Market Court dismisses bid protest for low-price tender but orders winner to pay opponent's legal costs.

Asian tausta

Turun kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 28.2.2024 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta laatoitus-, kiveys- ja reunakivitöiden hankinnasta ajalle 1.5.2024 — 30.4.2026, joka sen jälkeen jatkuu kaksi vuotta määräaikaisena.

Turun kaupungin hankintajohtaja on 24.4.2024 tekemällään hankintapäätöksellä § 41 valinnut Betonilaatta Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 1.600.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Avanor Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille 200.000 euron hyvitysmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 12.256,83 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous, koska tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö asiassa ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten poikkeuksellisen alhaista tasoa eikä sen antama selvitys tarjouksen hinnasta ole täyttänyt hankintasäännöksissä selvityksen sisällölle asetettuja vaatimuksia.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen vertailuhinta 214.950 euroa on ollut poikkeuksellisen alhainen suhteessa hankintapäätöksessä ilmoitettuun hankinnan ennakoituun arvoon, sekä suhteessa toiseksi tulleen valittajan tarjoukseen 305.410 euroa.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on tiettyjen yksikköhintojen osalta kyse erityisen kilpaillulla alalla alle tuotantokustannusten tehdystä tarjouksesta. Voittaneen tarjoajan tarjouksen muista kohdista saatava kate ei riitä edellä mainittujen poikkeuksellisen alhaisten osahintojen aiheuttamien katemenetyksien kattamiseen.

Voittanut tarjoaja on hinnoitellut suuren osan hankinnan kohteena olevista palveluista poikkeuksellisen alhaisilla hinnoilla ja tavanomaisella hinnalla vain osan hankinnan kohteena olleista palveluista. Katemenetykset tulisi kattaa työllä, jonka hintaa kuitenkin sääntelee yleissitova työehtosopimus. On epäselvää, onko voittanut tarjoaja kykenevä maksamaan yleissitovassa työehtosopimuksessa määriteltyä alinta palkkaa työntekijöilleen ja alihankkijoilleen kaikista tarjouksessaan olevista töistä, joista se on antanut yksikköhinnat.

Hankintayksikkö on ennen hankintapäätöksen tekemistä itse kiinnittänyt huomiota voittaneen tarjoajan antamaan poikkeuksellisen alhaiseen tarjoukseen ja pyytänyt siltä asiaa koskevan selvityksen. Hankintayksikkö on selvityspyynnössään pyytänyt voittanutta tarjoajaa vastamaan useisiin kysymyksiin, joilla poikkeuksellisen alhaista hintaa on pyritty selvittämään. Tarjoajaa on pyydetty muun muassa kuvaamaan ja perustelemaan, miten se aikoo toteuttaa ja suoriutua sopimusvelvoitteista annetulla hinnalla.

Voittaneen tarjoajan antaman selvityksen ei voida katsoa tyydyttävästi selittävän tarjottujen yksikköhintojen poikkeuksellisen alhaista tasoa. Selvityksestä ei ole ilmennyt miten palvelun tuottaminen on voittaneen tarjoajan kustannusrakenteella ollut mahdollista tarjotuilla poikkeuksellisen alhaisilla hinnoilla. Voittanut tarjoaja ei vastauksessaan ole avannut lainkaan työnsä hintoja ja sitä, miten se on arvioinut saavansa katettua selvästi tappiolliset tarjouksensa yksikköhinnat muilla tarjoukseen sisältyvillä yksikköhinnoilla.

Voittanut tarjoaja on kertonut selvityksessään hankintayksikölle uudesta tuotantolaitoksestaan ja siihen liittyvistä logistisista investoinneistaan, jotka ovat parantaneet tarjoajan kilpailukykyä. Uusi tuotantolaitos voisi parantaa materiaalivalmistuksen kilpailukykyä, mutta se ei paranna miltään osin asennustyön hintojen kilpailukykyä, josta tarjouspyynnössä on ollut kysymys. Materiaalin osuus hankinnassa on lähes merkityksetön.

Voittanut tarjoaja on kertonut selvityksessään kehittäneensä koneellista asennusta laatoitusten laadun ja läpimenoajan parantamiseksi. Valittajan tiedossa ei ole, että voittanut tarjoaja omistaisi laitetta tai välinettä, jolla se voisi asentaa laattoja koneellisesti. Koneellinen asennus on mahdollista vain laatoituksen osalta tarjouspyynnön kohdissa 1.1, 1.2, 2.1 ja 2.2.

