuuluu unionin perusperiaatteisiin (tuomio 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja paitsi unionin toimielinten myös jäsenvaltioiden on noudatettava sitä, kun ne käyttävät niille unionin direktiiveissä annettua toimivaltaa (tuomio 9.7.2015, Salomie ja Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

350. Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille hallintoviranomaisen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, jotka perustuvat hallintoviranomaisen antamiin täsmällisiin vakuutteluihin (tuomio 9.7.2015, Salomie ja Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Vakuutteluja, jotka voivat synnyttää tällaisia odotuksia riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu tiedoksi, ovat täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot, jotka on saatu toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä (tuomio 17.3.2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

351. Markkinaoikeus toteaa, että luottamuksensuojan periaatteen soveltaminen korostuu etenkin silloin, kun viranomaisella on toimivaltansa rajoissa harkintavaltaa valita erilaisten vaihtoehtojen välillä. Luottamuksensuoja antaa vilpittömässä mielessä toimivalle yksityiselle oikeuden luottaa siihen, ettei yksityisen oikeuteen tai etuun rajoittavasti tai muutoin negatiivisesti vaikuttava viranomaisen päätöksenteko tai muu toiminta äkillisesti ja odottamattomasti muutu. Luottamuksensuoja edellyttää viranomaiselta pidättäytymistä etenkin taannehtivasta, takautuvasti vaikuttavasta päätöksenteosta.

352. Luottamuksensuojaan liittyy muun ohella se, että viranomainen noudattaa tekemiään päätöksiä ja antamiaan lupauksia sekä omaksumaansa tulkinta- ja soveltamiskäytäntöä, ellei sen muuttamiselle ole lainmukaisia perusteita (Mäenpää, Hallinto-oikeus, 2023, s. 172 — 175). Markkinaoikeus toteaa, että luottamuksensuojaperiaatteen tavoitteena ei ole kuitenkaan muodostaa saavutettuja oikeuksia sen paremmin kuin pysyttää kerran tehtyä päätöstä täysin muuttumattomaksi käytännöksi. Oikeutettuna odotuksena ei pidetä myöskään pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia (ks. hallintolain esityöt HE 72/2002 vp s. 56). Jos viranomaisella on toimivalta puuttua tietyllä tavalla taloudellisiin suhteisiin ja se toimii harkintavaltaansa asianmukaisesti käyttäen, markkinaoikeus toteaa, että päätöksenteon kohteena olevat eivät voi oikeudellisesti tehokkaalla tavalla vedota luottamuksensuojan periaatteeseen.

354. Edellä todetusti valituksenalaisella päätöksellä vahvistetut valvontamenetelmät poikkeavat aikaisemmista. Markkinaoikeus on edellä jaksoissa 3.2 — 3.13 katsonut, että menetelmiin tehdyt valituksenalaiset muutokset ovat olleet perusteltuja eikä Energiaviraston valituksenalainen päätös ole ollut näiltä osin lainvastainen.

355. Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että aiemmin sovelletut valvontamenetelmät eivät ole voineet muodostaa valittajalle sellaisia oikeudellisesti perusteltuja odotuksia, joiden perusteella valittaja olisi voinut perustellusti odottaa Energiaviraston määräävän menetelmistä tietyllä tavalla. Näin ollen pelkästään se seikka, että Energiavirasto on muuttanut aikaisempia valvontamenetelmiä, ei tee Energiaviraston valituksenalaista päätöstä lainvastaiseksi. Ottaen huomioon, että kyseiset valituksenalaiset muutokset ovat olleet perusteltuja, Energiaviraston ei voida katsoa loukanneen luottamuksensuojaperiaatetta tai valvonnan ennakoitavuuden periaatetta muutokset tehdessään.

357. Edellä todettuun nähden Energiaviraston valituksenalaista päätöstä ei ole pidettävänä lainvastaisena sen johdosta, että siinä olisi rikottu luottamuksensuojan periaatetta.

3.14.3 Suhteellisuus- ja tarkoitussidonnaisuuden periaate

358. Valittaja on esittänyt, että Energiavirasto on ylittänyt harkintavaltansa ja päätös on tarkoitussidonnaisuuden periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen vastainen. Päätös johtaa kokonaisuutena kohtuuttomaan ja siten sääntelyn vastaiseen lopputulokseen eikä päätökseen sisältyville olennaisille muutoksille ole esitetty lainmukaista syytä. Energiavirasto ei ole noudattanut varovaisuutta tehdessään muutoksia valvontamenetelmän metodologiaan ja parametreihin verrattuna aikaisemmilla valvontajaksoilla käytössä olleisiin menetelmiin.

