Market Court orders Rovaniemen City to pay 40,000 EUR fine for unlawful 2024 procurement without competition.

Esityksen kohde

Rovaniemen kaupungin menettely matkailu- ja markkinointipalveluiden hankinnassa vuonna 2024

Asian tausta

Rovaniemen kaupunginhallitus on 27.9.2010 tekemällään päätöksellä § 301 päättänyt hankkia Rovaniemen matkailu- ja markkinointipalvelut vuosia 2011 — 2015 koskevalla ja sen jälkeen toistaiseksi voimassa olevalla sopimuksella puitesopimusjärjestelyllä suorahankintana Rovaniemen Matkailu ja Markkinointi Oy:ltä.

Rovaniemen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) ja Rovaniemen Matkailu ja Markkinointi Oy ovat 1.2.2011 allekirjoittaneet sopimuksen, jonka kohteena ovat olleet Rovaniemen matkailuun ja markkinointiin liittyvät palvelut. Hankintayksikkö on asiassa esitetyn selvityksen perusteella julkaissut hankinnasta suorahankintailmoituksen 7.10.2010.

Rovaniemen kaupunginhallitus on ilman kilpailutusta päättänyt 15.1.2024 tekemällään päätöksellä § 7 hankkia matkailuneuvonnan järjestämistä, Rovaniemen matkailubrändin ylläpitoa, kehittämistä ja markkinointia, tapahtumamarkkinointia sekä vierailu- ja tiedotus- ja suhdetoimintaa (PR) koskevia palveluja Rovaniemen Matkailu ja Markkinointi Oy:ltä vuodelle 2024. Vuoden 2024 päätöksessä on mainittu 27.9.2010 tehty päätös § 301 ja ensiksi mainitun päätöksen liitteenä on ollut hankintayksikön ja Rovaniemen Matkailu ja Markkinointi Oy:n välillä 1.2.2011 allekirjoitettu hankintasopimus.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Kilpailu- ja kuluttajaviraston esitys

Vaatimukset

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (jäljempänä myös KKV) on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 40.000 euroa.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden ja niissä asetetun kilpailuttamisvelvoitteen vastaisesti, kun se on tehnyt vuoden 2024 matkailu- ja markkinointipalveluja koskevan suorahankinnan ilman hankintasäännöksissä säädettyä perustetta.

Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on sekä suorahankinnan tekemisen ajankohta että hankinnan arvo huomioon ottaen ollut toimivalta tehdä seuraamusmaksuesitys markkinaoikeudelle.

Suorahankinnasta 7.10.2010 julkaistu suorahankintailmoitus ei ole kohdistunut vuoden 2024 hankintasopimukseen siten, että tämä muodostaisi hankintasäännösten mukaisen esteen esityksen tekemiselle vuoden 2024 suorahankinnasta.

Vuonna 2011 tehdyssä sopimuksessa ei ole ollut kysymys puitejärjestelystä, johon vuoden 2024 suorahankinta perustuisi tai johon nähden Rovaniemen Matkailu ja Markkinointi Oy olisi antanut täsmennetyn tai täydennetyn tarjouksen. Vuoden 2011 sopimuksessa ei ole lainkaan sovittu sen piiriin kuuluvien matkailu- ja markkinointipalvelujen hinnoista tai hintojen muodostumista koskevista säännöistä, jotka ovat keskeisiä sopimusehtoja ja jotka ovat kuuluneet puitejärjestelyn määritelmään sekä vuonna 2011 että vuonna 2024 voimassa olleissa hankintasäännöksissä. Myös hankinnan kohde on määritelty vuoden 2011 sopimuksessa niin yleisellä ja täsmentymättömällä tavalla, ettei sitä voida pitää puitejärjestelyä koskevana sopimuksena.

Mikäli vuoden 2011 sopimuksessa katsottaisiin olevan kysymys puitejärjestelyä vastaavasta sopimuksesta, vuoden 2011 sopimuksen toistaiseksi voimassa oleva kesto on joka tapauksessa rikkonut puitejärjestelyn enimmäiskestoa koskevia oikeusohjeita. Asiassa ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, jotka osoittaisivat, että hankinnan kohde olisi välttämättä edellyttänyt sopimukselta poikkeuksellista yli neljän vuoden kestoa. Suorahankintana tehty vuoden 2024 sopimus ei siten ole tälläkään perusteella perustunut puitejärjestelyyn.

