Market Court dismissed bid protest; procurement authority not required to justify unusually low winning bid prices.

Asian tausta

Ab Ekorosk Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 30.4.2024 julkaistulla käyttöoikeussopimusta koskevalla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta asuinkiinteistöjen sekä kunnan hallinto ja palvelutoiminnan bio- ja energiajätteen keräystä ja kuljetusta koskevasta käyttöoikeussopimuksesta ajalle 19.7.2025 — 18.1.2029 ja mahdolliselle 1 — 24 kuukauden optiokaudelle. Hankinta on jaettu kymmeneen osa-alueeseen.

Ab Ekorosk Oy on 14.6.2024 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella valinnut hankinnan osa-alueeseen 10 (Kauhava-Ylihärmä) Korkonen Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo hankinnan osa-alueen 10 osalta on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 840.000 euroa.

Hankintasopimusta hankinnan osa-alueen 10 osalta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Härmänmaan Ympäristöpalvelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen hankinnan osa-alueen 10 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä tältä osin. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 12.474 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Voittaneen tarjoajan yksikköhinnat ja kokonaishinta ovat eronneet edullisuutensa johdosta huomattavasti muiden tarjoajien hinnoista. Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 96 §:n 1 momentin perusteella selvittänyt voittaneen tarjoajan tarjouksen hintoja ja kustannuksia.

Voittaneen tarjoajan hinnat ovat herättäneet vahvan epäilyksen siitä, etteivät ne perustu julkisissa hankinnoissa ja kyseisellä toimialalla yleisesti käytettyihin tarjouksen laskentaperusteisiin. Jos tarjoushintoja ei ole mitoitettu ja laskettu realistisesti, on olemassa konkreettinen riski siitä, että kyseessä olevia jätehuoltopalveluita ei tulla toteuttamaan tarjouspyynnön ja sen laatuvaatimusten mukaisesti tai että hintoja pyritään myöhemmin nostamaan hankintaan sovellettavien JYSE 2014 Palvelut -vakioehtojen kohdan 9.7 perusteella. Palvelutoteutuksen epäonnistuminen voi johtaa hankintasopimuksen mukaisiin sopimussakkoihin tai hintaneuvotteluiden kariutuminen hankintasopimuksen irtisanomiseen. Näiden riskien takia voittaneen tarjoajan tarjous on hylättävä.

Vastine

Vaatimukset

Ab Ekorosk Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.296,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Voittaneen tarjoajan hinnoittelu ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen, eikä hankintayksikkö ole toiminut hankintasäännösten vastaisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan tarjouksen tämän hinnoitteluperusteita selvittämättä. Voittaneen tarjoajan yksikköhinnoittelu on poikennut muista tarjouksista enemmän kuin merkityksettömästi ainoastaan energiajätteen yksikköhintojen osalta.

Hankintayksikön kokemuksen perusteella voittaneen tarjoajan tarjoama energiajätteen yksikköhinta on vastannut aiempaa hintatasoa Kauhavan alueella. Palvelualue aikavälillä 1.10.2018 — 31.5.2022 oli jätteiden kiinteistökohtaisesta keräyksestä johtuen hajanaisempi eikä yhtenäinen ja optimoitu kuten nykyään. Tästä huolimatta palvelua hoitaneen tahon hinta Kauhavan alueella 240 litran energiajäteastian tyhjentämiselle oli tuolloin samaa hintaluokkaa kuin voittaneen tarjoajan nyt tarjoama hinta.

Hankintayksikön kokemuksen mukaan jätekuljetuspalveluiden hinnat ovat laskeneet koko maassa sen jälkeen, kun vastuu jätteiden keräyksestä siirtyi kunnille. Voittaneen tarjoajan energiajätteen yksikköhinta on vastannut myös hankintayksikön odotuksia esillä olevassa hankinnassa.