Työn hinta muodostuu yleissitovassa työehtosopimuksessa sovituista palkoista sivukuineen, työntekijöiden työtehosta ja yrityksen kiinteistä kuluista ja katteesta. Tarjoajaa olisi tullut pyytää selventämään tarjouksen perusteena olevien menetelmien tekniset ratkaisut, esimerkiksi koneiden käyttö, sekä niiden hinnoitteluperusteet sekä alihankkijoille maksettu korvaus työehtosopimusten mukaisten vähimmäispalkkojen maksamisen varmistamiseksi.

Hankintapäätöksen hintavertailu on tiedoiltaan puutteellinen ja sisältää vain kokonaishinnan, joka on laskettu yhteen kaikista tarjoukseen sisältyneistä yksittäisistä kohdista ja yksikköhinnoista. Päätöspöytäkirjasta eivät käy ilmi yksikköhinnat, joten muut tarjoajat eivät ole hankintapäätösasiakirjojen perusteella pystyneet arvioimaan, voiko voittanut tarjoaja täyttää lakisääteiset velvoitteensa.

Valittaja on hankintapäätöksen tiedoksi saatuaan 25.04.2024 lähettänyt hankintayksikölle tietopyynnön, jossa se on pyytänyt hankintayksikköä luovuttamaan sille jäljennöksen voittaneen tarjoajan tarjouksesta sisältäen tarjoajan antamat yksikkökohtaiset hintatiedot kaikista tarjouspyynnössä mainituista töistä, sekä hankintayksikön selvityspyynnöstä voittaneelle tarjoajalle ja siihen saadusta selvityksestä. Hankintayksikkö on kieltäytynyt luovuttamasta valittajalle voittaneen tarjoajan tarjoukseen sisältyviä yksikköhintoja liikesalaisuuksiin vedoten.

Vastine

Vaatimukset

Turun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.625 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on hankintasäännösten mukaisesti täyttänyt velvollisuutensa pyytää tarjoajalta selvitys hinnoista tilanteessa, jossa tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintasäännöksissä ei ole asetettu ehdottomia vaatimuksia siitä, millainen selvityspyynnön tulee olla sisällöltään tai millaisen selvityspyyntöön annetun vastauksen tulee olla. Selvityspyynnön sisältö on hankintayksikön harkintavallassa.

Hankintayksikkö on selvityspyynnössään pyytänyt selvitystä muun ohella siitä, pystyykö tarjoaja sitoutumaan tarjouspyynnön ehtoihin ja toteuttamaan hankinnan antamillaan hinnoilla, onko tarjoaja noudattanut ja pystyykö se noudattamaan työoikeudellisia velvoitteita ja pystyykö se maksamaan työntekijöilleen työehtosopimuksen mukaista palkkaa. Hankintayksikkö katsoo, että sen tekemä selvityspyyntö on ollut sen tarpeiden mukainen ja riittävä ottaen huomioon hankinnan kohteen.

Missään muissa valittajan esiin nostamassa yksikköhintakohdassa ei ole pyydetty tuntihintoja, vaan pääasiallisesti materiaalin määriä koskevia hintoja. Valittaja on virheellisesti esittänyt, että näissä olisi kyse työstä eikä materiaalien kustannuksista. Materiaalin osuus hankinnan kokonaishinnasta ei ole ollut merkityksetön.

Hankintasäännökset antavat hankintayksikölle mahdollisuuden pyytää selvitystä tarjoajan työmenetelmistä, mutta tarjouspyynnössä tai hankintayksikön selvityspyynnössä ei ole tällaista edellytetty. Hankintayksikölle ei ole muodostunut hankintasäännösten mukaista velvollisuutta hylätä voittaneen tarjoajan tarjousta sen takia, ettei sen antama selvitys ole sisältänyt tietoja työmenetelmistä.

Hankintasäännökset eivät velvoita hankintayksikköä tiedustelemaan sitä, miten tarjoaja saa katettua poikkeuksellisen edulliset yksikköhinnat muilla tarjouksen yksikköhinnoilla, tai selvittämään tarkemmin tarjouksen perusteena olevien menetelmien teknisiä ratkaisuja ja alihankkijoille maksettavia korvauksia. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena ja voittaneen tarjoajan valintaperusteena eivät ole olleet yksikköhinnat, vaan valintaperusteena on ollut tarjoajien antama kokonaishinta. Kun valintaperuste on ollut kokonaishinta, eikä mitään yksikköhintoja ole painotettu valinnassa, ei hankintayksikön ole ollut tarpeellista arvioida yksittäisten kohtien katetta tai työn kustannusta, vaan ainoastaan sitä, että tarjoaja on sitoutunut suorittamaan velvollisuutensa.