KKV on toimittanut hankintayksikölle ensimmäisen selvityspyynnön 24.5.2024, joten selvittämistoimenpide on tehty hankintasäännöksissä edellytetyin tavoin kuuden kuukauden kuluessa hankintasopimuksen tekemisestä. Mainittu selvittämistoimenpide on katkaissut vanhentumisajan kulumisen siten, että aika on alkanut kulua alusta. KKV:lla on näin ollen ollut 24.11.2024 asti aikaa tehdä asiassa seuraamusmaksuesitys markkinaoikeudelle.

KKV on esittänyt asiassa seuraamusmaksun määräämistä, koska ilman hankintasäännösten mukaista perustetta toteutetut suorahankinnat rikkovat kaikkein vakavimmalla tavalla julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä.

Vastaus

Vaatimukset

Rovaniemen kaupunki on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus jättää tutkimatta KKV:n seuraamusmaksua koskevan esityksen, toissijaisesti, että seuraamusmaksu jätetään määräämättä, ja viimesijaisesti, että seuraamusmaksun määrää alennetaan.

Perustelut

Kilpailu- ja kuluttajavirastolla ei ole asiassa hankintasäännösten mukaista toimivaltaa, eikä hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Hankinnassa on ollut kysymys yhden toimittajan puitejärjestelystä, jonka perustamista koskeva päätös ja suorahankintailmoitus on tehty jo vuonna 2010 ja jonka sopimus on tehty vuonna 2011. Vuoden 2024 sopimuksessa, jota KKV:n esitys koskee, on kysymys vuonna 2010 hankintapäätöksen kohteena olleeseen puitejärjestelyyn perustuvan tarjouksen täsmentämisestä.

Vuoden 2011 sopimusta ei ole jätetty hinnoittelun osalta täysin avoimeksi, koska alkuperäisessä päätöksessä on tuotu esiin hankintojen ennakoitu vuosiarvo. Lisäksi vuosittain solmittavissa palvelusopimuksissa on avattu kokonaishinnan kohdentuminen hankinnan eri osa-alueisiin. Hintojen muodostumista on siten käytännössä ohjannut alkuperäisen päätöksen mukainen sitova arvo, joka on määrittänyt matkailu- ja markkinointipalveluiden tuottamisesta maksettavan hinnan. Palveluista maksettavaa hintaa on lisäksi tarkistettu 14 vuoden aikana yhteensä vain 24 prosenttia. Hintaan on siten tehty lähinnä yleisestä kustannuskehityksestä johtuneita tarkistuksia. Kuluttajahinnat ovat vastaavana ajanjaksona nousseet 31 prosenttia, joten hankittavien palvelujen hintakehitys on ollut varsin maltillinen. Hinnan muodostumisen ei voida katsoa olleen sopimuksessa sillä tavoin avoin, että sitä olisi voitu tarkistaa täysin rajoittamattomasti, eikä niin ole myöskään käytännössä tehty.

Vuosittain solmittavat palvelusopimukset ovat olleet alkuperäisen puitesopimuksen mukaisia. Hankittavat palvelukokonaisuudet on esitetty vuoden 2010 päätöksessä viidellä eri pääotsikolla, ja niiden tarkempi sisältö on kuvattu sopimuksen liitteenä olevassa palveluluettelossa. Yksittäisen markkinointitoimenpiteen kuvaaminen vuonna 2010 on ollut mahdotonta, koska palvelut ovat luonteeltaan nopeasti kehittyviä. Sen vuoksi on päätetty, että palvelut määritellään vuosittain tehtävässä palvelusopimuksessa. Verrattaessa vuoden 2024 sopimusta ja sen sisältöä vuoden 2010 sopimukseen, voidaan niiden todeta vastaavan pääotsikoiden ja palvelujen sisältöjen osalta käytännössä toisiaan. Sopimusta voidaan tästäkin johtuen pitää yhden toimittajan puitejärjestelynä. Sopimusta ei ole olennaisesti muutettu, eikä sen ehtoja ole määritetty hankintasäännösten vastaisesti liian yleisellä tai täsmentymättömällä tasolla.