Siitä lähtien, kun hankintayksikölle siirtyi biojätteen keräys 19.7.2023, hankinnan osa-alueet on optimoitu ja esillä olevassa hankinnassa palveluntuottaja tyhjentää kaikkien asuinkiinteistöjen sekä kunnan hallinto- ja palvelutoiminnan biojäte- ja energiajäteastiat. Palvelualueen jäteastioiden määrä on siten aiempaa suurempi ja palvelun tuottaminen kustannustehokkaampaa. Vuonna 2022 vastaavaan hankintaan sisältyi vain biojätteiden keräys ja kuljetus. Käytännössä biojäte- ja energiajäteastiat seisovat vierekkäin ja ne tyhjennetään samanaikaisesti, jolloin energiajäteastia voidaan tyhjentää ilman erillistä kuljetuskustannusta. Verrattuna hankintayksikön hankintaan vuonna 2022 palvelualueet ovat esillä olevassa hankinnassa myös alueellisesti laajentuneet ja siten määrältään vähentyneet kahdestatoista kymmeneen alueeseen. Palvelualueiden optimoinnin ja molempien jätelajien samanaikaisen tyhjennyksen ansiosta hankintayksikkö odottikin hintojen nyt laskevan vuoden 2022 hankintaan nähden.

Voittaneella tarjoajalla on alalta pitkä kokemus, mikä puoltaa sen osaamista tarjouksen laskemisessa.

Hankintasopimus ei salli jälkikäteisiä hinnanmuutoksia valittajan esittämällä tavalla, koska hankintasopimuksen mukaan JYSE 2014 Palvelut -ehtojen kohtia 9.7 — 9.9 ei sovelleta. Palveluhinnat on sidottu kuorma-autoliikenteen kustannusindeksiin, ja hinnantarkastus suoritetaan kerran vuodessa.

Kuultavan lausunto

Korkonen Oy on ilmoittanut, ettei se sille varatusta tilaisuudesta huolimatta anna lausuntoa asiassa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole huomioinut sitä, että kaikilla kiinteistöillä ei ole biojäteastiaa ja että potentiaalisesti näiden kiinteistöjen määrä on kasvussa omatoimisen kompostoinnin lisääntyessä. Näiden kiinteistöjen osalta väitetty kustannustehokkuus ei toteudu, ja voittanut tarjoaja voisi laskuttaa palvelustaan vain poikkeuksellisen alhaisen energiajätteen tyhjennyshinnan, joka tuskin kattaa aiheutuneita kustannuksia.

Päinvastoin kuin biojätteen osalta, energiajätteen omatoiminen hyödyntäminen ei ole mahdollista. Hankinnan osa-alueessa 10 kaikkien muiden tarjoajien kuin voittaneen tarjoajan energiatyhjennysten kokonaishinta on ollut korkeampi kuin biotyhjennysten kokonaishinta. Tämä on loogista, kun varmemman tulon osuus on korkeampi, ja näin kulut saadaan varmemmin katettua. Voittaneen tarjoajan tarjous on ansainnaltaan painottunut potentiaalisesti väheneviin biotyhjennyksiin aiheuttaen riskin ansaintalogiikan pettämisestä. Hankintayksikön olisi tullut ymmärtää tällä perusteella selvittää voittaneen tarjoajan alhaista hintaa.

Tarjoushinnan ja hankinnan kohteena olevien tyhjennyskertojen perusteella laskettu voittaneen tarjoajan energiatyhjennysten kokonaishinta sekä myös energiatyhjennysten ja biotyhjennysten yhteishinta ovat molemmat huomattavan alhaisia.

Hankinnan muilla osa-alueilla, esimerkiksi osa-alueilla 5 — 9, voittaneiden tarjoajien energiajätteen tyhjennyshinnat eivät ole olleet yhtä alhaisia kuin nyt esillä olevan hankinnan osa-alueen 10 voittaneella tarjoajalla. Esimerkiksi tiivisti asutulla Kokkolan kaupunkialueella — päinvastoin kuin nyt kyseessä olevalla haja-asutusalueella — osa-alueiden 5 ja 6 voittaneet energiajätteen tyhjennyshinnat ovat olleet huomattavasti korkeampia kuin osa-alueen 10 voittaneen tarjoajan vastaavat hinnat, vaikka jäteastioiden tyhjentäminen tiiviillä kaupunkiseudulla on kustannustehokkaampaa. Hankinnan osa-alueella 10 on myös pisimpiä matkoja tarjouspyynnössä määrättyyn jätteiden vastaanottopaikkaan, mikä on omiaan kasvattamaan voittaneen tarjoajan tarjouksen tappiota. Tämäkin seikka huomioon ottaen voittaneen tarjoajan alhaista tarjoushintaa olisi tullut selvittää.

