Market Court dismisses bid protest; municipality acted within discretion on low bid without mandatory clarification.

Asian tausta

Jämijärven kunnan (jäljempänä myös hankintayksikkö) tekninen toimi on ilmoittanut 26.9.2023 julkaistulla EU-hankintailmoituksella nopeutetulla avoimella menettelyllä toteutettavasta siivouspalveluiden hankinnasta ajalle 1.11.2023 — 31.10.2025 ja mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle.

Jämijärven kunnanhallitus on 16.10.2023 tekemällään hankintapäätöksellä § 145 valinnut erään tarjoajan tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ylittänyt hankintasäännösten mukaisen EU-kynnysarvon.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

SHP-Palvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.335 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamat työajat eivät ole perustuneet voimassaoleviin mitoituksiin eivätkä kohteissa tosiasiallisesti toteutuviin työtuntimääriin. Tarjouksen perusteella on epäiltävissä, että kohteiden siivouksesta on tarkoitus laskuttaa hankintayksikköä lisätunteina. Voittaneen tarjoajan tarjous on lisäksi ollut alihinnoiteltu. Voittaneen tarjoajan ei ole mahdollista toimittaa hankintayksikölle tarjouspyynnössä vaadittua 459 siivoustyötuntia tarjoamallaan palvelumaksulla. Myös palkka- ja muut liiketoiminnan kulut tulee kattaa, mikä ei ole voittaneen tarjoajan tarjouksen perusteella mahdollista.

Siivouspalveluiden toimittajaksi on valittava valittaja, joka pystyy taloudellisesti toteuttamaan hankinnan ja joka on käyttänyt oikeaa mitoitusta siivouskohteiden laskennassa.

Vastine

Vaatimukset

Jämijärven kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.440 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö ei ole ollut siivousaikojen mitoituksen osalta epäselvä. Siinä ilmoitetut siivousajat ovat perustuneet ulkopuolisen konsultin laatimaan siivousmitoitukseen.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Voittaneen tarjoajan tarjouksen vertailuhinta 10.492 euroa on ollut noin 16 prosenttia edullisempi kuin valittajan tarjouksen vertailuhinta 12.527 euroa. Lisäksi aikaisemmassa hankintayksikön keskeyttämässä tarjouskilpailussa valittajan tarjoama hinta on ollut alhaisempi kuin voittaneen tarjoajan nyt antamassa tarjouksessa. Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta pyytää nyt kyseessä olevassa tarjouskilpailussa voittaneelta tarjoajalta selvitystä sen tarjouksen hinnoista. Hankintayksiköllä on ollut harkintavaltansa rajoissa oikeus hyväksyä voittaneen tarjoajan tarjous.

Voittanut tarjoaja on toimialalla vakiintunut ja taloudellisesti vakaa sekä luottokelpoinen yhtiö. Hankintayksiköllä ei ole ollut pitkäaikaisen toimialatuntemuksensa perusteella mitään syytä epäillä, että sille aiheutuisi riskejä voittaneen tarjoajan tarjouksen hyväksymisestä taikka että voittanut tarjoaja ei kykenisi tuottamaan hankinnan kohteena olevaa palvelua tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla ja tarjouksensa mukaisilla hinnoilla tai että sen tarjoushinnat johtuisivat lakisääteisten velvoitteiden laiminlyönneistä.

Vastaselitys

Hankintayksikön virhe aiemmassa hankintamenettelyssä on asettanut tarjoajat eriarvoiseen asemaan, kun voittanut tarjoaja on saanut tietää valittajan alkuperäisen tarjouksen, mitä voittanut tarjoaja on käyttänyt hyväkseen ja alentanut tarjouksensa hintaa. Hankintayksikkö ei ole kohdellut hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättömästi, kun se on aiemmin pyytänyt valittajalta lisäselvitystä poikkeuksellisen alhaisesta hinnasta, mutta jättänyt saman tekemättä voittaneelta tarjoajalta tässä tarjouskilpailussa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei se ole aiemmassa keskeytetyssä hankintamenettelyssä pitänyt tarjouksia hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisina. Hankintayksiköllä on ollut keskeytetyssä hankintamenettelyssä velvollisuus käsitellä saamansa hankintaoikaisuvaatimus, jossa on vedottu muun ohella valittajan tarjouksen alihintaisuuteen, ja kuulla valittajaa. Tämä ei ole merkinnyt, että hankintayksikkö olisi pitänyt valittajan tarjousta keskeytetyssä hankintamenettelyssä alihintaisena.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 205) on todettu muun ohella, että hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen.