Hankintasäännöksissä ei ole edellytetty, että hankintailmoituksessa perustellaan puitejärjestelyn yli neljän vuoden pituinen kesto. Matkailu- ja markkinointipalvelut ovat luonteeltaan sellaisia, että sopimus on voitu solmia toistaiseksi voimassa olevana, eikä asiassa ole rikottu hankintasäännöksiä. Koska puitejärjestely on käynnistynyt vuonna 2011, merkitystä ei ole tältä osin voimassa olevilla puitejärjestelyä koskevilla hankintasäännöksillä. Hankintayksikön toimielinten hankintaa koskevissa päätöksissä on viitattu vuosittain nimenomaisesti alkuperäiseen sopimukseen, joka on lisäksi ollut oheistettuna matkailu- ja markkinointipalveluja koskeviin päätöspykäliin.

Hankintayksiköllä on ollut hankintapäätöksen tekohetkellä riittävän kattava näkemys matkailu- ja markkinointipalvelujen tarjonnasta ja se on päätynyt siksi suorahankintaan. Hankintayksikkö on toteuttanut hankinnassaan avoimuutta, mitä osoittaa myös se, että hankinnasta on julkaistu vapaaehtoinen suorahankintailmoitus ja asiaa on käsitelty julkisesti vuosittain kulloinkin toimivaltaisessa toimielimessä. Avoimuuteen on pyritty sekä asian käsittelyssä että vuosittain solmittavissa sopimuksissa, joissa kustannusten jakautuminen ja palvelujen sisällöt on avattu tarkasti.

KKV:n seuraamusmaksuesitys on perusteeton, kun otetaan huomioon sekin, että vastaavanlaisesti järjestetyn hankinnan osalta on toisessa asiassa annettu toiselle hankintayksikölle vain huomautus.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausuma

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on esittänyt muun ohella, että sen tulee ryhtyä niihin toimenpiteisiin, joihin se kussakin asiassa tapauskohtaisesti tehdyn kokonaisarvion perusteella katsoo olevan aihetta. KKV:lla on toimivalta harkita yksittäistapauksessa, onko sopimuksesta tarpeen tehdä esitys markkinaoikeudelle.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Esityksen tutkiminen

Arvioinnin lähtökohdat

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on esittänyt hankintayksikön menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se on tehnyt vuoden 2024 matkailu- ja markkinointipalveluja koskevan hankinnan kilpailuttamatta ilman hankintasäännöksissä säädettyä perustetta.

Hankintayksikkö on vaatinut, että viraston esitys on jätettävä tutkimatta, sillä vuoden 2024 hankinta on perustunut jo vuonna 2010 hankintapäätöksellä ja vuoden 2011 sopimuksella perustettuun puitejärjestelyyn, johon nähden KKV:lla ei ole valvontatoimivaltaa. Hankintayksikön mukaan vuoden 2024 sopimuksessa on ollut kysymys vuoden 2010 ja 2011 puitejärjestelyn perusteella tehdyssä hankinnassa annetun tarjouksen täsmentämisestä.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on osapuolten esittämän johdosta arvioitava ensin, onko esitys otettava tutkittavaksi.

Vuosina 2010 ja 2011 toteutettu hankinta ja vuonna 2024 toteutettu hankinta

Hankintayksikkö on 27.9.2010 tekemällään päätöksellä § 301 päättänyt hankkia Rovaniemen matkailu- ja markkinointipalvelut vuosia 2011 — 2015 koskevalla ja sen jälkeen toistaiseksi voimassa olevalla sopimuksella puitesopimusjärjestelyllä suorahankintana Rovaniemen Matkailu ja Markkinointi Oy:ltä. Hankintayksikkö ja Rovaniemen Matkailu ja Markkinointi Oy ovat 1.2.2011 allekirjoittaneet sopimuksen, jonka kohteena ovat olleet Rovaniemen matkailuun ja markkinointiin liittyvät palvelut. Hankintayksikkö on julkaissut hankinnasta suorahankintailmoituksen 7.10.2010.

Sovellettavat oikeusohjeet

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (tuomio 11.7.2013, komissio v. Alankomaat, C-576/10, EU:C:2013:510, 52 — 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ilmenee, että sovellettavat säännökset ovat lähtökohtaisesti ne, jotka ovat voimassa sillä hetkellä, jolloin hankintaviranomainen valitsee noudatettavan menettelytyypin ja päättää lopullisesti siitä, onko se velvollinen järjestämään kilpailun ennen julkisen hankintasopimuksen antamista.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on tehnyt nyt kyseessä olevassa asiassa esityksen markkinaoikeudelle 20.11.2024 ja esityksen kohteena on ollut hankinta, jonka tekemisestä ilman kilpailutusta on päätetty 15.1.2024. Näinä ajankohtina voimassa olleen julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 15 luvussa on säädetty hankintojen valvonnasta. Kyseiseen lukuun sisältyvässä hankintalain 139 §:ssä säädetään valvontaviranomaisesta ja toimenpiteisiin ryhtymisestä lainvastaisen menettelyn tutkimiseksi. Pykälän 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto valvoo mainitun lain noudattamista. Pykälän 3 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi ottaa toimivaltaansa kuuluvan asian tutkittavakseen myös omasta aloitteestaan.