Hankinnan osa-alueen 10 voittanut tarjoaja on voittanut myös osa-aluetta 2 koskevan tarjouskilpailun vastaavalla tavalla muista tarjoajista poikkeavalla hinnoittelulla. Voitettu osa-alue 2 ei siis ole omiaan paikkamaan voittaneen tarjoajan osa-alueen 10 potentiaalisia taloudellisia menetyksiä.

Hankintayksikkö on tarjouspyyntöasiakirjoissa varannut itselleen yksipuolisen oikeuden laajentaa tai supistaa hankinnan laajuutta 30 prosenttia. Voittaneen tarjoajan alhaisiin energiahintoihin voi siis kohdistua painetta kahdelta sen vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella olevalta suunnalta: asukkaat voivat aloittaa omatoimisen kompostoinnin ja hankintayksikkö voi yksipuolisesti vähentää hankittavan palvelun laajuutta. Hankintayksikön olisi tullut ymmärtää selvittää voittaneen tarjoajan alhaisia tarjoushintoja näidenkin tilanteiden valossa.

Myös hankinnan 30 prosentin lisäys voi koetella voittaneen tarjoajan alhaisia hintoja. Lisäys todennäköisesti johtaisi lisääntyviin muuttuviin kuluihin ja lisäkaluston hankintaan. Alhainen tarjoushinta ei välttämättä kata lisääntyviä kustannuksia, mikä on riski hankintayksikön kannalta.

Se, että hankintasopimuksen perusteella ei ole mahdollista käydä jälkikäteisiä hintaneuvotteluja edellä mainittujen muutostilanteiden johdosta, on selkeä riski hankintayksikölle. Alhaiset hinnat johtavat erityisesti mainituissa muutostilanteissa herkästi palvelutoteutuksen epäonnistumiseen ja hankintasopimuksen mukaisiin negatiivisiin seurauksiin. Hankintayksikön yksipuolinen oikeus +/-30 prosentin muutosten perusteista on jäänyt epäselväksi potentiaalisille tarjoajille, ja voittaneen tarjoajan alhaisia energiajätehintoja olisi tullut tälläkin perusteella selvittää.

Vetoaminen aikaisempiin tyhjennyshintoihin osoittaa hankintayksikön käyttäneen harkintavaltaansa väärin, koska olosuhteet ja vaatimukset esillä olevassa hankinnassa ovat aikaisempaa kovemmat. Omatoiminen kompostointi on lisääntynyt, yleinen kustannustaso (inflaatio) on noussut ja kalustokustannukset ovat korkeammista kaluston laatuvaatimuksista johtuen esillä olevassa hankinnassa aiempaa korkeammat.

Se, että hankintayksikkö on poissulkenut hinnan tarkistamista koskevien JYSE 2014 palvelut -ehtojen kohtien 9.7 — 9.9 soveltamisen, on hankintayksikön kannalta vielä riskialttiimpaan kuin mahdollisuus jälkikäteisiin hintaneuvotteluihin. Hankintalain 96 §:n yksi ulottuvuus on suojella hankintayksikköä alihinnoittelun riskeiltä. Nyt hintaa ei voi jälkikäteisesti tarkistaa, jolloin on olemassa konkreettinen riski palvelutoteutuksen epäonnistumiseen sekä hankintasopimuksen mukaisiin sopimussakkoihin, sopimuksen ennenaikaiseen päättämiseen ja vahingonkorvauksiin ajautumiseen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö

on esittänyt, että tilastotiedon ja hankintayksikön käytännön kokemuksen valossa on selvää, että omatoimisen kompostoinnin vaikutus kiinteistöjen keräystarpeeseen hankintayksikön toiminta-alueella vuonna 2023 on tosiasiassa ollut alle kaksi prosenttia. Kyseinen muutos on siten jo tapahtunut, ja se on huomioitu tarjouspyynnössä ilmoitetussa arvioidussa keräysmäärässä. Omatoimisella kompostoinnilla ei näin ollen valittajan väittämällä tavalla ole ratkaisevaa merkitystä biojätteen keräystarpeeseen, eikä se siten ratkaisevasti vaikuta tarjoushintojen tarkemman analysoinnin tarpeeseen.

