Market Court dismisses public procurement bid rejection appeal but orders winning bidder to pay administrative costs.

Asian tausta

Vantaan kaupunki on ilmoittanut 11.11.2022 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta tulkkauspalvelujen hankinnasta Vantaan kaupungille sekä Vantaan ja Keravan hyvinvointialueelle (jäljempänä yhdessä hankintayksiköt) kahden vuoden ajalle ja kahdelle yhden vuoden optiokaudelle. Hankinta on jaettu kolmeen osa-alueeseen, joista hankintailmoituksen mukaan osa-alueiden 1 ja 3 hankinta toteutetaan puitejärjestelynä.

Vantaan kaupungin hankintajohtaja on 22.12.2022 tekemällään hankintapäätöksellä numero 91/2022 muun ohella valinnut Semantix Finland Oy:n ja Tultra Oy:n tarjoukset osa-alueelle 1 sekä Tulka Oy:n tarjouksen osa-alueelle 2.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 9.406.800 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksiköiden ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus ja sen täydennys

Vaatimukset

Suomen Tulkkauspalvelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen koskien osa-alueita 1 ja 2 ja velvoittaa hankintayksiköt korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksiköt korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.050 eurolla, lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä, ja Tulka Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 800 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö koskien hankinnan osa-aluetta 1 on ollut epäselvä. Tarjoaja on voinut saada laatupisteitä kyseisessä osa-alueessa sekä uuden tulkin rekrytoinnista ja perehdytyksestä että tulkkien koulutusmahdollisuudesta. Tarjoajan on tullut tarjouksessaan valita ne kohdat, joihin se sitoutuu sopimuskaudella. Tarjouspyynnön mukaan pisteiden saamiseksi on ollut riittävää, että kyseistä kohtaa sovelletaan osana tarjoajan rekrytointiprosessia tai perehdytystä. Toisaalta tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut antaa selvitys tarjouksessaan kyseisen kohdan soveltamisesta. Hankintayksiköillä on ollut oikeus antaa tarjoajalle kohdasta nolla pistettä, mikäli tarjoajan selvityksen perusteella kyseistä kohtaa ei todellisuudessa sovelleta tarjoajan rekrytointi- ja perehdytysprosessissa tai mikäli selvitystä ei ole toimitettu lainkaan. Tarjouspyynnössä ei ole esitetty vaatimuksia selvityksen sisällöstä.

Hankintapäätöksessä tarjoajien antamia selvityksiä on arvioitu vaihtelevasti ja useat tarjoajat ovat saaneet kyseisistä kohdista nolla pistettä.

Osa-alueen 1 voittaneen Semantix Finland Oy:n tarjous on ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Hankintayksiköiden olisi alan erityispiirteetkin huomioon ottaen tullut pyytää voittaneelta tarjoajalta selvitystä poikkeuksellisen alhaisen hinnan vuoksi. Hankintayksiköiden nykyisen palveluntarjoajan kokonaishinta osa-alueelle 1 on ollut kolminkertainen voittaneen tarjoajan hintaan nähden. Hankintayksiköt eivät ole noudattaneet hankintamenettelyssä syrjimättömyyden ja tasapuolisuuden periaatteita, kun ne eivät ole kyseenalaistaneet liian alhaisia tarjoushintoja.

Hankintayksiköt ovat asettaneet kohtuuttoman soveltuvuusvaatimuksen osa-alueelle 2. Soveltuvuusvaatimuksena on ollut, että tarjoajan on tullut olla tuottanut pikatulkkausta vähintään 10.000 kappaletta vuodessa. Vain yksi tarjoaja on voinut antaa tarjouksen kyseiseen osa-alueeseen. Valittaja ei ole voinut antaa tarjousta osa-alueelle 2 kyseisen soveltuvuusvaatimuksen vuoksi. Menettely on ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista. Hankintayksiköt eivät ole turvanneet yritysten tasapuolista mahdollisuutta osallistua tarjouskilpailuun eikä hankinnassa ole myöskään hyödynnetty todellisia kilpailuolosuhteita parhaan lopputuloksen aikaansaamiseksi.