Hankintalain 141 §:n 1 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt EU-kynnysarvot ylittävän hankinnan tai kansalliset kynnysarvot ylittävän liitteessä E tarkoitetun palveluhankinnan tai käyttöoikeussopimuksen suorahankintana ilman mainitussa laissa säädettyä perustetta ja jos asiassa jo on tehty hankintasopimus, Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi esittää markkinaoikeudelle muun ohessa seuraamusmaksun määräämistä (2 kohta).

Hankintalain 26 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan EU-kynnysarvo on ilman arvonlisäveroa laskettuna 207.000 euroa muiden kuin valtion keskushallintoviranomaisten tavarahankinnoissa, palveluhankinnoissa ja suunnittelukilpailuissa. Pykälän 3 momentin mukaan Euroopan komissio tarkistaa kynnysarvot asetuksella kahden vuoden välein julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (hankintadirektiivi)

6 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti ja julkaisee tarkistetut kynnysarvot Euroopan unionin virallisessa lehdessä, jolloin 1 momentin mukaisten arvojen tilalle tulevat Euroopan komission kulloinkin tekemien tarkistusten mukaiset arvot. Kynnysarvo on 1.1.2024 alkaen ollut 221.000 euroa.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksen kohteena olevan hankinnan toteuttamisajankohtana voimassa olleen hankintalain 141 §:n 2 momentin mukaan pykälän 1 momentissa tarkoitettu esitys on tehtävä kuuden kuukauden kuluessa hankintasopimuksen tekemisestä. Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvittämistoimenpiteet katkaisevat vanhentumisajan kulumisen, jolloin se alkaa kulua uudelleen alusta.

Hankintalain 173 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen perusteella mainittu laki on tullut voimaan 1.1.2017. Pykälän 3 momentin perusteella, mitä lain 15 luvussa säädetään valvonnasta sekä 148 §:n 1 ja 2 momentissa, 149 §:n 1 momentissa, 159 §:ssä, 164 §:ssä ja 167 §:ssä Kilpailu- ja kuluttajavirastosta sekä sen päätöksistä ja esityksistä, sovelletaan vasta 1.1.2017 lukien.

Hankintalain 174 §:n 6 momentin mukaan ennen mainitun lain voimaantuloa aloitettuihin lain voimaan tullessa vireillä oleviin hankintamenettelyihin sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Vuonna 2010, jolloin hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksen Rovaniemen matkailu- ja markkinointipalvelujen hankinnasta Rovaniemen Matkailu ja Markkinointi Oy:ltä ja julkaissut hankintaa koskevan suorahankintailmoituksen, sekä vuonna 2011, jolloin hankintayksikkö on tehnyt samaa kokonaisuutta koskevan sopimuksen Rovaniemen Matkailu ja Markkinointi Oy:n kanssa, on sovellettu nyt kyseessä olevan kaltaisten julkisten hankintojen menettelyihin julkisista hankinnoista annettua lakia (348/2007, vanha hankintalaki). Kyseisessä laissa ei myöskään siihen vuoteen 2011 mennessä tehnyt säädösmuutokset huomioon ottaen ole ollut säännöksiä Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeudesta tai toimivallasta tehdä markkinaoikeudelle seuraamusmaksuesitys.

Sekä vuosina 2010 ja 2011 voimassa olleen vanhan hankintalain että vuonna 2024 voimassa olleen hankintalain puitejärjestelyn määritelmä on ollut pääosin yhdenmukainen. Vanhan hankintalain 5 §:n

15 kohdan mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, kuten hinnat ja suunnitellut määrät. Vuonna 2024 voimassa olleen hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät sekä muut ehdot. Sekä vanhassa hankintalaissa (32 §) että vuonna 2024 voimassa olleessa hankintalaissa (43 §) on säädetty erikseen puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen tekemisestä ja sitä ohjaavista säännöistä.