Hankinnassa mahdollistettu 30 prosentin jousto ei valittajan väittämällä tavalla riskeeraa hankinnan onnistumista, vaan sitä vastoin mahdollistaa toiminnalle luonnollisten muutosten huomioimisen hinnoittelussa. Nämä muutokset pitävät sisällään paitsi vaihdellen lisääntyneen ja vähentyneen omatoimisen kompostoinnin, myös muutokset Kauhavan palvelualueen asukaskunnassa ja rakentamisessa. Hankintayksikön ei voida valittajan väittämällä tavalla katsoa olevan velvoitettu selvittämään tarjoajien toimintamahdollisuuksia ja kalustovaatimusten vaikutuksia pitkälle tulevaisuuteen, vaan nämä seikat tarjoajan tulee itse arvioida tarjoushintaansa arvioidessaan ja tarjouksen jättäessään. Valittajan väitteet ovat kokonaisuudessaan spekulatiivisia.

Merkittävät erot hintatehokkuudessa ovat mahdollistaneet tämän päivän hintojen vertaamisen vuosien 2018 — 2023 hintatasoon. On ilmeistä, että hintatehokkuus optimoidulla reitillä on korkeampi kuin reitillä, jolla yksittäisten kotitalouksien jäteastioita tyhjennetään ripotellen. Näin siitäkin huolimatta, että hintaan vaikuttaisi muitakin tekijöitä, kuten polttoaine ja yleiskustannukset. Kilpailun ja optimoinnin lisääntyminen tarjouskilpailuissa johtaa säännönmukaisesti myös hintojen laskuun. Siirtyminen kunnan järjestämään jätteenkeräysjärjestelmään ja siten keräysten ja ajoreittien optimoinnin mahdollistaminen on vaikuttanut hintoihin laskevasti koko maassa. Myöskään yksin vaihtelut polttoainekustannuksissa eivät ole ratkaiseva tekijä, sillä kyseessä on vain yksi hinnoittelun monesta osatekijästä. Hankinnassa esitetyt kalustovaatimukset ovat olleet hyvin maltillisia ja siten kustannusvaikutuksiltaan merkityksettömiä.

Palveluhintojen sitominen kustannusindeksiin mahdollistaa paitsi inflaation aiheuttamien muutosten huomioon ottamisen myös muiden mahdollisten kustannusmuutosten vaikutuksen sitomisen hintoihin. Valittajan väitteet hinnanmuutosten poissulkemisen konkreettisista riskeistä ovat tarkoitushakuisia ja spekulatiivisia.

Valittaja

on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole lausumassaan esittänyt mitään sellaista, minkä johdosta valittajan vaatimuksiin ei olisi syytä suostua. Hankintayksikön lausuma väitteineen on virheellinen, tarkoitushakuinen ja perusteeton.

Hankintayksikkö

on antanut lausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen perusteella kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti valitessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen hankinnan osa-alueelle 10 ilman, että se on pyytänyt kyseiseltä tarjoajalta selvitystä tämän muita alhaisemmista tarjoushinnoista.

Hankinnassa on kyse asuinkiinteistöjen sekä kunnan hallinto- ja palvelutoiminnan bio- ja energiajätteen keräystä ja kuljetusta koskevasta hankinnasta. Jätelaissa on kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen kilpailuttamista koskevaa erityissääntelyä. Arvioitaessa sitä, onko esillä olevassa hankinnassa menetelty valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti, ei ole kuitenkaan tarpeen soveltaa kyseistä erityissääntelyä.

Hankintayksikkö on julkaisemansa EU-hankintailmoituksen kohdassa 2.1.4 viitannut hankinnan oikeusperustana direktiiviin 2014/23/EU eli Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2014/23/EU käyttöoikeussopimusten tekemisestä. Hankintayksikkö on näin ollen kilpailuttanut hankinnan käyttöoikeussopimuksena.