Vastine

Vaatimukset

Vantaan kaupunki sekä Vantaan ja Keravan hyvinvointialue ovat vaatineet, että markkinaoikeus jättää tutkimatta valituksen koskien osa-aluetta 2 ja hylkää valituksen muilta osin. Lisäksi hankintayksiköt ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.800 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valitus tulee jättää tutkimatta osa-aluetta 2 koskien, koska valittaja ei ole jättänyt tarjousta kyseiselle osa-alueelle. Valittaja ei ole myöskään tuonut missään vaiheessa esille, että sillä olisi aikomustakaan jättää tarjousta osa-alueelle 2, vaikka valittaja on kuitenkin jättänyt tarjoukset osa-alueille 1 ja 3. Valittaja ei ole myöskään tarjousaikana esittänyt kysymyksiä tarjouspyynnöstä.

Valittaja olisi voinut saattaa syrjivänä pitämänsä tarjouspyynnön ehdot valituksella markkinaoikeuden tutkittavaksi sen jälkeen, kun tarjouspyyntö on 9.11.2022 julkaistu. Valittaja on kuitenkin tehnyt valituksen markkinaoikeudelle 5.1.2023 eli vasta sen jälkeen, kun tarjouskilpailu, jossa se ei ole jättänyt omaa tarjousta, on tullut ratkaistuksi. Valittaja ei ole tässä tilanteessa käyttänyt sen käytössä olleita muutoksenhakukeinoja riittävän nopeasti ja tämän vuoksi valittajaa ei ole pidettävä tässä asiassa asianosaisena.

Mikäli valitus tutkittaisiin osa-aluetta 2 koskien, hankintayksiköt ovat harkintavaltansa perusteella voineet asettaa soveltuvuusvaatimukseksi 10.000 pikatulkkauksen vuosimäärän. Tarjouspyynnössä puolestaan on esitetty arvio hankittavasta pikatulkkausten 18.600 kappaleen vuosimäärästä. Referenssivaatimuksen perusteena on ollut palvelujen arvioitu ostomäärä ja se on ollut perusteltu ja tarpeellinen tarjottavien palvelujen tuottamisen kyvykkyyden arvioimiseksi. Tarjoajilla on ollut myös mahdollisuus tehdä tarjouksia ryhmittymänä tai vedota alihankkijoidensa voimavaroihin vaatimusten täyttämiseksi. Kyseistä vaatimusta ei voida pitää suhteellisuusperiaatteen vastaisena tai valittajaa tai muita tahoja syrjivänä.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Osa-alueen 1 laatuvertailu on ilmoitettu tehtävän ja tehty siten, että tarjoajan on tullut valita tarjouksessaan ne pisteisiin oikeuttavat kohdat, joihin tarjoaja sitoutuu sopimuskaudella. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankintayksiköllä on oikeus muuttaa valitun kohdan pisteiksi nolla, mikäli se katsoo annetun selvityksen perusteella, ettei kyseistä kohtaa sovelleta todellisuudessa tai mikäli selvitystä ei ole toimitettu lainkaan. Pisteet saadakseen tarjoajan on tullut valita ”kyllä” sekä toimittaa erillinen selvitys kohdittain siitä, miten kyseistä kohtaa sovelletaan tai tullaan soveltamaan sopimuskaudella.

Tarjoajilta edellytetylle selvitykselle ei ole asetettu enempiä tai tarkempia vaatimuksia, mutta siitä on tullut ilmetä, miten kutakin kohtaa sovelletaan. Selvitys itsessään ei ole ollut vertailtavana, vaan sen tarkoituksena on ollut saada tarkennus ja myös vahvistus valitusta vastauksesta. Tarjouspyynnössä on annettu esimerkkejä siitä, minkälainen kuvaus on ollut riittävä pisteiden saamiseksi.

Valittaja ei ole käytännössä lainkaan kuvannut tarjouksensa selvityksessä valitsemiaan kohtia. Riittävänä ei voida pitää sitä, että kyseinen kohta on toistettu selvityksessä. Tarjoaja vastaa tarjouksestaan ja siitä, että tarjouksesta käyvät ilmi vaaditut asiat.

Tarjouspyynnössä ei ole katsottu tarpeelliseksi asettaa selvitykselle mitään tarkempia sisältövaatimuksia. Tarjoajien on tullut kuitenkin ymmärtää, että tarjoajan on tullut jollain tapaa kuvata, miten vertailukohtaa sovelletaan käytännössä osana tarjoajan omaa prosessia.