Hankintayksikkö on käyttänyt harkintavaltaansa myös siten, että valittajalta ei ole pyydetty selvitystä poikkeuksellisen alhaisesta hinnasta. Valittajan oma tarjous on ollut noin 61 prosenttia arvioidusta hankinnan arvosta, ja tämän lisäksi se on ollut 25 prosenttia alhaisempi kuin seuraavaksi halvin tarjous, joka sekin on ollut alle hankinnan ennakoidun vuotuisen arvon.

Voittanut tarjoaja on aikaisemmilla sopimuskausilla toiminut hankintayksikön toimittajana, jolloin se on tuottanut palvelun nyt valituksen kohteena olevien hinnoittelurivien osalta pääsääntöisesti saman tasoisilla hinnoilla. Hankintayksiköllä ei ole aikaisemmilla sopimuskausilla ilmennyt ongelmia voittaneen tarjoajan kanssa liittyen palvelun hinnoitteluun.

Asiassa ei ole kysymys tilanteesta, jossa hankintayksikkö olisi ilman harkintavaltaa velvollinen hylkäämään tarjouksen siitä syystä, että poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta johtuu julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 81 §:n

1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä. Hankintayksiköllä ei ole tiedossa, että voittanut tarjoaja olisi laiminlyönyt kyseisiä velvoitteita. Hankintayksikkö on tarkastanut voittaneen tarjoajan tilaajavastuulain mukaiset selvitykset. Hankintayksikön tiedossa ei ole myöskään, että voittanut tarjoaja olisi tuomittu kyseisten velvoitteiden rikkomisesta, eikä tällaista käy ilmi voittaneen tarjoajan ESPD-lomakkeelta. Voittanut tarjoaja on antamassaan selvityksessään todennut, että se pystyy toteuttamaan hankinnan antamillaan hinnoilla, noudattaa hankintalain 81 §:n

5 kohdan mukaisia velvoitteita ja maksaa työntekijöilleen työehtosopimuksen mukaista palkkaa.

Hankintayksiköllä on harkinnanvarainen oikeus sulkea tarjouskilpailusta poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous, jos tarjoajan antama selvitys ei tyydyttävästi selitä tarjottuja hintoja. Hankintayksikkö on todennut annetun selvityksen antavan tyydyttävän selityksen voittaneen tarjoajan hintoihin, eikä se ole nähnyt perustetta hylätä sen tarjousta poikkeuksellisen alhaisena. Hankintapäätös on tehty ja perusteltu hankintasäännösten mukaisesti.

Valittaja on saanut julkisuuslain mukaisesti tietoonsa voittaneen tarjoajan kokonaishinnan, kun se on saanut tiedokseen hankintapäätöksen. Kun hankintayksikkö on kieltäytynyt antamasta valittajalle voittaneen tarjoajan liikesalaisuuksiksi ilmoittamia yksikköhintoja, se on samalla tiedustellut, haluaako valittaja tietopyyntöä koskevan asian viranomaisen ratkaistavaksi, mutta valittaja ei ole tällaista pyyntöä tehnyt.

Kuultavan lausunto

Betonilaatta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Kuultava on esittänyt, että sen tarjous on täyttänyt tarjouspyynnön ja hankintasäännösten edellytykset. Hankintayksikkö oli kiinnittänyt kuultavan tarjouksessa huomiota yksittäisiin hintoihin. Hankintayksikkö on käyttänyt hankintasäännösten mukaista selvityspyyntöoikeuttaan sen selvittämiseksi, että kokonaishintatarjousten vertailulle on oikeat ja tasapuoliset perusteet. Kuultavan annettua selvityksen siitä, että sen antama tarjous ei ole perustunut virheeseen, hankintayksikkö on voinut hyväksyä kuultavan tarjouksen.

Valittajan käsitys siitä, että yksittäinen tuntihinta ei saa alittaa yleissitovan työehtosopimuksen tuntihintaa, on virheellinen. Kysymys on siitä, onko kokonaishintatarjous objektiivisesti arvioiden sellainen, että se täyttää hankintasäännösten edellytykset. Kuultavan kokonaishintatarjous perustuu pitkälliseen kokemukseen hintatasosta, alan tietotaitoon, koneelliseen asennustyöhön, uuden tuotantolaitoksen logistiikan tehokkuuteen, omistajayrittäjien työpanokseen sekä alan yleissitovan työehtosopimuksen noudattamiseen.