Julkisista hankinnoissa ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 13 lukuun (116 — 122 §) kuuluvan 116 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä kyseisen lain 1 (1 — 5 §), 2 (6 — 19 §), 8 (62 — 64 §) ja 14 — 17 (123 — 174 §) luvussa, lukuun ottamatta 12 §:n 1 momenttia ja 124 sekä 170 §:ää, säädetään, sovelletaan sellaisiin käyttöoikeussopimuksiin, jotka ovat ennakoidulta arvoltaan vähintään 25 §:n

1 momentin 5 kohdassa säädetyn kynnysarvon suuruisia, mitä tässä luvussa säädetään. Käyttöoikeussopimuksiin sovelletaan lisäksi, mitä 26, 28, 31, 67 — 69, 71, 73, 77 — 83, 91 ja 92 §:ssä säädetään.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 118 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava käyttöoikeussopimuksen kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 122 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Hankinta-asiakirjat keskeisiltä osin

Hankinnan kohteena on edellä todetuin tavoin ollut bio- ja energiajätteen keräys ja kuljetus. Hankinta on jaettu kymmeneen eri maantieteelliseen osa-alueeseen, joista on esitetty kartat tarjouspyynnön liitteessä 1. Nyt kyseessä oleva hankinnan osa-alue 10 on koskenut Kauhava-Ylihärmän aluetta.

Tarjouspyynnön kohdan 3 ”Hankittavan palvelun kuvaus” alakohdassa 3.1 ”Yleistä hankinnasta” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Ekoroskin toiminta-alueella on siirrytty kunnan järjestämään biojätteen kuljetukseen 19.7.2023 ja Pohjanmaan jätelautakunta on päättänyt 9.5.2022, että myös energiajätteen kuljetukset on oltava kunnan järjestämät 19.7.2025 alkaen. Lisäksi Ekoroskin omistajakunnat ovat päättäneet siirtää kaikkien kunnallisten toimintojen jätejakeiden tyhjennysten ja kuljetusten järjestämisvastuun Ekoroskille heinäkuusta 2023 alkaen.”

Tarjouspyynnön kohdan 3 alakohdassa 3.2 ”Urakan sisältö” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjouspyyntö koskee bio- ja energiajäteastioiden (kohta 3.4) tyhjennystä ja jätteiden kuljetusta tilaajan määrittämään vastaanottopaikkaan (kohta 3.7). Bio- ja energiajäteastiat tyhjennetään nykyisellään pääsääntöisesti kahden (2) viikon välein kaikilla kiinteistöillä. Energiajäteastioiden tyhjennysväliä voidaan pidentää tehtäväksi neljän (4) viikon välein sopimalla siitä Ekoroskin kanssa. Pohjanmaan jätelautakunta voi edelleen kirjallisen hakemuksen perusteella myöntää 1 — 6 henkilön kotitaloudelle 8 viikon tyhjennysvälin energiajäteastialle. Kahden (2) viikon välein tyhjennettäviä biojäteastioita on yli 95 % ja kahden (2) viikon välein tyhjennettäviä energiajäteastioita yli 60 %.”

Tarjouspyynnön kohdan 3 alakohdassa 3.3 ”Urakka-alueet ja reitit” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Urakka-aluekohtaiset tyhjennyspaikkojen määrät, jäteastiamäärät ja tyhjennyskerrat on esitetty liitteessä 2. Liitteessä 2 esitetyt määrät ovat suuntaa-antavia ja urakkaaluekohtaisiin tyhjennysmääriin saattaa tulla lisäyksiä tai vähennyksiä urakan aikana. Tyhjennysten määrät voivat kuitenkin vaihdella enimmillään +/-30 % liitteessä 2 ilmoitetuista määristä. Tilaaja voi siten yksipuolisesti laajentaa tai supistaa urakan laajuutta näiden rajojen sisällä urakkasopimuksen puitteissa.

[ — — ]

Urakka-alueiden rajoja voidaan urakan aikana muuttaa uudisrakentamisen seurauksena, tai järkevöittää maantieteellisiin seikkoihin perustuen. Urakka-aluejaot perustuvat mallinnuksiin, eikä tarjouspyyntö ole sidottu aluejakoihin, vaan arvioituihin tyhjennysmääriin. Tilaaja päättää mahdollisten tyhjennysmäärien tai aluerajojen muutoksista.”

Tarjouspyynnön kohdan 3 alakohdassa 3.5 ”Kuljetuskalusto” on määritetty muun ohella jätteen keräyksessä ja kuljetuksessa käytettävien autojen päästönormeja koskevat vähimmäisvaatimukset.