Hankintayksiköillä ei ole ollut perusteltua syytä epäillä osa-alueen 1 voittaneen tarjoajan tarjoushintoja. Hankintayksiköt eivät ole katsoneet, että voittaneen tarjoajan hinnat olisivat olleet poikkeuksellisen alhaiset ja vaatineet selvittämistä. Nykyisen sopimuskumppanin tarjouskilpailussa antama tarjous on ollut poikkeuksellisen kallis ja poikennut myös muiden tarjoajien hinnoista.

Osa-alueella 1 on kysytty 19 eri hintaa ja vertailuhinta on muodostunut yhteensä 18 hintarivistä, joissa on ollut erilaisia painotuksia. Tarjoajilla on ollut mahdollisuus tarjota omien laskelmien perusteella joillekin hintariveille kalliimpia hintoja ja toisille riveille halvempia hintoja. Se, että yhteenlaskettu vertailuhinta on muodostunut reilustikin halvemmaksi, ei tarkoita sitä, että voittaneen tarjoajan tarjousta olisi pidettävä poikkeuksellisen alhaisena. Voittanut tarjous on ollut kaikkiaan 11 rivillä kalliimpi kuin kyseisen rivin halvin tarjous, kahdella rivillä samanhintainen kuin halvin, ja vain kuudella rivillä halvin. Voittanut tarjoaja on ollut 58 prosentissa rivikohtaisista hinnoista kalliimpi kuin halvin. Lisäksi voittaneen tarjoajan halvimmat hinnat ovat olleet vain 1,45 — 2,00 euroa halvemmat kuin seuraavaksi halvimman.

Hankintayksiköt ovat myös tarkistaneet voittaneen tarjoajan tiedot Vastuu Group -järjestelmästä, eikä hankintayksiköillä ole senkään perusteella ollut aihetta epäillä voittaneen tarjoajan rikkovan lakisääteisiä työnantaja- tai muita velvoitteitaan.

Kuultavien lausunnot

Tulka Oy

on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta osa-aluetta 2 koskien ja toissijaisesti hylkää valituksen tältä osin sekä velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.531,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Tulka Oy on esittänyt, että valittajalla ei ole osa-aluetta 2 koskien asianosaisasemaa, koska valittaja ei ole tehnyt tarjousta kyseiselle osa-alueelle eikä myöskään valitusta tarjouspyynnöstä ennen hankintapäätöksen tekemistä. Valittajan olisi tullut muutoksenhakuoikeutensa säilyttääkseen valittaa syrjivinä pitämistään tarjouspyynnön ehdoista tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen. Valituksen olisi tullut myös kohdistua tarjouspyyntöön, ei hankintapäätökseen.

Toissijaisesti tarjouspyynnössä asetettu referenssivaatimus ei ole ollut kohtuuton tai syrjivä. Referenssissä vaadittua pikatulkkausten määrää on pidettävä kohtuullisena. Mainittu määrä ei edes kata hankintayksiköiden pikatulkkaustapahtumien todellista vuosittaista, vaatimukseen nähden lähes kaksinkertaista määrää. Hankintayksiköt ovat varmistuneet kyseisellä vaatimuksella valittavan toimittajan kyvystä tuottaa hankinnan kohteena olevaa pikatulkkauspalvelua.

Pikatulkkaustilanteet ovat aina kiireellisiä. Palveluntuottajan osaamisella ja kokemuksella pikatulkkausten hoitamisesta on tärkeä merkitys asianmukaisen palvelun takaamiseksi. Palveluntuottajalla on tullut olla kokemusta hankintayksiköiden määriä vastaavan pikatulkkauksen hoitamisesta. Kyseinen referenssivaatimus on liittynyt olennaisesti hankinnan kohteeseen.

Hankinnan sopimuskausi on ollut pitkä ja tulkkauspalvelu on hankintayksiköille sekä niiden asiakkaille tärkeä palvelu. Hankintaan on liittynyt erityistä tarvetta varmistua siitä, että tarjoajilla on riittävät valmiudet suoriutua hankinnasta, mikä on voitu osoittaa tarjoajien kokemuksella.