Vanhan hankintalain 31 §:n 3 momentin mukaan puitejärjestely voi olla voimassa enintään neljä vuotta. Hankinnan kohteen välttämättä sitä edellyttäessä puitejärjestely voi olla poikkeuksellisesti kestoltaan pidempi.

Vanhan hankintalain 32 §:n 1 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn yhden toimittajan kanssa, siihen perustuvat hankinnat on tehtävä puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti. Hankintayksikkö voi pyytää toimittajaa tarvittaessa täsmentämään tai täydentämään kirjallisesti tarjoustaan.

Vanhan hankintalain 32 §:n 1 momentin esitöiden (HE 50/2006 vp s. 81) mukaan yhden tai useamman toimittajan kanssa tehtyyn puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat voidaan tehdä ilman kilpailuttamista, jos puitejärjestelyn ehdot on vahvistettu järjestelyssä. Puitejärjestelyn ehtojen tulee olla tällöin osapuolia sitovia. Hinnan osalta vähintään hinnan muodostamista koskevan säännön tulee olla osapuolia sitova. Pykälän 1 momentissa säädetään yhden toimittajan kanssa tehtyyn puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen tekemisestä puitejärjestelyn ehtojen mukaisesti. Menettely ei käytännössä poikkea hankintasopimuksista, joissa toimitukset on sovittu tapahtuvaksi tilauksen perusteella ennakolta sovittujen ehtojen mukaisesti. Puitejärjestelyssä hankintayksikkö voi tarpeen vaatiessa kuitenkin pyytää toimittajaa täsmentämään tarjoustaan.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että nyt esillä oleva seuraamusmaksuesitys koskee vain vuoden 2024 hankintaa. Toisaalta sekä vuosina 2010 ja 2011 voimassa olleen vanhan hankintalain että vuonna 2024 voimassa olleen hankintalain puitejärjestelyä koskevien säännösten mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat eivät ole puitejärjestelystä erillisiä itsenäisiä hankintojaan, vaan niitä koskevat menettelysäännöt määräytyvät pääosin puitejärjestelyjä koskevien säännösten perusteella. On siten sinänsä mahdollista, että vanhan hankintalain säännöksiä olisi sovellettava sellaisiin puitejärjestelyihin perustuviin hankintoihin, jotka on tehty vanhan hankintalain kumoamisen jälkeen mutta jotka perustuvat puitejärjestelyihin, jotka on perustettu vanhan hankintalain voimassa ollessa.

Vanhassa hankintalaissa ei ole säädetty Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeudesta tai toimivallasta tehdä seuraamusmaksuesitystä markkinaoikeudelle. Näin ollen seuraamusmaksuesityksen tutkimisen arvioimisessa on ensin arvioitava vuonna 2024 tehdyn sopimuksen suhdetta vuonna 2011 tehtyyn sopimukseen sekä viimeksi mainitun sopimuksen ja sitä koskevan menettelyn luonnetta mahdollisena puitejärjestelynä.

Hankintayksikkö on edelleen esittänyt, että vuosittain hankintayksikön sekä Rovaniemen Matkailu ja Markkinointi Oy:n välillä tehdyt palvelusopimukset ovat olleet alkuperäisen puitesopimuksen mukaisia. Hankittavat palvelukokonaisuudet on esitetty vuoden 2010 päätöksessä viidellä eri pääotsikolla, ja niiden tarkempi sisältö on kuvattu sopimuksen liitteenä olevassa palveluluettelossa. Yksittäisen markkinointitoimenpiteen kuvaaminen vuonna 2010 on ollut mahdotonta, koska palvelut ovat luonteeltaan nopeasti kehittyviä. Sen vuoksi on päätetty, että palvelut määritellään vuosittain tehtävässä palvelusopimuksessa. Sopimusta ei ole olennaisesti muutettu, eikä sen ehtoja ole määritetty hankintasäännösten vastaisesti liian yleisellä tai täsmentymättömällä tasolla. Hankintayksikkö on vielä esittänyt, että matkailu- ja markkinointipalvelut ovat luonteeltaan sellaisia, että vuoden 2011 sopimus on voitu tehdä toistaiseksi voimassa olevana, eikä asiassa ole tältäkään osin rikottu hankintasäännöksiä.

