Market Court dismisses Fingrid's interim injunction request against Energy Authority's interim binding financial reporting decision.

Välipäätös

Päätös, josta valitetaan

Energiaviraston päätös 30.11.2023 tasevastaavien ehtojen ja edellytysten sekä maksujen määräytymisperiaatteiden vahvistamisesta dnro 3389/040303/2023.

Asian tausta ja käsittely markkinaoikeudessa

Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään vahvistanut päätöksen liitteenä olevat tasevastaavien ehdot Fingrid Oyj:n noudatettaviksi viimeistään 30.11.2024 ja päätöksen liitteenä olevat maksujen määräytymisperiaatteet Fingrid Oyj:n noudatettaviksi viimeistään 12 kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta. Energiavirasto on lisäksi valituksenalaisella päätöksellään velvoittanut Fingrid Oyj:n toimittamaan Energiavirastoon selvityksen tuotannon huomioimisesta vakuuksien määräytymiseen sekä selvityksen perusteella täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet Energiaviraston vahvistettaviksi 30.5.2024 mennessä ja velvoittanut Fingrid Oyj:n toimittamaan Energiavirastoon selvityksen asetettavien vakuusvaateiden täyttämisen määräajasta sekä selvityksen perusteella täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet Energiaviraston vahvistettaviksi 30.5.2024 mennessä.

Valituksenalaisessa päätöksessä on edelleen todettu, että päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat asianosais- ja oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti kieltää tai keskeyttää päätöksen täytäntöönpanon siltä osin kuin Energiavirasto on velvoittanut sen toimittamaan selvitykset tuotannon huomioimisesta vakuuksien määräytymiseen ja vakuuksien täyttämisen määräajasta sekä selvitysten perusteella täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet Energiaviraston vahvistettaviksi 30.5.2024 mennessä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus antaa täytäntöönpanoa koskevan muun määräyksen pidentämällä edellä mainittujen päätöksen velvoitteiden osalta täytäntöönpanon määräaikaa 31.12.2024 saakka.

Valittaja on perustellut vaatimustaan valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä tai toissijaisesti täytäntöönpanoa koskevan muun määräyksen antamisesta sillä, että mikäli täytäntöönpanokieltoa ei määrätä tai anneta määräystä asetetun määräajan pidentämisestä, valitus muodostuu käytännössä hyödyttömäksi tuotannon huomioimista ja vakuuksien täyttämisen määräaikaa koskevien selvitysten ja selvitysten perusteella täsmennettyjen ehtojen toimittamisvelvollisuuden osalta. Valitusta ei todennäköisesti ehditä ratkaisemaan ennen selvitysten toimittamiselle asetettua määräaikaa 30.5.2024, vaan valittaja joutuisi toteuttamaan lainvastaiset velvoitteet ja toimittamaan selvitykset tuotannon huomioimisesta vakuusvaateiden määräytymisperusteisiin ja vakuuksien täyttämisen määräajasta sekä niiden perusteella täsmennetyt ehdot Energiavirastolle vahvistettavaksi jo ennen valituksen ratkaisemista.

Energiavirasto

on antanut lausunnon valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä tai toissijaisesti täytäntöönpanoa koskevan muun määräyksen antamista koskevan vaatimuksen osalta ja vaatinut vaatimuksen hylkäämistä.

Energiavirasto on perustellut vaatimustaan esittämällä muun ohella, että käsillä ei ole sellaista epäselvää oikeustilaa tai muutakaan yleisen tai yksityisen edun suojaamisen tarvetta, joka vaatisi asetettujen velvoitteiden täytäntöönpanon keskeyttämistä tai asetettujen määräaikojen siirtämistä.

Valituksenalaisessa päätöksessä valittajalle asetetut velvoitteet koskevat vakuusehtoihin liittyvien selvitysten ja niiden perusteella täsmennettyjen ehtojen toimittamista. Selvitysten tarkoituksena on toimia ehdotusten perustana ja siten on myös mahdollista, että selvityksistä ei välttämättä seuraa edellytyksiä ehdottaa muutoksia. Selvitysten toimittamisvelvollisuus mahdollistaa viraston omien perusteltujen johtopäätösten tekemisen asiassa ja tarpeellisten valvontatoimenpiteiden toteuttamisen, mikäli valittaja ei oma-aloitteisesti ryhdy tarpeellisiin toimenpiteisiin.