Hankintamenettely keskeisiltä osin

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kuvaus” on ilmoitettu seuraavaa:

”Jämijärven kunnan tekninen toimi pyytää tarjousta siivouspalvelusta seuraavissa kohteissa: Jämijärven kirjasto, Jämijärven koulukeskus Pääsky, Jämijärven kunnanvirasto ja Jämijärven paloasema tämän tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukaisesti.

Tämän sopimuksen tavoitteena on hankkia ylläpitosiivouspalveluja Jämijärven kunnan edellä mainittuihin kohteisiin. Palvelun tulee tarjota käyttäjille tilojen toimintaa vastaava tarkoituksenmukainen puhtaustaso ja siisteys, sekä turvalliset työskentelyolosuhteet.

Tarjouksen tulee sisältää kaikki kohteet. Kohteiden osalta ei hyväksytä niiden jakamista tai vaihtoehtoisia tarjouksia. Kohteet tulee eritellä tarjouksessa sisältäen kaikki pyydetyt tarjouksen vaatimukset.

Palvelu toteutetaan Tilaajan laatimien palvelukuvauksien mukaisesti. Palvelukuvaukset liitteenä.

Palvelun työmäärämitoituksessa ja hinnoittelussa tulee käyttää yleisesti käytössä olevia siivoustyön mitoitusjärjestelmiä ja vähintään Kiinteistöpalvelualan työntekijöiden työehtosopimuksen mukaista palkkaa.

Tilaaja valitsee ja tekee sopimuksen yhden (1) Tarjoajan kanssa.”

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdan ”Ryhmän yleiset kriteerit” mukaan tarjousten vertailu suoritetaan kuukausikohtaisen kokonaishinnan perusteella. Vertailuhinnan on ilmoitettu muodostuvan tarjoukseen ladattavan hintaliitteen tiettyyn soluun.

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdassa ”Yhteiset kriteerit/tiedot” on asetettu vähimmäisvaatimuksiksi muun ohella, että ”Tarjoaja sitoutuu tarjouspyynnön liitteenä oleviin sopimusehtoihin sellaisenaan ilman varaumia” ja että ”Tarjoaja on tutustunut tarjouspyynnön liitteisiin mukaan lukien siivouskohteiden työohjeet. Tarjoaja sitoutuu siihen, että palvelut suoritetaan vähintään työohjeissa määritettyä vähimmäistasoa noudattaen”.

Tarjouksen hintaliitteellä tarjoajaa on pyydetty ilmoittamaan edellä mainittujen siivouspalvelukohteiden hinnat ”€/kk” sekä kunkin kohteen osalta myös hankintayksikön kanssa erikseen sovittavan lisätyön hinta ”€/h”. Hintaliitteestä on ilmennyt, että tarjouksen vertailuhinta on muodostunut hintaliitteellä ilmoitettujen siivouskohteiden kuukausihintojen sekä näiden kohteiden osalta ilmoitettujen lisätyön tuntihintojen kertoimella 10 muodostettujen lisätyön vertailuhintojen kokonaissumman perusteella. Hintaliitteessä ilmoitetun mukaan kaikki hinnat on tullut ilmoittaa ilman arvonlisäveroa ja tarjotun hinnan on tullut sisältää ”kaikki tarjouspyynnössä ja sen liitteissä asetetut vaatimukset”. Lisäksi hintaliitteellä on tullut ilmoittaa työtunnit ”h/kk” kohteittain siten, että työtuntien yhteismäärä on ollut vähintään 459 h/kk.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen sopimusluonnoksen kohdassa 5. ”Palveluohjelma” on ilmoitettu kyseessä olevan siivouspalvelun osalta muun ohella seuraavaa:

”Palveluntuottaja siivoaa edellä mainitut kohteet liitteenä olevien työohjeiden mukaisesti. Kaikki kohteet siivotaan arkipäivisin ma-pe klo 6:00 — 22:00 ellei toisin sovita.

Työohjeissa kuvatut työt eivät voi olla lisätyötä. Lisätyön tekemisestä sovitaan aina erikseen tilaajan kanssa. Lisätöiden tarve ja määrä vaihtelee kohteittain. Lisätyötä tilattaessa määritellään tapauskohtainen siivoustyön tuntimäärä. Hinnoittelussa käytetään lisätöiden tuntihintaa. Selvyyden vuoksi todetaan, että Tilaajalla on oikeus, mutta ei velvollisuutta hankkia tämän sopimuksen puitteissa lisäsiivousta Palveluntuottajalta. Tilaajalla on oikeus teettää lisätöitä muulla kuin tämän sopimuksen tarkoittamalla Palveluntuottajalla, tai tehdä ne itse. Palveluntuottaja on velvollinen suorittamaan Tilaajan tilaamat lisätyöt.”

Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta. Tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan tarjouksen vertailuhinta on ollut 10.492 euroa ja valittajan tarjouksen vertailuhinta 12.527 euroa.

