Market Court dismisses procurement bid protest; supplier lacks ISO 13485 cert at bid time but committed to obtain it before contract signing.

Asian tausta

Huoltovarmuuskeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 14.6.2022 julkaistulla puolustus- ja turvallisuushankintoja koskevalla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta kirurgisten maskien (osa 1) ja hengityssuojainten (osa 2) tuotantovalmiuden ylläpitoa koskevasta tavarahankinnasta kahdelle vuodelle ja kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Huoltovarmuuskeskuksen toimitusjohtajan sijainen on hankinnan osaa 1 koskevalla 4.4.2023 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Filterpak Oy Ab Ltd:n tarjouksen.

Koko hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 10.000.000 — 20.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Lifa Air Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua sekä määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen tai lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.482,50 eurolla, mistä 1.000 euroa yhteisvastuullisesti Filterpak Oy Ab Ltd:n kanssa, lisättynä markkinaoikeuden määräämällä oikeudenkäyntimaksulla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska sen tarjoamalla tuotteella ei ole ollut tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla sertifioitua ISO 13485 -standardin mukaista lääkinnällisten laitteiden laatujärjestelmää.

Vastine

Vaatimukset

Huoltovarmuuskeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.185 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Vaikka voittaneella tarjoajalla ei ole ollut vielä hankintapäätöksen tekohetkellä ISO 13485 -sertifioitua tuotannon laatujärjestelmää, hankintayksikön selvityspyyntöön antamassaan vastauksessa voittanut tarjoaja on ilmoittanut, että sen toiminnassa noudatetaan ISO 13485 -standardia. Voittanut tarjoaja on lisäksi sitoutunut hankkimaan sertifikaatin ennen hankintasopimuksen allekirjoitusta. Sertifikaatin edellyttämä auditointi on suoritettu 5.5.2023 ja sertifikaatti on ollut tarkoitus julkaista 2 — 4 viikkoa kestävän teknisen tarkastuksen jälkeen. Voittanut tarjoaja on sitoutunut toimittamaan hankintayksikölle raportin suoritetusta auditoinnista raportin valmistumisen jälkeen sekä kopion sertifikaatin myöntämisestä. Näin ollen voittaneella tarjoajalla on ollut edellytykset tarjouspyynnön vaatimusten täyttämiseksi sopimuskauden alkaessa. Tarjoajalla ei ole tarvinnut vielä tarjouksen tekohetkellä olla lupia tai resursseja hankinnan toteuttamiseksi.

Kuultavan lausunto

Filterpak Oy Ab Ltd on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.740 eurolla viivästyskorkoineen.

Kuultava on esittänyt, että hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta sulkea sen tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena tilanteessa, jossa sillä ei ole ollut ISO 13485 -standardin mukaista sertifikaattia, jos se on pystynyt osoittamaan täyttävänsä standardin vaatimukset muulla tavalla. Kuultava on valmistanut tarjoamiaan tuotteita ISO 13485 -standardin vaatimuksen mukaisesti koko ajan. Kuultavalle on sittemmin myönnetty sertifikaatti, joten sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen sopimuskauden alkaessa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että voittanut tarjoaja ei ole täyttänyt sertifiointia koskevaa vaatimusta tarjousten jättämisen määräaikaan mennessä. Hankintasopimus on ollut alun perin tarkoitus tehdä marraskuussa 2022, eikä voittaneella tarjoajalla ole ollut sertifioitua tuotannon laatujärjestelmää edes vielä hankintapäätöstä tehtäessä huhtikuussa 2023. Voittanut tarjoaja on hakenut sertifikaattia vasta sen jälkeen, kun hankinnasta on valitettu.

Osallistumispyynnön mukaan ehdokkaan on tullut ladata selvitys laadunvarmistustoimenpiteistä osallistumishakemuksen liitteeksi. Tarjouspyynnössä on edellytetty nimenomaan sertifiointia eikä standardin noudattaminen ole ollut riittävää. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei myöskään ole asetettu mitään siirtymäaikaa, jonka kuluessa tarjoaja olisi voinut täyttää vaatimuksen. Hankintayksikön menettely ei ole ollut avointa ja tasapuolista.

Ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö saa joka tapauksessa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan. Kuultavan asianosaiskuluja koskeva vaatimus on perusteeton ja määrältään liiallinen 200 euroa ylittäviltä osin.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö

on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjouksessaan antamien tietojen perusteella sen ei ole ollut syytä epäillä tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta. Osallistumispyynnössä ei ole edellytetty sertifikaatin lataamista osallistumishakemuksen liitteeksi. Tarjouspyynnössä on puolestaan edellytetty, että tuotteella on tullut olla standardin mukainen sertifioitu tuotannon laatujärjestelmä. Tarjoajien ei ole edellytetty toimittavan mitään erillistä selvitystä kyseisestä laatujärjestelmästä osallistumishakemuksen tai tarjouksen liitteenä. Hankintayksikkö on kohdellut kaikkia tarjoajia tasapuolisesti.

Kuultava

on antanut lausuman.

Hankintayksikkö

on antanut lausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on arvioitavana, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta.

Hankinta on kilpailutettu julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista annetun lain (jäljempänä puolustus- ja turvallisuushankintalaki) mukaisena hankintana. Asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden vuoksi hankintaan sovellettavaa lakia tulisi arvioida toisin. Näin ollen asiaa on arvioitava mainitun lain säännösten perusteella.

Puolustus- ja turvallisuushankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen, jollei Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 346 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaista valtion keskeisistä turvallisuuseduista muuta johdu.

Puolustus- ja turvallisuushankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintamenettely merkityksellisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt hankinnan osassa 1 tarjouksia kirurgisten maskien tuotantovalmiuden ylläpidosta.

Osallistumispyynnön (9.6.2022) kohdassa ”Muut ehdot” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Ehdokas noudattaa suojavarusteiden valmistuksessa laadunvarmistustoimenpiteitä. Ehdokkaan on annettava selvitys laadunvarmistustoimenpiteistään suojavarusteiden tuotannossa. Selvityksessä voidaan viitata olemassa olevaan laatusertifikaattiin, esim. ISO 9001 laatusertifikaattiin tai vastaavaan.

Laadunvarmistustoimenpiteiden on oltava auditoitavissa sopimuskauden aikana. Ehdokkaalta voidaan myös hankintamenettelyn aikana pyytää ko. selvitys (hankintalain 88 §:n mukaisesti). Ehdokkaan tulee ladata selvitys osallistumishakemuksen liitteeksi.”

Ehdokkaiden on tullut ladata kohdassa edellytetty selvitys osallistumishakemustensa liitteeksi.

Tarjouspyynnön (5.9.2022) liitteenä 1 olleessa ”Varauksen määrät ja tuotteet vaatimukset” -asiakirjassa on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tuotteella on standardin ISO 13485 mukainen sertifioitu tuotannon laatujärjestelmä.”

Hankintayksikkö on 4.4.2023 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut voittaneen tarjoajan tarjouksen.

Hankintayksikkö on lähettänyt Filterpak Oy Ab Ltd:lle 4.5.2023 päivätyn täsmennyspyynnön, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

”3. Pyydetyt täsmennykset

Hankintayksikkö pyytää toimittamaan täsmennykset seuraavista seikoista:

1. Onko Filterpak Oy Ab Ltd sitoutunut hankkimaan ISO 13485 -sertifikaatin ennen kuin hankintasopimus allekirjoitetaan? Pyydämme vastaamaan ’Kyllä’ tai ’Ei’.

2. Millä aikataululla Filterpak Oy Ab Ltd kykenee hankkimaan ISO 13485 -sertifikaatin?

3. Sitoutuuko Filterpak Oy Ab Ltd toimittamaan hankintayksikölle tiedoksi raportin ISO 13485 -sertifikaattia varten suoritetusta auditoinnista silloin kun raportti valmistuu sekä kopion sertifikaatin myöntämisestä annetusta todistuksesta silloin kun sertifikaatti on myönnetty? Pyydämme vastaamaan ’Kyllä’ tai ’Ei’.”

Filterpak Oy Ab Ltd on täsmennyspyyntöön 5.5.2023 antamassaan vastauksessa vastannut 1. ja 3. kysymyksiin ”kyllä” ja 2. kysymykseen, että se kykenee hankkimaan sertifikaatin touko — kesäkuussa 2023. Täsmennyksen mukaan auditointi on suoritettu 5.5.2023, teknisen tarkastuksen on ollut tarkoitus kestää 2 — 4 viikkoa ja tämän jälkeen sertifikaatti on ollut tarkoitus julkaista.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska voittaneen tarjoajan tarjoamalla tuotteella ei ole ollut tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla sertifioitua ISO 13485 -standardin mukaista lääkinnällisten laitteiden laatujärjestelmää. Osallistumispyynnön mukaan ehdokkaan on tullut ladata selvitys laadunvarmistustoimenpiteistä osallistumishakemuksen liitteeksi. Tarjouspyynnössä on edellytetty nimenomaan sertifiointia, eikä standardin noudattaminen ole ollut riittävää.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen ja hankintayksiköllä on oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamat tiedot pitävät paikkansa, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, mikäli tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa, ja kyseessä ei ole epäolennainen puute tai virhe.