Energiaviraston asettamien velvoitteiden toteuttaminen ei tee valittajan valitusta hyödyttömäksi. Selvittämisvelvollisuus ei myöskään ole luonteeltaan sellainen velvoite, jonka välitön täytäntöönpano johtaisi valittajan näkökulmasta peruuttamattomiin seurauksiin tai välittömiin oikeuksien menetyksiin. Mikäli selvitysten perusteella ilmaantuisi kehittämistarpeita, valittajan ehdotukset käytäisiin joka tapauksessa läpi tasehallinnan suuntaviivojen 5 ja 6 artiklan mukaisessa menettelyssä. Tasehallinnan suuntaviivojen mukaisen vahvistusmenettelyn kesto on ilman tasehallinnan suuntaviivojen 6 artiklan mukaista muutospyyntöä vähintään kuusi kuukautta, mikä tarkoittaa, että mahdolliset muutokset tulisivat joka tapauksessa voimaan aikaisintaan joulukuussa 2024. Menettely mahdollistaa myös valittajan valituksessaan esiintuoman vakuusehtojen kokonaistarkastelun.

Valittajalle on varattu aikaa selvitysten toteuttamiseen sekä mahdollisten ehdotusten laatimiseen kuusi kuukautta. Mainittua aikaa voidaan, ottaen huomioon selvitysten kohteena olevien asioiden suppeuden ja aihealueen tuttuuden valittajalle, pitää kohtuullisena. Mikäli valittajalle ilmaantuisi velvoitteiden täyttämisen suhteen joltain osin haasteita, valittajalla on aina myös mahdollisuus pyytää Energiavirastolta lisäaikaa velvoitteidensa täyttämiseksi. Valittajalle asetettuja velvoitteita ei siten voida pitää kohtuuttomina.

Valittajan halu koordinoida mahdollisia kansallisia ehtojen muutoksia muiden pohjoismaisten siirtoverkonhaltijoiden kanssa ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n tarkoittama peruste keskeyttää päätöksen täytäntöönpanon. Tasehallinnan suuntaviivojen 18 artiklan mukaiset tasevastaavan ehdot ovat lähtökohtaisesti kansallisia eikä niiden edellytetä olevan sisällöltään täysin identtisiä eri jäsenvaltioiden kesken. Energiaviraston asettamat selvitysvelvoitteet eivät kuitenkaan millään tavalla estä mahdollista yhteistyötä tai tasehallinnan suuntaviivojen mukaista koordinointia asiassa.

Fingrid Oyj

on Energiaviraston antaman lausunnon johdosta lausunut muun ohella, että valituksen muuttuminen hyödyttömäksi on peruste täytäntöönpanon kieltämiselle tai keskeyttämiselle. Mikäli valittaja joutuu toteuttamaan lainvastaiseksi katsomansa velvoitteet ja toimittamaan vaaditut selvitykset ennen niiden lainmukaisuuden ratkaisemista, valitus olisi kyseisten vaatimusten osalta tämän jälkeen vailla merkitystä ja hyödytön, koska valituksenalaiset velvoitteet lisäselvitysten ja ehdotusten toimittamisesta olisi jo täytetty.

Tasehallinnan suuntaviivojen 5 artiklan 5 kohdan mukaisesti järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan on sisällytettävä ehtomuutoksia koskevaan ehdotukseen kuvaus niiden odotetuista vaikutuksista kyseisen asetuksen tavoitteisiin nähden. Tasehallinnan suuntaviivoissa edellytettyä arviointia siitä, täyttävätkö vakuuksien määräytymisen ehdot sähkömarkkinalainsäädännössä asetetut tavoitteet ja vaatimukset, ei voida perustaa yksittäisiä tekijöitä koskeviin erillisiin selvityksiin. Tasehallinnan suuntaviivoista annetun asetuksen 5 artiklan 5 kohdan mukaista kokonaisvaikutusten arviointia ei tulisi tehdä ennen kuin valitus vakuuksien määräytymistä koskevasta päätöksestä on ratkaistu ja sovellettava vakuusmalli on lainvoimaisesti vahvistettu.

Lisäksi täytäntöönpanon kieltoa tai keskeyttämistä puoltaa myös se, että päätöksen täytäntöönpano aiheuttaisi haitallisia vaikutuksia yleiselle tai yksityiselle edulle.

Valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpano lisäselvitysten ja niiden perusteella täsmennettyjen vakuuksien määräytymisperiaatteiden toimittamisvelvollisuuden osalta olisi omiaan lisäämään yleisen edun kannalta haitalliseksi katsottavaa vakuusehtojen jatkuvaa muutostarvetta. Valittaja ei pidä perusteltuna vakuusvaatimusten tarkastelua ja päivittämistä näin lyhyellä aikavälillä.