Tarjouspyynnön mukaan miestyön tuntimäärä on 200 tuntia eli 31,7 prosenttia kaikista pyydetyistä tunneista. Työnjohtotunteja ei laskuteta erikseen, koska ne kuuluvat jo tarjouspyynnön yksikköhintoihin. Tarjouspyynnön mukaan työnjohtotunteja on 30 tuntia, jonka osuus on vain 4,8 prosenttia kaikista pyydetyistä tunneista. Kuultavan tarjouksessa miestyön tuntihinta vastaa yleistä tasoa sekä noudattaa alan yleissitovaa rakennustuoteteollisuuden työehtosopimusta. Aluehallintoviraston tai Rakennusliiton tarkastuksissa ei ole ollut huomautettavaa työlainsäädännön noudattamisen suhteen.

Kuultavalla on työsuhteessa tällä hetkellä 12 henkilöä, jotka tekevät asennustoimintaan liittyvää työtä. Lisäksi asennustyössä käytetään alihankintaa. Kuultava on panostanut koneelliseen asennustyöhön ja konetyön määrä on jatkuvasti kasvanut. Upotettavat betoniset reunakivet asennetaan pääosin koneellisesti, mikä mahdollistaa edullisen hintatason.

Liikennettä ohjataan hinattavalla liikenteenohjausvaunulla (Elymalli), jonka päivävuokra on 40 euroa. Liikenteenohjauksen määrä kokonaishinnassa on vähäinen.

Kuultava on pitkäaikainen sopimuskumppani hankintayksikön kanssa. Kuultavan hinnoittelu on ollut johdonmukaista perustuen aikaisempien sopimuskausien kilpailtuun hintatasoon. Hankintayksikön hankintasopimus on kuultavalle rakennusalan tiukassa kilpailutilanteessa merkittävä. Tarjouksen hinta on perustunut kuultavan kokonaisharkintaan ja liikesalaisuuden piiriin kuuluviin seikkoihin. Hankintasopimus ei ole kuultavalle tappiollista liiketoimintaa ja yhtiön luottoluokitus on AAA.

Kuultavalla on ollut oikeus jättää ilmoittamatta yksikköhintojaan, koska ne ovat olleet liikesalaisuuksia. Sama on koskenut tehdastuotantoa sekä työmenetelmiä. Valittaja ei ole itsekään halunnut avata yksikköhintojaan, jotka ovat liikesalaisuuksia.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että esillä olevassa kilpailutuksessa kysymys on ollut erilaisista uudisrakentamisen ja kunnossapidon laatoitus-, kiveys- ja reunakivitöistä betoni- ja luonnonkivillä. Hankinta koskee nimenomaan työtä. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan urakoitsija noutaa erilaiset kivet, jotka tulevat tilaajalta. Materiaalien osuus tarjouksen kokonaishinnassa ei siten ole ollut merkittävä, eikä se selitä kahden edullisimman tarjouksen välistä suurta hintaeroa. Materiaalina tarjouspyynnössä on mainittu ainoastaan murske ja jeti-kiviliima.

Voittanut tarjoaja on tehnyt tarjouksen, jossa osa tarjotuista yksikköhinnoista on selvästi tappiollisia. Voittanut tarjoaja ei pysty kattamaan sen tarjoukseen sisältyviä alihintaisia yksikköhintoja muihin sen tarjouksen kohtiin sisältyvällä katteellaan. Sen tarjous on pääosin perustunut alle tuotantokustannusten tapahtuvaan myyntiin.

Voittanut tarjoaja ei ole edes väittänyt, että sen omat työntekijät tekisivät asennustyötä, vaan siihen liittyvää työtä. Voittaneen tarjoajan tarjoama asennustyö on ulkoistettu kokonaisuudessaan aliurakoitsijoille, joita sitoo yleissitovana joko rakennusalan työehtosopimus tai asfalttialan työehtosopimus, koska kyseiset yritykset eivät harjoita rakennusalan tuotteiden valmistusta. Tarjotun kokonaishinnan alarajan määrittää tässä tapauksessa yleissitovassa työehtosopimuksessa määritelty työtunnin hinta sivukuluineen. Voittaneen tarjoajan kokonaishinta alittaa selvästi hinnan, joka mahdollistaisi työnantajan lakisääteisten velvoitteiden hoitamisen aliurakointiketjussa viimeisenkin aliurakoitsijankin osalta.