Tarjouspyynnön kohdan 3 alakohdassa 3.7 ”Jätteen toimituspaikka” on todettu muun ohella, että kiinteistöiltä kerätty bio- ja energiajäte kuljetetaan Ekoroskin Pirilön jätekeskukseen Pietarsaareen.

Tarjouspyynnön kohdan 3 alakohdassa 3.11 ”Urakan sanktiojärjestelmä” on todettu muun ohella, että urakoissa on käytössä sanktiojärjestelmä mahdollisten sopimusrikkomusten varalta, ja viitattu tarjouspyynnön liitteenä 3 olevaan Sanktiopoikkeamat-asiakirjaan.

Tarjouspyynnön kohdan 5 alakohdassa 5.2 ”Tarjouksen hinnoittelu” on todettu seuraavaa:

”Urakka suoritetaan yksikköhintaurakkana, jossa yksikkönä on jäteastian tyhjennyskerta.

Tarjoushinnat on ilmoitettava tarjouksessa, joka täytetään Tarjouspalvelu.fi -toimittajaportaalissa. Tarjoushinnat on ilmoitettava arvonlisäverottomina. Valuutta on euro. Annettava tarjoushinta koskee koko sopimuskautta, mukaan lukien mahdolliset optiokaudet. Hinnat sidotaan sopimuskaudeksi kuorma-autoliikenteen kustannusindeksiin siten kuin sopimusluonnoksessa tarkemmin esitetään (ks. liite 5).”

Tarjouspyynnön kohdassa 6 ”Hankintamenettelyn kaksivaiheisuus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta, tilaaja vaatii selvityksen tarjouksen hinnoittelusta. Poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset voidaan hylätä, jos niiden perusteeksi toimitettu selvitys tai muu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten poikkeuksellisen alhaista tasoa.”

Tarjouspyynnön liitteenä 5 olleen sopimusluonnoksen kohdan 6 ”Urakka” alakohdassa 6.4 ”Urakan hinnat” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hinnat sidotaan kuorma-autoliikenteen kustannusindeksiin 2020=100, käyttäen perusindeksinä sopimuksen allekirjoitushetkeä lähinnä olevaa (edeltävää) kuukausi-indeksiä. Hinnantarkistus suoritetaan kerran (1) vuodessa [ — — ]. Hintaa voidaan tarkistaa sekä ylös- että alaspäin riippuen indeksin kehityksestä.

[ — — ]

Muilta osin sovelletaan JYSE 2014 Palvelut -ehtoja, sisältäen muttei rajoittuen kohtaan 9. Selvyyden vuoksi todetaan, että JYSE 2014 Palvelut -ehtojen kohtia 9.7 — 9.9 ei sovelleta.”

Sopimusluonnoksessa on lisäksi muun ohella määräykset koskien sopimussakkoa (kohta 16), sopimuksen ennenaikaista päättymistä (kohta 17) ja vahingonkorvausta (kohta 18).

Hankintayksikkö on saanut hankinnan osa-alueessa 10 yhteensä viisi tarjousta, joiden kokonaishinnat ovat olleet seuraavat: 234.907,70 euroa (voittanut tarjoaja), 354.578,80 euroa (valittaja), 355.895,36 euroa, 572.263,60 euroa ja 779.029,60 euroa. Tarjousten yksikköhinnat muun ohella biojäteastian tyhjennyskerralle ja kahden eri kokoisen energiajäteastian tyhjennyskerralle ovat salassa pidettäviä. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan vakuuttanut ”Kyllä”-vastauksellaan, että se on tutustunut tarjouspyyntöasiakirjaan liitteineen ja että se hyväksyy kaikki niissä asetetut ehdot ja vaatimukset.

Hankintayksikkö on valituksenalaisella hankintapäätöksellä valinnut hankinnan osa-alueeseen 10 (Kauhava-Ylihärmä) kuultavan tarjouksen. Kuultavan tarjous on valittu samoilla biojäteastian sekä kahden eri kokoisen energiajäteastian tyhjennyskerran yksikköhinnoilla myös hankinnan osa-alueeseen 2 (Uusikaarlepyy-Alahärmä), josta nyt ei kuitenkaan ole kysymys.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole hankintalain 96 §:n 1 momentin perusteella selvittänyt voittaneen tarjoajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisia hintoja ja kustannuksia.