Edelleen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajalla ei lähtökohtaisesti tarvitse olla esimerkiksi tarjouspyynnössä vaadittuja lupia tai resursseja vielä tarjouksen tekohetkellä, vaan riittävää on, että tarjouksessa on sitouduttu hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla sopimuskauden alkaessa.

Markkinaoikeus toteaa, että osallistumispyynnössä ei ole edellytetty, että ehdokkaan olisi tullut ladata osallistumishakemuksensa liitteeksi sertifikaattia jonkin tietyn standardin mukaisesta tuotannon laatujärjestelmästä. Osallistumispyynnön mukaan ehdokkaan on tullut noudattaa suojavarusteiden valmistuksessa laadunvarmistustoimenpiteitä ja antaa osallistumishakemuksen liitteeksi selvitys laadunvarmistustoimenpiteistään suojavarusteiden tuotannossa. Voittanut tarjoaja on liittänyt osallistumishakemukseensa osallistumispyynnössä esimerkinomaisesti mainitun johtamisjärjestelmää koskevan ISO 9001:2015 sertifikaatin.

Tarjouspyynnössä on puolestaan edellä todetusti edellytetty, että tarjotulla tuotteella on tullut olla ISO 13485 -standardin mukainen sertifioitu tuotannon laatujärjestelmä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että tarjoajan olisi tullut liittää tarjoukseensa selvitys ISO 13485 -standardin mukaisesta sertifioidusta tuotannon laatujärjestelmästä, eikä tarjouspyynnössä ole edellytetty tarjoajilta myöskään nimenomaista vakuutusta siitä, että tarjous täyttää mainitun vaatimuksen.

Markkinaoikeus toteaa, että koska tarjouksessa ei ole edellytetty esitettävän mitään selvitystä ISO 13485 -standardin mukaisesta sertifioidusta tuotannon laatujärjestelmästä, hankintayksiköllä ei ole ollut voittaneen tarjoajan tarjouksessaan antamien tietojen perusteella aihetta epäillä sitä, etteikö voittaneen tarjoajan tarjous olisi ollut tarjouspyynnön vaatimusten mukainen. Näin ollen ja kun hankintayksikölle on myöhemmin esitetty selvitystä siitä, että voittaneella tarjoajalla on ennen hankintasopimuksen tekemistä kyseinen sertifiointi, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Puolustus- ja turvallisuushankintalain 91 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 10 luvussa säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Valittaja on esittänyt, että ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö saa joka tapauksessa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan ja että kuultavan asianosaiskuluja koskeva vaatimus on perusteeton ja määrältään liiallinen 200 euroa ylittäviltä osin.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 97 §:n 2 momentin mukaan korvausta voidaan suorittaa myös oikeudenkäynnin osapuolelle oikeudenkäynnistä aiheutuneesta työstä ja oikeudenkäyntiin välittömästi liittyvästä menetyksestä. Markkinaoikeus toteaa, että korvattavina kuluina on pidetty myös niitä kohtuullisia kuluja, jotka aiheutuvat oikeudenkäynnin osapuolen yksinomaan omana työnä tehdystä puhevallan käyttämisestä markkinaoikeudessa. Korvausta määrättäessä voidaan kiinnittää huomiota muun ohella siihen, mitä työstä olisi ulkopuoliselle jouduttu maksamaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäynti- tai asianosaiskuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja kuultavan puhevallan käyttämisestä aiheutuneet asianosaiskulut, joiden määrää voidaan pitää kohtuullisina lausunnon sisältö, hankinnan taloudellinen arvo ja valittajan omat toimenpiteet huomioon ottaen. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Lifa Air Oyj:n korvaamaan Huoltovarmuuskeskuksen oikeudenkäyntikulut 3.185 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa Lifa Air Oyj:n korvaamaan Filterpak Oy Ab Ltd:n oikeudenkäyntikulut 1.740 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Puolustus- ja turvallisuushankintalain 105 §:n 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituslupaa pyytämättä siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.

Puolustus- ja turvallisuushankintalainlain 107 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pekka Savola ja Mika Kuuppo.

Huomaa

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 25.2.2025 taltionumero 363/2025.