Evantia Oy

,

Semantix Finland Oy

ja

Tultra Oy

eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että tarjoushinnan poikkeuksellista alhaisuutta arvioitaessa merkitystä ei ole ollut rivikohtaisilla hinnoilla, vaan ratkaisevana on pidettävä tarjouksen kokonaishintaa.

Valittaja on osallistunut hankintakokonaisuuteen tarjoajana, vaikka se ei olekaan jättänyt tarjousta osa-alueelle 2. Valittajan asianosaisasemaa arvioitaessa on otettava huomioon se, että valittaja ei ole voinut jättää tarjousta kyseiselle osa-alueelle tarjouspyynnön kohtuuttoman referenssivaatimuksen vuoksi.

Mikäli valitus jätettäisiin tutkimatta tai hylättäisiin, valittajan vastuuta oikeudenkäyntikuluista tulee kohtuullistaa. Hankintayksiköt ovat toimineet hankintamenettelyssä kyseenalaisesti. Lisäksi asian merkitys sekä valittajalle että koko tulkkausalalle on suuri. Asia on myös ollut oikeudellisesti epäselvä.

Muut kirjelmät

Hankintayksiköt

ovat paljoksuneet valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimukseen sisältyvää palkkiovaatimusta 1.500 euron ylittäviltä osin.

Tulka Oy

on antanut lausuman.

Valittaja

on antanut lausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen

Asiassa on ensin arvioitava, onko valittaja julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa (jäljempänä myös hankintalaki) tarkoitettu asianosainen, jolla on oikeus valittaa hankintamenettelystä, vaikka valittaja ei ole jättänyt hankintamenettelyssä tarjousta osa-alueelle 2 ottaen kuitenkin huomioon, että valittaja on jättänyt tarjouksen osa-alueille 1 ja 3.

Hankintalain 145 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen.

Hankintalain 145 §:ää koskevissa esitöiden (HE 108/2016 vp s. 237) mukaan asianosaisia koskevan vanhan hankintalain säännöksen voimaantulon jälkeen tuomioistuinten ratkaisukäytännössä on katsottu muun ohella, että muutoksenhakuoikeuden olemassaoloa on arvioitava lähtökohtaisesti sen tilanteen perusteella, jolloin muutoksenhaku tulee vireille (KHO 2014:129). Korkeimman hallinto-oikeuden mainitun vuosikirjapäätöksen mukaan myös toimittaja, joka ei ole jättänyt tarjouskilpailussa tarjousta, voi olla asianosainen, mikäli kilpailutuksen ulkopuolelle jättäytyminen on johtunut tarjouspyynnön ehdoista ja vaatimuksista.

Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa kyseisessä laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksen KHO 2017:12 mukaan tulkittaessa aikaisemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 85 §:n 1 momentin (321/2010) säännöstä muutoksenhakuun oikeutetuista on otettava huomioon niin sanotun valvontadirektiivin (julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annettu direktiivi 89/665/ETY) tavoite tehokkaasta ja nopeasta oikeussuojasta. Ratkaisun mukaan yhtiö, joka oli saattanut väitteensä tarjouspyynnön syrjivyydestä markkinaoikeuden tutkittavaksi vasta, kun tarjouskilpailu, jossa se ei ollut antanut omaa tarjousta, oli tullut ratkaistuksi ja hankintapäätös on pantu täytäntöön hankintasopimuksella, ei ollut käyttänyt muutoksenhakukeinoja hankintojen oikeussuojajärjestelmän vaatimalla tavalla riittävän ajoissa. Kyseistä yhtiötä ei pidetty ratkaisussa asianosaisena.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimijalla, joka ei ole tehnyt tarjousta, on muutoksenhakuoikeus, kun se katsoo, että tarjouspyyntöön liittyvien asiakirjojen sisältämät eritelmät tekevät tarjouksen tekemisestä mahdotonta. Tällaista muutoksenhakua ei voida muun ohella valvontadirektiivin nopeutta ja tehokkuutta koskevia tavoitteita vaarantamatta tehdä enää sen jälkeen, kun hankintaviranomainen on tehnyt päätöksen hankintasopimuksen sopimuspuolen valinnasta (tuomio 28.11.2018, Amt Azienda Trasporti e Mobilità ym., C-328/17, EU:C:2018:958, 51 ja 52 kohta).