359. Energiavirasto on esittänyt, että se ei ole menetellyt suhteellisuus- ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteiden vastaisesti, vaan on käyttänyt toimi- ja harkintavaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Se on punninnut valituksenalaisen päätöksen mukaiset muutokset sääntelyn, verkonhaltijan ja sen asiakkaiden oikeusturvan sekä sähkömarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuuden kannalta ja katsonut päätöksen mukaiset muutokset yleisen edun kannalta tarpeellisiksi ja välttämättömiksi. Muutokset ovat olleet kaikilta osin oikeasuhtaisia tavoiteltuun päämäärään nähden ja ne on tehty siten, että ne vähiten rajoittavat valvottavien etuja ja kohdistuvat yhtenäisesti verkkotoimijoihin. Varovaisuusperiaatetta ei voida soveltaa valvontamenetelmissä yksipuolisesti verkonhaltijoiden eduksi, vaan Energiaviraston tulee harkinnassaan ottaa huomioon sekä verkonhaltijoiden näkökanta että asiakkaiden etu.

360. Hallintolain 6 §:stä ilmenee edellä esitetyllä tavalla muun ohella, että viranomaisen on käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Hallinnon yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluva tarkoitussidonnaisuuden periaate edellyttää muun ohella, että viranomainen ei harkintavaltaansa käyttäessään perusta päätöstään asiaankuulumattomiin syihin tai aseta päätökselleen asiaan liittymättömiä ehtoja (KHO 2011:112). Edelleen suhteellisuusperiaatteen keskeisenä sisältönä on hallintolain esitöiden (HE 72/2002 vp s. 55) mukaan, että viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Luonnollisten monopolien valvonnan tavoitteena on muun ohella tasapuolisuus valvottavien yritysten asiakkaiden ja omistajien välillä sekä valvottavien yritysten kesken (HE 127/2004 vp s. 7).

361. Markkinaoikeus on edellä arvioinut valituksenalaisella päätöksellä vahvistettuihin valvontamenetelmiin tehtyjä valituksenalaisia muutoksia sekä yksittäin että valvontamenetelmien kokonaisuuden kannalta ja todennut, että valvontamenetelmiin tehdyille muutoksille on esitetty hyväksyttävät perusteet, eikä Energiavirasto ole menetellyt kyseisiä valvontamenetelmiä vahvistaessaan sähkömarkkinasääntelyn vastaisesti. Valvontamenetelmien on katsottu täyttävän lain kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle asettamat vaatimukset ja turvaavan riittävän tulorahoituksen ja vakavaraisuuden sekä mahdollistavan verkkojen toimivuuden varmistamiseksi tarvittavien verkkoinvestointien tekemisen.

362. Edellä lausutun perusteella Energiaviraston ei ole osoitettu ylittäneen harkintavaltaansa tai käyttäneen valvontatoimivaltaansa muuhun kuin sille energiamarkkinasääntelyssä määrättyyn tarkoitukseen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Energiavirasto ei myöskään ole valinnut menetelmissä valituksenalaisilta osin sellaista vaihtoehtoa, joka olisi ylittänyt sen, mikä on ollut tarpeen ja välttämätöntä tavoiteltujen muun ohella aiempaa parempaa kustannusvastaavuutta, menetelmien ylikautista ennakoitavuutta ja tasapuolisuutta koskevien muutosten tekemiseksi.

363. Vaikka uudet valvontamenetelmät tulevat kokonaisuudessaan vaikuttamaan suhteessa edellisiin menetelmiin valittajan kassavirtoihin laskevasti, menetelmiin tehtyjen muutosten sallittavuuden arviointi suhteellisuusperiaatteen kannalta ei edellä lausuttuun nähden voi perustua pelkästään sen punnintaan, mikä on verkonhaltijan mahdollisesti saamatta jääneen tuoton suuruus verrattuna aiempiin menetelmiin ja mikä olisi ollut aiempien menetelmien mahdollistama investointien taso suhteessa uusiin menetelmiin. Ottaen huomioon valvonnan tasapuolisuudelle asetetun edellytyksen ainoastaan verkonhaltijan taloudellisilla eduilla ei voi olla suoraa eikä ratkaisevaa merkitystä siihen, kuinka Energiaviraston on mahdollista kehittää valvontamenetelmiään.

364. Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt valituksenalaisen päätöksen vahvistaessaan suhteellisuusperiaatteen tai tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisesti.