Hankintayksikkö on esittänyt, että voittaneen tarjoajan hinnoittelu ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen ja että se ei ole toiminut hankintasäännösten vastaisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan tarjouksen tämän hinnoitteluperusteita selvittämättä.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevaan käyttöoikeussopimusta koskevaan hankintaan sovellettavan hankintalain 13 luvun säännöksistä ei käy ilmi, että valittajan vetoamaa hankintalain 96 §:n säännöstä poikkeuksellisen alhaisista tarjouksista sovellettaisiin käyttöoikeussopimuksia koskevissa hankinnoissa. Mainitussa luvussa ei myöskään säädetä erikseen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten käsittelystä.

Korkein hallinto-oikeus on EU-kynnysarvon alittavaa kansallista hankintaa koskevassa vuosikirjapäätöksessään KHO 2020:147 katsonut, että hankintalain 100 §:n 1 momentin perusteella hankintayksikön harkintavaltaan kuuluu se, minkälaista hankintamenettelyä se käyttää kansallisen hankinnan kilpailuttamisessa, kunhan käytettävä menettely kuvataan hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksiköllä on kansallisissa hankinnoissa oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen ja taloudellinen asemansa sen varalta, että tarjoajat tarjoavat urakkatyötä hinnalla, jolla hankintaa ei voida toteuttaa hankinta-asiakirjoissa kuvatun mukaisesti tai jonka vuoksi hankinnan toteuttamisessa syntyy taloudellisia riskejä. Näin ollen, vaikka kysymyksessä olleeseen kansalliseen hankintaan ei sovellettu EU-kynnysarvot ylittäviä hankintoja koskevaa hankintalain 96 §:ää, hankintayksiköllä oli oikeus soveltaa sanotun lainkohdan mukaista menettelyä poikkeuksellisen alhaisesta tarjoushinnasta hankinnassaan.

Markkinaoikeus toteaa, että kyseisessä ratkaisussa viitattu hankintalain 100 §:n 1 momentti vastaa esillä olevassa asiassa sovellettavaa hankintalain 118 §:n 1 momenttia. Näin ollen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa todetun voidaan katsoa soveltuvan myös esillä olevassa käyttöoikeussopimusta koskevassa asiassa.

Esillä olevan asian hankintailmoituksesta tai tarjouspyynnöstä ei ole kuitenkaan käynyt ilmi, että tarjouskilpailuun sovellettaisiin suoraan hankintalain 96 §:n mukaista menettelyä poikkeuksellisen alhaisista tarjoushinnoista. Tarjouspyynnössä on sen sijaan ilmoitettu, että hankintayksikkö vaatii selvityksen tarjouksen hinnoittelusta, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta, ja että poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset voidaan hylätä, jos niiden perusteeksi toimitettu selvitys tai muu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten poikkeuksellisen alhaista tasoa. Asian arviointi on perustettava tarjouspyynnössä todettuun.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti sinänsä lähtökohtaisesti harkintavaltaa arvioida, milloin sen on aiheellista selvittää tarjoushinnan määräytymisen perusteita. Tämä arviointi tulee kuitenkin perustaa todellisiin ja perusteltuihin seikkoihin.

Poikkeuksellisen alhaista tarjoushintaa koskevalla sääntelyllä on pyritty kiinnittämään huomiota nimenomaan sellaiseen taloudellisen riskin tilanteeseen, jossa tarjoaja ei kykenisi hoitamaan sopimuksen mukaisia velvoitteitaan. Hankintayksikön oikeus hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous perustuu osaltaan siihen, että hankintayksiköllä on oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa tilanteessa, jossa sillä on syytä arvioida, että sopimuskumppani ei pysty toteuttamaan hankintaa tarjoamallaan hinnalla. Tässä arvioinnissa hankintayksikön on otettava huomioon asiaan vaikuttavat seikat kokonaisuutena. Suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikön hankinnan osa-alueeseen 10 vastaanottamien tarjousten kokonaishinnoissa on ollut suurta hajontaa. Voittaneen tarjoajan tarjouksen ja toiseksi halvimman eli valittajan tarjouksen välinen hintaero on ollut noin 120.000 euroa. Valittajan tarjouksen ja seuraavaksi halvimman tarjouksen välinen hintaero on ollut hyvin vähäinen, mutta hintaero sekä kolmanneksi ja neljänneksi sijoittuneiden tarjoajien tarjousten välillä että neljänneksi ja viidenneksi sijoittuneiden tarjoajien tarjousten välillä on ollut yli 200.000 euroa. Kaikkien tarjoajien tarjoushinnat ovat sinänsä olleet alle hankintayksikön markkinaoikeudessa ilmoittaman hankinnan osa-alueen 10 ennakoidun arvon.