KKV on esittänyt, että vuoden 2024 hankinta on ollut vuonna 2011 tehdystä sopimuksesta erillinen hankintansa, jota koskeva esityksen tekemisen määräaika ei ole ollut päättynyt esityksen tekemisajankohtana. KKV on lisäksi esittänyt, että hankintayksikön vuonna 2011 tekemässä Rovaniemen matkailu- ja markkinointipalveluita koskevassa sopimuksessa ei ole ollut kysymys puitejärjestelystä, johon vuoden 2024 hankinta voisi perustua.

Oikeudenkäynnin osapuolet ovat näin ollen esittäneet toisistaan eriäviä näkemyksiä siitä, onko vuonna 2011 tehdyssä sopimuksessa ollut kysymys hankintasäännöksissä tarkoitetusta pitkäkestoisesta puitejärjestelystä, johon vuonna 2024 tehty hankinta on voinut perustua. Markkinaoikeus toteaa tältä osin, että vuoden 2024 hankintapäätöksessä tai -sopimuksessa ei ole yleisten viittausten ohella esitetty nimenomaisesti, että kyseessä olisi vuosien 2010 ja 2011 puitejärjestelyyn perustuva hankinta eikä selostettu muutoinkaan tehdyn sopimuksen suhdetta yli kymmenen vuotta vanhaan puitejärjestelyksi väitettyyn hankintaan.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella on osoitettavissa useita seikkoja, jotka puhuvat sen puolesta, ettei vuosina 2010 ja 2011 toteutettua hankintaa ole voitu pitää vuonna 2024 sellaisena puitejärjestelynä, johon KKV:n esityksen kohteena oleva hankinta on voinut hankintasäännösten mukaan perustua.

Ensinnäkin vuoden 2010 ja 2011 hankinnan toteuttamisajankohtana voimassa olleen hankintadirektiivin johdanto-osassa todetulla tavalla puitejärjestelyjen keston on puitejärjestelyn erityispiirteiden sekä hankintasäännöksissä asetettujen periaatteiden vuoksi oltava rajoitettu. Vuosina 2010 ja 2011 voimassa olleen vanhan hankintalain 31 §:n 3 momentin mukaan puitejärjestely on voinut olla voimassa enintään neljä vuotta ja tätä pidempi voimassaolo on ollut mahdollinen vain hankinnan kohteen välttämättä sitä edellyttäessä. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole osoitettavissa hankinnan kohteeseen liittyviä välttämättömiä perusteita vuonna 2011 tehdyn sopimuksen yli neljän vuoden pituudelle tai toistaiseksi voimassa olemiselle siinä tapauksessa, että sopimuksen katsottaisiin olevan puitejärjestely.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus toteaa, että vuonna 2011 tehtyä sopimusta ei ole voitu vuonna 2024 eli yli kymmenen vuotta sen tekemisen jälkeen pitää voimassa olevana hankintasäännöksissä tarkoitettuna puitejärjestelynä, johon KKV:n seuraamusmaksuesityksen kohteena oleva vuonna 2024 tehty hankinta olisi voinut perustua. Näin ollen kyseinen vuoden 2024 hankinta on katsottava vuoden 2011 hankinnasta erilliseksi hankinnakseen, jonka osalta hankinnan kilpailuttamatta jättämisestä on katsottava päätetyn ajankohtana, jona Kilpailu- ja kuluttajaviraston valvontaa ja seuraamusmaksun esittämistä koskevat edellä kuvatut säännökset ovat olleet voimassa. Vuoden 2024 hankintaa ei tällöin voida myöskään pitää vuoden 2010 puitejärjestelyyn liittyneen tarjouksen täsmentämiseen perustuvana.

Vuoden 2024 hankintasopimus on asiassa saadun selvityksen perusteella allekirjoitettu 25.1.2024, ja KKV on toimittanut hankintayksikölle ensimmäisen selvityspyynnön 24.5.2024. KKV:n esitys on saapunut markkinaoikeudelle 20.11.2024. Mainitun selvityspyynnön on katsottava toimineen hankintasäännösten mukaisena KKV:n selvittämistoimenpiteenä, joka on katkaissut vanhentumisajan.

Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että KKV on tehnyt seuraamusmaksuesityksen markkinaoikeudelle sille säädetyssä kuuden kuukauden määräajassa.