Voittaneen tarjoajan uusi tuotantolaitos ei paranna miltään osin asennustyön hintojen kilpailukykyä, josta tarjouspyynnössä oli kysymys.

Voittanut tarjoaja on kertonut asentavansa upotettavat betoniset reunakivet pääosin koneellisesti. Väite on harhaanjohtava, koska koneellinen asennus on mahdollista vain liukuvalettavan betonisen reunakiven osalta, jota tarjouspyyntö ei ole sisältänyt. Upotettavaa tai liimattavaa betonista reunakiveä ei ole mahdollista asentaa koneellisesti kuultavan kalustoluettelossa mainituilla koneilla, jotka ovat samanlaisia kuin valittajan koneet.

Liikenteenohjaaja on tieliikennelain mukaan 18 vuotta täyttänyt henkilö, jolla on muun ohella oltava selvästi erottuva vaatetus. Tarjouspyynnössä on pyydetty tuntihintaa nimenomaan liikenteenohjaajasta henkilönä, ei liikenteenohjausvaunusta. Voittaneen tarjoajan tarjous ei vastaa tältä osin tarjouspyyntöä.

Tarjouspyynnön mukaan “annettujen hintojen on oltava linjassa alalla tavanomaisesti noudatettavien hintojen kanssa.” Voittaneen tarjoajan tarjous ja sen perusteena oleva katetuottolaskelma on perustunut ylisuuriin päiväkohtaisiin työtehoihin sekä oletukseen mahdollisuuksista lisätöihin ja siihen, että tarjouksessa sovittuja töitä voidaan laskuttaa tarjousta kalliimmalla tuntihinnalla. Hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous poikkeuksellisen alhaisena, koska tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö asiassa ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten poikkeuksellisen alhaista tasoa eikä sen antama selvitys tarjouksen hinnasta ole täyttänyt hankintasäännöksissä selvityksen sisällölle asetettuja vaatimuksia.

Valittaja on paljoksunut hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimusta 850 euroa ylittäviltä osin.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Arvioinnin kohteena olevan hankintayksin menettelyn rajaus

Valittaja on muun ohella esittänyt, että hankintayksikkö on hankintapäätöksen jälkeen toiminut lainvastaisesti, kun se ei ole antanut valittajalle sen pyynnöstä tietoa voittaneen tarjoajan tarjouksesta ja erityisesti sen tietyistä yksikköhinnoista. Asiassa on tämän johdosta ensin ratkaistava, onko asiassa arvioitava hankintayksikön menettelyä ainoastaan hankintapäätökseen johtaneessa hankintamenettelyssä, vai onko sen lisäksi arvioitava, onko hankintayksikkö toiminut lainvastaisesti valittajan tietopyyntöä koskevassa menettelyssä. Asia tulee siten arvioitavaksi tähän esikysymykseen tehdyn ratkaisun mukaisessa laajuudessa.

Hankintalain 138 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön asiakirjojen julkisuuteen ja asiakirjoista perittäviin maksuihin sekä asianosaisen tiedonsaantioikeuteen sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia, jos hankintayksikkö on mainitun lain 4 §:ssä tarkoitettu viranomainen tai jos sen on muualla laissa olevan säännöksen perusteella noudatettava sanottua lakia. Hankintalain

138 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikön päätökseen, jolla on ratkaistu tiedon saantia asiakirjasta koskeva asia, saa hakea muutosta siten kuin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain

33 §:ssä säädetään.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:n 2 momentin mukaan muuhun kuin

1 momentissa tarkoitettua maksua koskevaan päätökseen ja oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hankintalain 163 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain , hyvinvointialueesta annetun lain eikä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain nojalla. Pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 242) mukaan se vastaa aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 102 §:ää (321/2010). Kyseisen aiemman pykälän esitöistä (HE 190/2009 vp s. 76) ilmenee, että pykälän rajoitus ei supista mahdollisuuksia vedota hankintamenettelyssä tapahtuneisiin muihin kuin hankintalakiin perustuviin päätöksenteon virheellisyyksiin. Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankinta-asiassakin esikysymyksenä ottaa kantaa väitteisiin siitä, että hankinta-asiassa tehty päätös on muullakin perusteella lainvastainen. Esikysymyksen käsittelymahdollisuuden vuoksi saman asian jakaminen kahteen eri oikeusturvamenettelyyn ei myöskään ole tarpeen

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2018:124 katsonut muun ohella, että hankintalain 163 §:ssä säädettyä muutoksenhakukieltoa on tulkittava sanamuotonsa mukaisesti niin, ettei markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Muutoksenhakukieltoa koskeva hankintalain 163 § on siten katsottu samansisältöiseksi kuin aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007)

102 § (321/2010).