Vantaan kaupunki on pyytänyt sen sekä Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen puolesta tarjouksia tulkkauspalveluista 11.11.2022 julkaistulla hankintailmoituksella ja 7.11.2022 päivätyllä tarjouspyynnöllä, joiden mukaan hankinta on jaettu kolmeen osaan. Hankintailmoituksessa tarjousten jättämiselle asetetun määräajan on ilmoitettu päättyvän 13.12.2022. Tarjouskilpailussa osa-alueelle 2 on jätetty kaksi tarjousta.

Valituksenalaisella hankintapäätöksellä 22.12.2022 on valittu tarjouskilpailun voittaja muun ohella osa-alueelle 2. Valittajan valitus on saapunut markkinaoikeuteen 5.1.2023.

Valittaja on valituksessaan markkinaoikeudelle esittänyt, että hankintayksiköiden julkaisema tarjouspyyntö on osa-aluetta 2 koskien ollut hankintasäännösten vastainen sillä perusteella, että tarjouspyynnön pakolliset vaatimukset on laadittu siten, että vain yksi tarjoaja on voinut jättää tarjouksen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yritystä, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Kuitenkin tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla, alalla toimiva yritys on oikeuskäytännössä katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yritys on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yritys on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun, ja jos kyseinen yritys on toiminut asiassa riittävän nopeasti.

Asiassa on kyse tilanteesta, jossa hankintayksiköt ovat kilpailuttaneet hankinnan, mutta valittaja ei ole antanut tarjousta osa-alueelle 2. Valittaja on kuitenkin osallistunut samassa hankinnassa muiden osa-alueiden tarjouskilpailuun ja esittänyt, että se ei ole voinut jättää tarjousta osa-alueelle 2 kohtuuttomana ja syrjivänä pitämänsä referenssivaatimuksen vuoksi. Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on kyseisellä alalla toimiva yritys ja se on lähtökohtaisesti pyrkinyt osallistumaan tarjouskilpailuun. Markkinaoikeus katsoo, että valittajaa on sinänsä pidettävä tahona, jolla olisi ollut oikeus valittaa kyseisestä hankintamenettelystä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköt ovat julkaisemassaan tarjouspyyntöasiakirjassa, jonka valittaja on esittänyt olevan hankintasäännösten vastainen, esittäneet hankinnan osa-alueen 2 kohdetta ja tarjousta koskevat vaatimukset hankintamenettelyyn osallistuvia tarjoajia sitovalla tavalla. Tarjouspyynnön julkaiseminen on siten ollut hankintalain 146 §:n 1 momentissa tarkoitettu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on ollut vaikutusta tarjoajan asemaan, ja joka on mainitun säännöksen perusteella voinut olla muutoksenhaun kohteena.

Edellä mainitun unionin tuomioistuimen tuomion (Grossmann Air Service, C230/02) perusteella, jos tarjoaja ei jätä tarjousta syrjiväksi väittämänsä tarjouspyynnön vuoksi, tarjoajan on käytettävä muutoksenhakukeinoja nopeasti ja odottamatta hankintapäätöksen tiedoksiantoa tai hankintasopimuksen tekemistä.

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja olisi voinut saattaa syrjivänä pitämänsä tarjouspyynnön ehdon osa-aluetta 2 koskien valituksella markkinaoikeuden tutkittavaksi sen jälkeen, kun tarjouspyyntö oli julkaistu 11.11.2022. Valittaja on kuitenkin tehnyt valituksen markkinaoikeuteen 5.1.2023 eli vasta sen jälkeen, kun tarjouskilpailu, jossa se ei ole jättänyt omaa tarjousta osa-alueelle 2, on tullut ratkaistuksi valituksenalaisella hankintapäätöksellä. Markkinaoikeus katsoo, että valittaja ei ole tässä tilanteessa käyttänyt sen käytössä olleita muutoksenhakukeinoja riittävän nopeasti ja tämän vuoksi valittajaa ei ole pidettävä hankintalain 145 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianosaisena asiassa siltä osin kuin valitus on kohdistunut hankinnan osa-alueeseen 2. Valitus on näin ollen tältä osin jätettävä tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko tarjouspyyntö ollut epäselvä uuden tulkin rekrytointia ja perehdytystä sekä tulkkien koulutusmahdollisuuksia koskevien vertailuperusteiden osalta. Asiassa on lisäksi tarvittaessa arvioitava, ovatko hankintayksiköt menetelleet hankintasäännösten vastaisesti hyväksyessään hankinnan osa-alueelle 1 Semantix Finland Oy:n tarjouksen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Tarjouspyyntö ja hankintamenettely

Hankintayksiköt ovat pyytäneet tarjouksia tulkkauspalveluista 7.11.2022 päivätyllä tarjouspyynnöllä. Hankinta on jaettu kolmeen osaan, joista hankinnan osa-alue 1 on koskenut läsnäolo-, etä- ja ilmoitustulkkausta.

Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että osa-alueen 1 hankinnan valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on ollut 50 pistettä ja laadun painoarvo 50 pistettä kokonaispisteiden ollessa sata pistettä.

Osa-aluetta 1 koskevassa tarjouspyynnön kohdassa on todettu muun ohella seuraavaa tarjoajien laatupisteytyksestä:

”Uuden tulkin rekrytointi ja perehdytys

Tämän laatuarvioinnin kohteen maksimipisteet on 20 pistettä. Kustakin valitusta kohdasta saa 2,5 pistettä. Tarjoaja valitsee kaikki ne kohdat, joihin se sitoutuu sopimuskaudella.

[ — — ]

Pisteiden saamiseksi riittää, että kyseistä kohtaa sovelletaan osana tarjoajan rekrytointiprosessia tai perehdytystä. Tällä tarkoitetaan sitä, että valittua kohtaa ei ole välttämätöntä soveltaa jokaisen rekrytoitavan tulkin kohdalla, mutta kohta soveltuu tarjoajan rekrytointiprosessiin joltain osin. (Esimerkiksi, kirjalliset testit teetetään aina säännönmukaisesti kouluttamattomille tulkeille, työssä harjoitettua tarjotaan kouluttamattomille tulkeille jne.).

Tarjoaja antaa kunkin valitsemansa kohdan osalta selvityksen siitä, miten kyseistä kohtaa sovelletaan/tullaan sopimuskaudella soveltamaan rekrytointi- ja perehdytysprosessissa. Hankintayksiköllä on oikeus muuttaa valitun kohdan pisteiksi 0, mikäli se katsoo annetun selvityksen perusteella, ettei kyseistä kohtaa todellisuudessa sovelleta tarjoajan rekrytointi- ja perehdytysprosessissa tai mikäli selvitystä ei ole lainkaan toimitettu.

[ — — ] Ladatkaa tähän selvitys siitä, miten kutakin yllä mahdollisesti valittua kohtaa sovelletaan sopimuskaudella tulkkien koulutuksissa.”

Kohdassa on esitetty seuraavat pisteytettävät ominaisuudet:

”Tulkki haastatellaan suomen kielen lisäksi tulkkauskielellä (tarjouspyynnön hintaryhmän 1 kielet). 2,5p

Tulkille teetetään kieli- ja tulkkaustaidon testi tulkkaustilanteesta tulkkauskielellä (aito tai simuloitu tilanne). 2,5p

Tulkille tarjotaan vähintään tarjoajan oma alkukoulutus tulkkaustyöhön liittyen (esim. tulkkaustaidot, asiakaspalvelu, suomalainen palvelujärjestelmä, teknisten laitteiden käyttö jne.). Alkukoulutuksen tulee sisältää enemmän kuin yksi mainituista eri osa-alueista, eikä alkukoulutukseksi siten hyväksytä esim. ainoastaan koulutusta teknisten laitteiden käyttöön. 2,5p

Tulkille tarjotaan työssä harjoittelua esimerkiksi toisen tulkin (mentorin) kanssa toteutetuissa aidoissa tulkkaustilanteissa. 2,5p

Tulkille teetetään kirjallinen testi esim. terminologiasta. 2,5p

Tulkki haastatellaan suomen kielen lisäksi tulkkauskielellä (muut kuin hintaryhmän 1 kielet). 2,5p

Tulkeille annetaan rekrytoinnin yhteydessä kirjallinen alkukoulutus-/perehdytysmateriaali. 2,5p

Tulkille tarjotaan rekrytoinnin yhteydessä maksutta ulkopuolisen tahon järjestämää rekrytoitavan tulkin erityiskoulutustarpeet huomioivaa koulutusta (ns. täsmäkoulutus). 2,5p”.