Seuraamusmaksuesityksen kohteena olevan vuoden 2024 hankintasopimuksen ehdon 5 (Palvelusopimuksen kokonaishinta) mukaan palvelusopimuksen toimenpiteiden kokonaishinta vuonna 2024 on ollut 760.000 euroa.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymys on asiassa esitetyn selvityksen perusteella ollut luonteeltaan tavanomaisia matkailu- ja markkinointipalveluita koskevasta hankintasopimuksesta, johon on tullut soveltaa edellä esitetyn mukaista EU-kynnysarvoa. KKV:lla on näin ollen ollut myös hankinnan arvoon perustuva toimivalta tehdä vuoden 2024 hankintamenettelystä esitys markkinaoikeudelle, ja markkinaoikeuden on siten otettava KKV:n esitys tutkittavaksi.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on kysymys pääasian osalta siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankkiessaan matkailu- ja markkinointipalvelut Rovaniemen Matkailu ja Markkinointi Oy:ltä vuonna 2024 suorahankintana.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin kyseisessä laissa säädetään.

Vanhan hankintalain 27 §:n 2 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan, jos teknisestä, taiteellisesta tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan.

Vanhan hankintalain 27 §:n 2 kohta vastaa sisällöltään pääosin voimassa olevan hankintalain 40 §:n

2 momentin 2 kohtaa, jonka mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan, jos teknisestä tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan; lisäedellytyksenä on, että järkeviä vaihtoehtoisia tai korvaavia ratkaisuja ei ole eikä kilpailun puuttuminen johdu hankinnan ehtojen keinotekoisesta kaventamisesta.

Hankintalain 40 §:n 2 momentin 2 kohdan esitöiden (HE 108/2016 vp s. 134 ja 135) mukaan suorahankinta on mahdollinen, jos vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan, koska kilpailua ei ole teknisestä tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä. Säännös perustuu hankintadirektiivin 32 artiklan 2 kohdan b alakohdan ii ja iii alakohtiin. Hankintadirektiivin johdanto-osan 50 perustelukappaleen mukaan, jos kilpailun puute johtuu teknisistä syistä, nämä syyt on määriteltävä tarkasti ja perusteltava tapauskohtaisesti. Hankintayksikön on esimerkiksi osoitettava, että muun toimittajan on teknisesti lähes mahdotonta saavuttaa vaadittu suoritustaso tai että on tarpeen käyttää erityistä tietotaitoa, välineitä tai keinoja, joita ainoastaan yhdellä toimittajalla on käytettävissään.

Hankintalain 58 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi hankintailmoitus EU-kynnysarvot ylittävästä hankinnasta.

Asian arviointi

Vuoden 2024 hankinnan arvo on edellä todetuin tavoin ylittänyt EU-kynnysarvon. Kysymyksessä on siten ollut lähtökohtaisesti sellainen hankinta, josta hankintayksikön olisi tullut toimittaa julkaistavaksi hankintailmoitus.

KKV on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on tehnyt vuonna 2024 suorahankinnan ilman hankintasäännöksissä säädettyä perustetta.

Hankintayksikkö on esittänyt muun ohella, että sillä on ollut hankintapäätöksen tekohetkellä riittävän kattava näkemys matkailu- ja markkinointipalvelujen tarjonnasta ja se on päätynyt siksi suorahankintaan.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikön on ollut tarkoitus vedota vuoden 2024 päätöksessään samoihin suorahankintaperusteisiin, joita se on käyttänyt vuoden 2010 suorahankinnassaan. Hankintayksikkö on vuoden 2010 päätöksen perusteella tarkoittanut soveltaa suorahankintaan vanhan hankintalain 27 §:n 2 kohtaa, jota vastaa voimassa olevan hankintalain 40 §:n

2 momentin 2 kohta. Suorahankintaa on perusteltu hankintayksikön vuoden 2010 päätöksessä ja sen liiteasiakirjoissa muun ohella toteamalla, että matkailijan kokema matkailukokemus syntyy palveluketjun kokonaisuudesta, ei yksittäisen yrityksen tarjoamasta yhdestä palvelusta. Rovaniemen Matkailu ja Markkinointi Oy on todettu perustetun alueen matkailuyrittäjien yhteistyön takaamiseksi ja vahvistamiseksi, ja yhtiön liikevaihdosta yli puolet on todettu tulevan hankintayksikön sopimuksen kautta. Asiakirjojen mukaan, mikäli hankintayksikkö tilaa markkinointi- ja matkailupalvelut yritykseltä, johon kaupungin kehittämisyhtiö ja alueen merkittävimmät matkailupalvelujen tuottajat eivät ole sitoutuneet, matkailuelinkeinon vuosikymmeniä kestänyt kokonaisvaltainen kehittäminen vaarantuu ja parhaimmassakin tapauksessa uuden yhteistyöfoorumin rakentaminen kestää vuosia.