Asian arviointi

Hankintayksikön mukaan voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut ollut alihintainen, eikä hankintayksiköllä ole ollut velvollisuutta pyytää voittaneelta tarjoajalta selvitystä sen tarjouksen hinnoista. Lisäksi hankintayksikkö on esittänyt, että se ei ole aiemmassa tarjouspyynnön epäselvyyden vuoksi keskeytetyssä hankintamenettelyssä pitänyt tarjouksia hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisina, vaan on tuolloin pelkästään kuullut valittajaa hankintaoikaisuvaatimuksesta, jossa oli vedottu muun ohella valittajan tarjouksen alihintaisuuteen.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoista on tässä tapauksessa käynyt selvästi ilmi, että tarjoajan on tarjouksessaan tullut sitoutua tarjouspyynnön liitteenä oleviin sopimusehtoihin ilman varaumia ja lisäksi, että tarjoajan on tullut sitoutua toteuttamaan siivouspalvelut vähintään työohjeissa määritettyä vähimmäistasoa noudattaen. Asiassa ei ole ilmennyt, että tarjouspyyntöasiakirjat olisivat olleet siivouksen vähimmäistason ja siivoukseen mitoitukseen liittyvien tietojen osalta epäselviä. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on myös nimenomaisesti ilmoitettu, että työohjeissa kuvatut työt eivät voi olla lisätyötä ja että lisätyön tekemisestä sovitaan aina erikseen tilaajan eli hankintayksikön kanssa, jolla ei ole velvollisuutta hankkia sopimuksen puitteissa lisäsiivousta. Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien on ollut tarjouspyynnön perusteella mahdollista antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 96 §:ssä on säädetty hankintayksikön velvollisuudeksi selvittää tarjouksen hintoja tai kustannuksia, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintayksiköllä on sinänsä lähtökohtaisesti harkintavaltaa arvioida, milloin sen on aiheellista selvittää tarjoushinnan määräytymisen perusteita. Tämä arviointi tulee kuitenkin perustaa todellisiin ja perusteltuihin seikkoihin.

Suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia. Hankintasäännöksissä on asetettu hankintayksikölle velvollisuus hylätä tarjous poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella vain tilanteessa, jossa alhainen hinta osoittaa ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisten velvoitteiden rikkomisen. Hankintayksikön oikeus hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous perustuu osaltaan siihen, että hankintayksiköllä on oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa tilanteessa, jossa sillä on syytä arvioida, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta.

Kyseessä olevassa tarjouskilpailussa on annettu vain valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset siten, että tarjousten vertailuhintojen hintaero on ollut noin 16 prosenttia. Tarjousten hintaeroa ei ole pidettävä prosentuaalisesti erityisen suurena. Aikaisempi keskeytetty hankintamenettely ei valittajan esittämin tavoin ole antanut hankintayksikölle syytä arvioida voittaneen tarjoajan nyt kyseessä olevaa tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiseksi ottaen huomioon, että hankinnan keskeytys on perustunut tarjousten tarjouspyynnön epäselvyydestä johtuneeseen vertailukelvottomuuteen eikä hankintayksikkö ole keskeytetyssä hankintamenettelyssä ottanut kantaa tarjousten poikkeukselliseen alhaisuuteen.

Valituksenalaisen hankintapäätöksen hankintasäännösten mukaisuuden arvioinnissa ei ole merkitystä myöskään sillä valittajan esiin tuomalla seikalla, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä hinnaltaan selvästi halvempi kuin aikaisemmassa keskeytetyssä hankintamenettelyssä, joka ei ole valituksen kohteena. Asiassa ei siten valituksenalaisen hankintapäätöksen osalta ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella hankintayksiköllä voitaisiin todeta olleen perusteltu syy epäillä, että voittanut tarjoaja ei voisi tarjouksellaan suoriutua hankinnan kohteena olevien siivouspalveluiden tuottamisesta tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Markkinaoikeus katsoo edellä todettuun nähden, että hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa eikä menetellyt hankintasäännösten tai syrjimättömyyden ja tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaatteiden vastaisesti, kun se ei ole ennen hankintapäätöksen tekemistä pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä hinnoittelusta, vaan on arvioinut, että voittaneen tarjoajan tarjous ei ole vaikuttanut hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiselta. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella asiassa ei ole myöskään muutoin tullut ilmi sellaista perustetta, että hankintayksiköllä olisi ollut velvollisuus hylätä voittaneen tarjoajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asian laatuun ja laajuuteen nähden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa SHP-Palvelut Oy:n korvaamaan Jämijärven kunnan oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pasi Yli-Ikkelä ja Suvi Karlén-Savolainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.