Pykälää on sittemmin muutettu päivittämällä siihen viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin sekä hyvinvointialueesta annettuun lakiin. Esitöiden (HE 241/2020 vp s. 1082) mukaan pykälään on lisätty muutoksenhakukielto, joka estää hyvinvointialueen saman hankintapäätöksen käsittelemisen erikseen aluevalituksena hallinto-oikeudessa ja hankintaoikeudellisena valituksena markkinaoikeudessa. Kahdenkertaiselle ja eri valittajatahoille perustuvalle oikeuskäsittelylle ei ole aihetta asiaryhmässä, jossa asiakkaiden palvelutarve voi edellyttää oikeuskäsittelyltä ripeyttä. Hankintaan liittyvät esteellisyys- ynnä muut muodolliset kysymykset on mahdollista ratkaista myös markkinaoikeudessa hankintapäätöksen laillisuutta koskevina esikysymyksinä.

Nyt käsillä olevassa hankinta-asiassa muutoksenhaun kohteena on Turun kaupungin 24.4.2024 tekemä hankintapäätös. Valittaja ei ole hakenut muutosta hankintayksikön menettelyyn koskien tiedon antamista asiakirjasta. Asiassa saadun selvityksen mukaan valittajan pyyntö saada tieto voittaneen tarjoajan tarjouksesta on myös toimitettu Turun kaupungille ja käsitelty vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Valittaja ei ole myöskään esittänyt nyt käsillä olevassa oikeudenkäynnissä markkinaoikeudessa vaatimusta saada tietoa oikeudenkäyntiasiakirjasta.

Edellä esitetyn johdosta nyt esillä olevassa hankinta-asiassa on arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt lainvastaisesti muutoksenhaun kohteena olevaan hankintapäätökseen johtaneessa menettelyssään.

Asian arvioinnin lähtökohdat ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Asiassa on lisäksi arvioitava, onko hankintapäätös ollut puutteellinen hintavertailussa esitettyjen tietojen osalta.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Hankintalain 93 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Hankintayksikön on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n

1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 205) on todettu muun ohella, että hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen.

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän

2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 123 §:ää koskien lain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 221) on todettu, että pykälän

2 momentissa täsmennetään päätöksen perusteluvelvollisuutta siten, että hankintapäätöksen perusteluissa on riittävää kertoa vain keskeisimmät perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Hankintayksikön ei näin ollen tarvitse esimerkiksi yksilöidä, mihin konkreettiseen tarjouksesta ilmenevään seikkaan tarjouksen kustakin vertailuperusteesta saama pistemäärä perustuu, kunhan tarjouksen ansiot ja saadun pistemäärän perusteet käyvät muutoin ilmi perusteluista. Erityisen laajoissa, kymmeniä tai satoja tuotteita sisältävissä hankinnoissa hankintayksikön ei tarvitse yksilöidä erikseen, miten kutakin vertailuperustetta on sovellettu kuhunkin tarjoukseen jokaisessa tuotteessa tai tuoteryhmässä, vaan piste-eroja voidaan kuvata tätä yleisemmällä mutta hankinnan luonteeseen nähden riittävän kuvaavalla tasolla.

Hankintamenettely keskeisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia avoimella menettelyllä toteutetussa laatoitus-, kiveys- ja reunakivitöiden hankinnassa.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Muut tiedot” alakohdassa ”Hinta ja kaupalliset ehdot” on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Hintoihin on sisällyttävä myös, että tarvittaessa Urakoitsija noutaa kivet tilaajan osoittamasta paikasta Turussa sekä toimittaa ja asentaa tarvittavan tasaus- ja asennushiekan sekä murskeen. Tarvittavat kivet, laatat ja reunatuet on Urakoitsijan hankittava kustannuksellaan Tilaajan osoittamasta paikasta, materiaalin toimittaja laskuttaa niistä suoraan Tilaajaa. Maakostean betonin Urakoitsija hankkii ja toimittaa tarjouksessaan ilmoittamallaan yksikköhinnalla.