Valittajan erityisesti viittaamissa energiajäteastioiden tyhjennyksen yksikköhinnoissa voittaneen tarjoajan tarjoama hinta on ollut alle puolet toiseksi ja kolmanneksi sijoittuneiden tarjoajien vastaavista yksikköhinnoista, jotka puolestaan ovat keskenään olleet tältäkin osin hyvin lähellä toisiaan. Toisaalta neljänneksi sijoittuneen tarjoajan vastaavien yksikköhintojen ero valittajan ja kolmanneksi sijoittuneen tarjoajan yksikköhintoihin on ollut vielä suurempi kuin voittaneen tarjoajan yksikköhintojen ero valittajaan ja kolmanneksi sijoittuneeseen tarjoajaan. Myös neljänneksi ja viidenneksi sijoittuneiden tarjoajien vastaavien yksikköhintojen ero on ollut samaa kokoluokkaa kuin voittaneen tarjoajan hintojen ero valittajan ja kolmanneksi sijoittuneen tarjoajan yksikköhintoihin. Lisäksi huomionarvoista on, että tiettyjen muiden yksikköhintojen osalta voittaneen tarjoajan tarjoamat yksikköhinnat ovat olleet huomattavasti ja osin jopa moninkertaisesti korkeammat kuin esimerkiksi valittajalla.

Voittaneen tarjoajan energiajäteastioiden tyhjennyksen yksikköhinnat ovat valittajan esittämin tavoin olleet selvästi alhaisemmat kuin muiden hankinnan osa-alueiden voittaneiden tarjoajien vastaavat yksikköhinnat. Näissäkin on kuitenkin ollut suurta hajontaa, eikä eri maantieteellisiä osa-alueita voida suoraan verrata toisiinsa.

Markkinaoikeus toteaa, että kun arvioidaan hankintamenettelyssä annettua tarjousta kokonaisuutena, yksittäisen hankinnan osan tai palvelun edullinen hinta ei lähtökohtaisesti merkitse sitä, että tarjoaja ei sen vuoksi kykenisi selviytymään sopimusvelvoitteistaan. Tarjousten väliset hintaerot voivat yleisesti johtua yritysten välisistä eroista esimerkiksi tuotannon tehokkuudessa, katevaatimuksissa tai pyrkimyksessä vallata uusia markkinoita. Suuretkin erot yksittäisten hankinnan osien tarjoushinnoissa voivat lisäksi selittyä erilaisilla tarjoajien tietoisilla hinnoittelustrategioilla.

Vaikka hankinnan kohteena olevan palvelun tuottamisen tietyt kustannukset ovat mahdollisesti nousseet ja omaehtoinen kompostointi mahdollisesti lisääntynyt, asiassa esitetyn mukaan hankinnan kohteessa on tapahtunut myös sellaisia muutoksia, jotka ovat mahdollistaneet palvelun tuottamisen aiempaa kustannustehokkaammin. Hankintayksikkö on näin ollen voinut osana harkintaansa verrata esillä olevan hankinnan tarjoushintoja myös aiempien vuosien hintatasoon.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti valitessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen hankinnan osa-alueelle 10 selvittämättä tämän hinnoittelun perusteita. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut asian laatu ja laajuus huomioon ottaen markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Härmänmaan Ympäristöpalvelu Oy:n korvaamaan Ab Ekorosk Oy:n oikeudenkäyntikulut 6.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n

1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Mirva Näsi ja Liisa Kauramäki.

Huomaa

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.