Edelleen yksittäisten selvitysten ja niiden perusteella täsmennettyjen vakuuksien määräytymisperiaatteiden toimittaminen aiheuttaisi valittajalle ja muille markkinatoimijoille turhia kustannuksia, mikäli Fingrid Oyj:lle asetettu velvoite myöhemmin katsottaisiin lainvastaiseksi. Päätöksen mukaisten selvitysten ja tarkennettujen ehdotusten laatiminen edellyttää valittajalta selvitysten laatimista nopeassa aikataulussa ilman mahdollisuutta yhteispohjoismaiseen valmisteluun, ehdotusten laatimista näiden rajallisten selvitysten perusteella, ehdotusten vaikutustenarvioinnin suorittamista, sidosryhmien kuulemisen järjestämistä päivitetyistä ehdoista sekä selvitysten ja ehtojen toimittamista Energiavirastolle vahvistettavaksi kuulemisessa saatujen lausuntojen huomioimisen jälkeen. Lisäselvitysten ja ehdotusten perusteella mahdollisesti vahvistettavat uudet ehdot saattavat lisäksi aiheuttaa järjestelmämuutoksia ja -kustannuksia, jotka tulevat viime kädessä tasevastaavien ja sähkön loppukäyttäjien maksettavaksi.

Täytäntöönpanokieltoa tai -keskeytystä koskevan vaatimuksen ratkaisemisen yhteydessä ei tule käsitellä varsinaista pääasiaa koskevaa valitusasiaa. Vaikka valituksen menestyminen tältä osin katsottaisiin epäselväksi, asiassa olisi Energiaviraston väitteistä huolimatta perusteet määrätä täytäntöönpanon kielto tai -keskeytysmääräys. Epäselvissä tapauksissa valittajan oikeussuojan tarve edellyttää päätöksellä asetetun velvoitteen täytäntöönpanoa vasta, kun hallintotuomioistuin on arvioinut velvoitteen lainmukaiseksi. Näin ollen Energiaviraston esittämät väitteet valituksenalaisella päätöksellä asetettujen lisäselvitysten ja niiden perusteella täsmennettyjen vakuusvaateiden määräytymisperiaatteiden toimittamisvelvoitteiden lainmukaisuudesta ovat asiaan vaikuttamattomia, ja ne eivät joka tapauksessa estä täytäntöönpanokiellon antamista.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (jäljempänä myös valvontalaki)

10 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa verkonhaltijan, järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan sekä nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksen haltijan noudatettaviksi seuraavat palvelujen ehdot ja palvelujen hinnoittelua koskevat menetelmät ennen niiden käyttöönottamista: järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen ehdot sekä menetelmät palveluista perittävien maksujen määrittämiseksi (6 kohta).

Valvontalain 38 §:n mukaan Energiaviraston mainitun lain nojalla antamaa päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei Energiavirasto tai hallintotuomioistuin toisin määrää.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 2 §:n 2 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan hallintoasiaa koskevassa oikeudenkäynnissä muun ohella markkinaoikeudessa.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi valituksen ollessa vireillä kieltää päätöksen täytäntöönpanon, määrätä täytäntöönpanon keskeytettäväksi tai antaa päätöksen täytäntöönpanoa koskevan muun määräyksen. Täytäntöönpanomääräys voidaan kohdistaa myös osaan päätöksestä.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n esitöiden (HE 29/2018 vp s. 192) mukaan määräys täytäntöönpanon kieltämisestä tai keskeyttämisestä voi olla tarpeen silloin, kun päätös voidaan lain mukaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana. Pykälän 1 momentin esitöiden mukaan väliaikaisella määräyksellä tuomioistuin voi esimerkiksi sallia lainvoimaa vailla olevan päätöksen täytäntöönpanon, jos muiden kuin valittajan oikeusturva sitä edellyttää eikä täytäntöönpano tee valitusta hyödyttömäksi. Hallintotuomioistuin voi väliaikaisella määräyksellään asettaa myös päätöksen täytäntöönpanoa ohjaavia tai rajoittavia ehtoja.