Työssä tarvittavan saumaushiekan urakoitsija hankkii ja toimittaa kustannuksellaan. Sen on sisällyttävä työn hintaan eikä siitä makseta lisäkorvausta.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Muut tiedot” alakohdassa ”Hylkäämisperusteet” on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Hankintayksiköllä on oikeus pyytää tarjoajalta selvitys poikkeuksellisen alhaisesta tarjouksesta ja hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa.

Annettujen hintojen on oltava linjassa alalla tavanomaisesti noudatettavien hintojen kanssa. Tarkoitushakuinen hinnoittelu (’hinnoilla keinottelu’) on kielletty, ja se saattaa johtaa tarjouksen sulkemiseen tarjouskilpailusta.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Muut tiedot” alakohdassa ”Asiakirjojen julkisuus” on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on ns. asianosaisjulkinen.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Päätöksenteon perusteet” on todettu muun ohella seuraavaa:

” Tarjouksista valitaan tarjouspyynnössä ilmoitetuilla, arvioiduilla käyttömäärillä kokonaishinnaltaan halvin, laatu on huomioitu tarjouspyynnön vaatimuksissa.”

Hankintayksikkö on saanut määräaikaan mennessä kuusi tarjousta. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut 214.950 euroa ja muiden tarjoajien tarjoushinnat ovat olleet 305.410 euroa, 425.460 euroa, 654.057 euroa, 733.950 euroa ja 750.171,80 euroa.

Hankintayksikkö on 24.4.2024 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Betonilaatta Oy:n laatoitus-, kiveys- ja reunakivitöiden palvelutoimittajaksi. Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on ennen hankintapäätöksen tekemistä 8.4.2024 pyytänyt Betonilaatta Oy:ltä selvitystä tarjouksen hinnoittelusta ja kustannuksista. Hankintayksikön 10.4.2024 Betonilaatta Oy:ltä saaman selvityksen mukaan tarjouksen hinnoissa ei ole ollut virhettä tai puutteellisuuksia, ja hinnat sisältävät kaikki tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukaiset kustannukset. Selvityksen mukaan poikkeuksellisen alhainen tarjous ei ole johtunut hankintalain 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyönnistä. Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on tämän perusteella katsonut, ettei sille ole syntynyt hankintalain mukaista velvollisuutta eikä myöskään oikeutta hylätä Betonilaatta Oy:n tarjousta.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on pitänyt voittaneen tarjoajan selvitystä poikkeuksellisen alhaisista tarjoushinnoistaan riittävänä ja valinnut tämän tarjouksen. Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintapäätös on ollut puutteellinen hintavertailusta annettujen tietojen osalta.

Hankintayksikkö on muun ohella esittänyt, että voittaneen tarjoajan antama selvitys tarjoushinnoistaan on ollut riittävä, eikä hankintayksiköllä ole ollut sen perusteella syytä epäillä valittajan kykyä selviytyä työoikeudellisista ja verovelvoitteistaan. Poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan arvioinnissa on kyse kokonaisuudesta eikä yksittäisistä hintariveistä.

Kuultava on esittänyt, että se on sitoutunut antamiinsa tarjoushintoihin sekä työoikeudellisten velvoitteidensa noudattamiseen. Se on toiminut samankaltaisella hintatasolla hankintayksikön sopimuskumppanina aikaisemmilla sopimuskausilla ilman ongelmia. Koneellinen asennustyö on lisännyt kuultavan toiminnan tehokkuutta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on ollut lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin ja siihen, että tarjoaja sitoutuu tarjouksellaan tarjoamaan tarjouspyynnön mukaista palvelua. Hankintalain 96 §:ssä on säädetty hankintayksikön velvollisuudeksi selvittää tarjouksen hintoja tai kustannuksia, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintayksiköllä on sinänsä lähtökohtaisesti harkintavaltaa arvioida, milloin sen on aiheellista selvittää tarjoushinnan määräytymisen perusteita. Tämä arviointi tulee kuitenkin perustaa todellisiin ja perusteltuihin seikkoihin.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toisia tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti. Hankintayksiköllä ei ole oikeutta hylätä tarjousta, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen. Hankintalaissa ei ole asetettu hankintayksikölle velvollisuutta hylätä tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella muutoin kuin alhaisen hinnan johtuessa ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisten velvoitteiden laiminlyömisestä.