Vuoden 2010 ja 2024 hankintojen on edellä todettu olevan toisistaan erilliset hankintamenettelyt. Vuoden 2024 hankintaan on siten sovellettava voimassa olevaa hankintalakia.

Suorahankinta on poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvollisuuteen ja sen käyttöedellytyksiä on tulkittava suppeasti. Näyttövelvollisuus suorahankinnan edellytysten toteutumisesta kuuluu hankintayksikölle. Hankintalain 40 §:n 2 momentin 2 kohdassa säädetyn suorahankintaperusteen soveltamisen edellytyksenä on edellä todetuin tavoin, että hankintayksikkö pystyy osoittamaan, että teknisestä tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hankkinut matkailu- ja markkinointipalvelut 15.1.2024 tekemällään hankintapäätöksellä § 7 Rovaniemen Matkailu ja Markkinointi Oy:ltä hankintaa kilpailuttamatta. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 141 §:n 1 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt EU-kynnysarvot ylittävän hankinnan tai kansalliset kynnysarvot ylittävän liitteessä E tarkoitetun palveluhankinnan tai käyttöoikeussopimuksen suorahankintana ilman kyseisessä laissa säädettyä perustetta ja jos asiassa jo on tehty hankintasopimus, Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi esittää markkinaoikeudelle muun ohella seuraamusmaksun määräämistä (2 kohta).

Mainitun momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 235) mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi esittää markkinaoikeudelle muun ohella seuraamusmaksun määräämistä, kun hankintayksikkö on tehnyt laittoman suorahankinnan. Kilpailu- ja kuluttajaviraston on seuraamusmaksua esittäessään otettava huomioon mitä lain 158 §:ssä säädetään seuraamusmaksun määräämisestä ja sen enimmäismäärästä markkinaoikeudessa.

Esitöissä on edelleen todettu, että markkinaoikeus määrää vain ne seuraamukset, joita Kilpailu- ja kuluttajavirasto on esittänyt.

Esitöistä käy myös ilmi, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi yksittäistapauksissa harkita, onko sopimuksesta tarpeen tehdä esitys markkinaoikeudelle. Se seikka, että hankintayksikkö ei ole tahallisesti toiminut hankintalain vastaisesti, ei estä seuraamuksen esittämistä. Selkeimmin seuraamuksen esittämistä koskevan kynnyksen ylittää tilanne, jossa suorahankinta näyttää olevan tehty hankintalain säännöksistä piittaamatta.

Hankintalain 159 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi Kilpailu- ja kuluttajaviraston 141 §:ssä tarkoitetusta esityksestä:

1) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;

2) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;

3) määrätä sopimuskauden lyhennettäväksi;

4) kumota hankintapäätöksen.

Hankintalain 158 §:ssä säädetään seuraamusmaksusta ja sopimuskauden lyhentämisestä. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan seuraamusta määrätessään markkinaoikeuden on otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu ja valituksen kohteena olevan hankinnan arvo. Seuraamusmaksun määrä ei saa ylittää kymmentä prosenttia hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen arvosta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti jättäessään matkailu- ja markkinointipalvelujen hankinnan kilpailuttamatta. Merkitystä ei tule asiassa antaa KKV:n tapauskohtainen harkintavalta huomioon ottaen sille, miten KKV on menetellyt toisessa käsillä olevaan asiaan liittymättömässä tapauksessa. Merkitystä ei voida seuraamusmaksua harkittaessa antaa myöskään sille, onko hankintayksikkö alkanut selvittää hankintaan liittyviä seikkoja kattavammin KKV:n selvitystoimenpiteiden jälkeen. Hankintayksikön virhettä ei voida pitää erityisen vähäisenä. Kun otetaan huomioon hankinnan arvo ja hankintayksikön virheen laatu, markkinaoikeus katsoo, että Rovaniemen kaupunki on määrättävä maksamaan valtiolle 40.000 euron suuruinen seuraamusmaksu.

Lopputulos

Markkinaoikeus määrää Rovaniemen kaupungin maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 40.000 euroa.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös seuraamusmaksun määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pasi Yli-Ikkelä, Markus Ukkola ja Suvi Karlén-Savolainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.