Asian tarkastelun lähtökohdat

Valituksenalaisessa päätöksessään Energiavirasto on vahvistanut päätöksen liitteenä olevat tasevastaavien ehdot Fingrid Oyj:n noudatettaviksi viimeistään 30.11.2024 ja päätöksen liitteenä olevat maksujen määräytymisperiaatteet noudatettaviksi viimeistään 12 kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta. Tämän lisäksi valituksenalaisessa päätöksessä on velvoitettu Fingrid Oyj toimittamaan Energiavirastoon selvityksen tuotannon huomioimisesta vakuuksien määräytymiseen ja selvityksen asetettavien vakuusvaateiden täyttämisen määräajasta sekä selvitysten perusteella täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet Energiaviraston vahvistettaviksi 30.5.2024 mennessä.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että harkittaessa oikeusturvan toteuttamisedellytyksiä hallintopäätöstä koskevan valituksen käsittelyn aikana on otettava huomioon vastakkaiset intressit ja punnittava niiden painoarvoa konkreettisessa tilanteessa. Valituksenalaiseen päätökseen kohdistuvan täytäntöönpanomääräyksen ensisijaisena tarkoituksena on valittajan oikeusturvan takaaminen oikeudenkäynnin aikana. Asianosaisen, joka on velvoittavan tai rajoittavan päätöksen kohteena, oikeusturva edellyttää useimmiten, että hänen oikeuksiinsa kohdistuva velvollisuus tai rajoitus on epäselvissä tilanteissa toteutettavissa vain ja vasta, kun hallintotuomioistuin on arvioinut sen lainmukaiseksi.

Jos päätöksen täytäntöönpano tekisi muutoksenhaun hyödyttömäksi tai loukkaisi asianosaisen perustavia oikeuksia olennaisesti tai peruuttamattomasti, hallintotuomioistuimella voidaan yleensä katsoa olevan velvollisuus kieltää valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpano oikeudenkäynnin ajaksi. Tällaisen negatiivisen täytäntöönpanomääräyksen antamista puoltaa myös se, että päätöksen täytäntöönpano aiheuttaisi haitallisia vaikutuksia yleiselle tai yksityiselle edulle, esimerkiksi huomattavia taloudellisia menetyksiä taikka toimintavapauden merkittäviä rajoituksia.

Valittaja on viitannut perusteena täytäntöönpanon kieltämiselle tai täytäntöönpanoa koskevan muun määräyksen antamiselle keskeisimmin siihen, että sen valitus muuttuu tuotannon huomioimista ja vakuuksien täyttämisen määräaikaa koskevien selvitysten ja selvitysten perusteella täsmennettyjen ehtojen toimittamisvelvollisuuden osalta hyödyttömäksi, mikäli valittaja joutuu, valituksenalaisen päätöksen ollessa vielä vailla lainvoimaa, jo laatimaan siltä edellytetyt selvitykset ja niihin perustuen täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet. Lisäksi valittaja on nostanut esiin haitan yleiselle ja yksityiselle edulle sekä tarpeen tehdä kokonaisarviointia ennen mainittuja selvityksiä. Energiavirasto on puolestaan todennut, ettei selvityksistä välittömästi seuraa mitään valittajan oikeutta koskevaa päätöstä, vaan niistä voisi alkaa uusi tasehallinnan suuntaviivojen mukainen prosessi.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan mukaan selvitysten tekeminen voisi aiheuttaa kohteena olevien ehtojen jatkuvaa muutostarvetta ja joka tapauksessa aiheuttaisi kustannuksia. Siitä, että nämä kustannukset olisivat suurusluokaltaan merkittäviä, ei ole esitetty selvitystä.

Ottaen huomioon valituksenalaiseen päätökseen sisältyvien velvoitteiden laatu ja tarkoitus markkinaoikeus katsoo, että valittaja ei ole esittänyt selvitystä, jonka perusteella voitaisiin arvioida päätöksen täytäntöönpanon kyseessä olevilta osin muodostuvan sille kohtuuttomaksi ottaen huomioon se, ettei päätöksen täytäntöönpano käsiteltäviltä osin johda välittömästi sellaisiin muutoksiin, jotka tekisivät valituksen hyödyttömäksi. Valituksen menestyessä on mahdollista kumota Energiaviraston päätös valituksenalaisin osin.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, ettei asiassa ole syytä määrätä valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanoa keskeytettäväksi tai antaa täytäntöönpanoa koskevaa muuta määräystä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Fingrid Oyj:n vaatimuksen valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä tai täytäntöönpanoa koskevan muun määräyksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 108 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen välipäätökseen saa hakea muutosta pääasian yhteydessä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Jenni Poropudas.