Edelleen markkinaoikeus toteaa, että poikkeuksellisen alhaista tarjoushintaa koskevalla sääntelyllä on pyritty kiinnittämään huomiota nimenomaan sellaiseen taloudellisen riskin tilanteeseen, jossa tarjoaja ei kykenisi hoitamaan sopimuksen mukaisia velvoitteitaan. Hankintayksikön oikeus hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous perustuu osaltaan siihen, että hankintayksiköllä on oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa tilanteessa, jossa sillä on syytä arvioida, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta. Tässä arvioinnissa hankintayksikön on otettava huomioon asiaan vaikuttavat seikat kokonaisuutena.

Kun arvioidaan hankintamenettelyssä annettua tarjousta kokonaisuutena, yksittäisen hankinnan osan, tuotteen tai suoritteen edullinen hinta ei lähtökohtaisesti merkitse sitä, että tarjoaja ei sen vuoksi kykenisi selviytymään sopimusvelvoitteistaan. Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten väliset hintaerot voivat yleisesti johtua yritysten välisistä eroista esimerkiksi tuotannon tehokkuudessa, katevaatimuksissa tai pyrkimyksessä vallata uusia markkinoita. Tällaiset syyt eivät oikeuta tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen. Hankintayksikön on harkintavaltaa käyttäessään meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti.

Esillä olevassa asiassa hankintayksikkö on harkinnut pyytää voittaneelta tarjoajalta selvitystä sen antamista tarjoushinnoista. Hankintayksikön selvityspyynnöstä 8.4.2024 käy ilmi, että se on pitänyt valittajan tiettyjä betonireunakivitöiden, reunatukiliiman, työnjohtotyön ja liikenteenohjaajan yksikköhintoja poikkeuksellisen alhaisina.

Voittanut tarjoaja on hankintayksikön tekemään selvityspyyntöön 10.4.2024 toimittamassaan selvityksessä tehnyt selkoa toimintatavoistaan ja ilmoittanut sitoutuvansa tarjoushintoihin sekä muun ohella ilmoittanut huolehtivansa työoikeudellisista velvoitteistaan. Hankintayksikön asiassa esittämän mukaan voittaneen tarjoajan antama selvitys hinnoittelustaan on tyydyttävästi selittänyt voittaneen tarjoajan tarjoushinnan ja kustannustason. Hankintayksikkö on hankintapäätöksessä viitannut selvitykseen ja edellä kuvatulla tavalla todennut katsoneensa, ettei sille ole syntynyt velvollisuutta eikä oikeutta hylätä voittaneen tarjoajan tarjousta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön vastaanottamien tarjousten tarjoushinnoissa on ollut suurta hajontaa. Voittaneen tarjoajan ja toiseksi halvimman tarjouksen tehneen valittajan välinen hintaero on ollut 90.460 euroa ja valittajan ja seuraavaksi halvimman tarjouksen välinen hintaero vielä suurempi, 120.050 euroa. Sekä voittaneen tarjoajan että valittajan hinnat ovat olleet merkittävästi alle hankinnan vuotuisen ennakoidun arvon. Toisaalta muutamat tarjoukset ovat ylittäneet ennakoidun arvon merkittävästi, ollen moninkertaisia sekä voittaneen tarjoajan että valittajan tarjouksiin nähden. Markkinaoikeus toteaa, että suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät kuitenkaan välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia.

Kun otetaan huomioon hankintayksikön harkintavalta ja hankintayksikölle toimitetusta voittaneen tarjoajan hinnoitteluselvityksestä ilmenevät seikat, markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa esitetyn perusteella hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti arvioidessaan, että voittanut tarjoaja voi toteuttaa hankittavan palvelun tarjouksensa mukaisella hinnalla. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Siltä osin kuin valittaja on viitannut hankintapäätöksen puutteellisiin hintavertailua koskeviin tietoihin, markkinaoikeus toteaa, että kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Tarjouspyynnöstä on käynyt selvästi ilmi hintavertailun toteuttamistapa kokonaishintavertailuna. Edellä todettu huomioon ottaen hankintapäätöksestä on käynyt riittävällä tavalla ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat ja keskeiset perusteet, joilla tarjousten vertailu on tehty. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti myöskään hankintapäätöstä perustellessaan, kun se ei ole sisällyttänyt hintavertailutietoihin liikesalaisuuksiksi arvioituja yksikköhintoja.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Avanor Oy:n korvaamaan Turun kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.625 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Suvi Karlén-Savolainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.