3.14.4 Päätöksen perusteleminen

365. Valittaja on esittänyt, että päätös on ollut puutteellisesti perusteltu. Päätöksestä taikka sen perustelumuistiosta ei ole ilmennyt, miten Energiavirasto on arvioinut valvontamenetelmien vaikutukset valittajan, asiakkaiden ja yhteiskunnan kannalta, eikä se, millä perusteella nämä vaikutukset ovat sähkömarkkinasäädösten ja niiden tavoitteiden edellyttämän mukaisia.

366. Energiavirasto on esittänyt, että se on perustellut valituksenalaisen päätöksen ja menetelmämuutokset kattavasti menetelmissään ja perustelumuistiossaan. Näissä on ilmoitettu, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet annettuun päätökseen.

367. Markkinaoikeus toteaa, että oikeus saada perusteltu päätös kuuluu oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, jotka perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan turvataan lailla. Kuten edellä on todettu, hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava ja perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun, sekä mainittava sovelletut säännökset. Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksessään KHO 2019:128 esittämällä tavalla hallintolain 45 §:n 1 momenttia on tulkittava hallinnon lainalaisuutta koskevasta perustuslain 2 §:n 3 momentista ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevasta perustuslain 21 §:stä ilmenevät vaatimukset huomioon ottaen.

369. Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat ja mitä markkinaoikeus on edellä vaikutusarviointien osalta todennut, markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on perustellut päätöksensä riittävästi perustuslain ja hallintolain edellyttämällä tavalla. Valituksenalaisella päätöksellä on turvattu valittajan oikeus saada perusteltu päätös ja hakea siihen tehokkaasti muutosta.

3.14.5 Valvontamenetelmien vahvistamisen ajankohta

370. Valittaja on markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä esittänyt, että Energiavirasto ei ole vahvistanut valvontamenetelmiä sähkömarkkinadirektiivin edellyttämällä tavalla riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa.

371. Energiavirasto on esittänyt, että menetelmät on vahvistettu valvontalain edellyttämällä tavalla ennen seuraavan menetelmäkauden alkua.

372. Valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tulee vahvistaa valvontamenetelmät ennen niiden käyttöönottamista. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 7 kohdan mukaan valvontamenetelmät tulee vahvistaa tai hyväksyä riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa.

373. Energiavirasto on vahvistanut kyseessä olevat menetelmät 29.12.2023 ja ne ovat tulleet voimaan 1.1.2024 alkaen. Edellä todetusti Energiavirasto on ennen menetelmien vahvistamista varannut tilaisuuden lausua julkisen kuulemisen kautta vahvistuspäätösluonnoksesta liitteineen 13.10.2023 ja tämän jälkeen luonnokseen tehdyistä menetelmämuutoksista 1.12.2023.

375. Markkinaoikeus kuitenkin toteaa, että Energiaviraston vahvistamispäätöksen ja sen sisältämien menetelmien voimaantulon välinen aika on ollut sähkömarkkinadirektiivissä edellytettyyn riittävän aikaiseen vahvistamiseen nähden lyhyt. Mainitun lyhyen ajan haitallisia vaikutuksia päätösten ennakoitavuudelle ja uusiin päätöksiin varautumiselle ovat kuitenkin osaltaan vähentäneet edellä mainitut kaksi kuulemiskierrosta, joiden yhteydessä tulevia vahvistettuja menetelmiä pääosin vastaavat luonnokset on annettu julkisesti nähtäviksi. Uusien menetelmien ei siten voida katsoa tulleen verkonhaltijoille syksyn 2023 kuulemiskierroksessa esitettyyn nähden yllätyksenä, vaikka menetelmät ovat tulleet voimaan pian niiden vahvistamisen jälkeen.

376. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että vaikka valitustenalaisten menetelmien vahvistamisen ja menetelmien voimaantulon välinen aika on ollut sähkömarkkinadirektiivissä edellytettyyn nähden lyhyt, ei tällä perusteella voida katsoa olevan syytä kumota valituksenalaista päätöstä, palauttaa asiaa Energiaviraston valmisteltavaksi tai muuttaa päätöstä.

3.15 Johtopäätös

377. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt valittajan esittämällä tavalla sähkömarkkinoita koskevien oikeusohjeiden vastaisesti vahvistaessaan valituksenalaisella päätöksellään sähkön kantaverkonhaltijan noudatettavaksi valituksenalaisen päätöksen liitteenä olleet valvontamenetelmät vuosille 2024 — 2031. Valitus on näin ollen hylättävä.

4 Oikeudenkäyntikulut

378. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

379. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Muutoksenhaku

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 36 §:n 4 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Ukkola ja Jenni Poropudas sekä asiantuntijajäsen Matti Engelberg.

Huomaa

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.