Lisäksi tarjouspyynnön kyseisessä kohdassa on todettu muun ohella seuraavaa tulkkien koulutusmahdollisuuksien laatupisteytyksestä:

”Tämän laatuarvioinnin kohteen maksimipisteet on 10 pistettä. Kustakin valitusta kohdasta saa 2,5 pistettä. Tarjoaja valitsee kaikki ne kohdat, joihin se sitoutuu sopimuskaudella.

[ — — ]

Tarjoaja antaa kunkin valitsemansa kohdan osalta selvityksen siitä, miten kyseistä kohtaa sovelletaan/tullaan sopimuskaudella soveltamaan. Hankintayksiköllä on oikeus muuttaa valitun kohdan pisteiksi 0, mikäli se katsoo annetun selvityksen perusteella, ettei kyseistä kohtaa todellisuudessa sovelleta tai mikäli selvitystä ei ole lainkaan toimitettu.

[ — — ] Ladatkaa tähän selvitys siitä, miten kutakin yllä mahdollisesti valittua kohtaa sovelletaan sopimuskaudella tulkkien koulutuksissa.”

Kohdassa on esitetty seuraavat pisteytettävät ominaisuudet:

”Tarjoaja tarjoaa tulkeilleen maksutonta ammattitaitoa ylläpitävää tai edistävää koulutusta vähintään 2 krt/vuodessa. Koulutus voi olla itse toteutettua tai ulkopuolisen järjestämää, kouluttajan vetämää koulutusta. 2,5p

Tarjoaja tukee tulkkien omaa kouluttautumista alalle taloudellisesti. 2,5p

Tarjoaja tarjoaa tulkeilleen ammattitaitoa ylläpitäviä tai edistäviä tallennettuja verkkokoulutuksia, joihin tulkit voivat osallistua itsenäisesti, vähintään 1 krt/vuodessa. 2,5p

Tarjoaja tarjoaa tulkeilleen kirjallista koulutusmateriaalia, jota tulkit voivat opiskella itsenäisesti. 2,5p”.

Valituksenalaisella hankintapäätöksellä hankinnan osa-alueelle 1 muodostettavaan puitejärjestelyyn on valittu Semantix Finland Oy:n ja Tultra Oy:n tarjoukset. Hankintapäätöksen mukaan valittaja on tullut kyseisen osa-alueen tarjouskilpailuksi neljänneksi.

Tarjouspyynnön epäselvyys

Asiassa on ensin arvioitava, ovatko hankintayksiköt menetelleet hankintasäännösten vastaisesti hankinnan osa-alueen 1 kokonaistaloudellisen edullisuuden valintaperusteita asettaessaan eli onko tarjouspyyntö ollut valittajan esittämällä tavalla epäselvä uuden tulkin rekrytointia ja perehdytystä sekä tulkkien koulutusmahdollisuuksia koskevien vertailuperusteiden osalta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Edellä todetusti tarjouspyynnön mukaan hankinnan osa-alueelle 1 muodostettavaan puitejärjestelyyn on ollut tarkoitus valita kokonaistaloudellisesti edullisimmat tarjoukset siten, että hinnan painoarvo on ollut 50 pistettä ja laadun 50 pistettä yhteispistemäärän ollessa sata. Tarjouspyynnössä on kuvattu edellä kuvatun mukaisesti yksityiskohtaisesti ne pisteytettävät ominaisuudet sekä uuden tulkin rekrytointia ja perehdytystä että tulkkien koulutusmahdollisuuksia koskien, joista tarjoajat ovat voineet saaneet pisteitä. Tarjoaja on voinut valita soveltamansa kunkin pisteytettävän kohdan, ja tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut liittää tarjoukseensa selvitys siitä, miten kyseistä kohtaa sovelletaan sopimuskaudella. Edelleen tarjouspyynnön mukaan hankintayksiköt ovat voineet jättää antamatta tarjoajalle pisteitä kustakin kohdasta, mikäli selvityksestä ei ole käynyt ilmi edellytetyt tiedot tai selvitystä ei ole toimitettu lainkaan.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön epäselvyyttä osoittaa esimerkiksi se, että valittaja on saanut tarjousten laatuvertailussa uuden tulkin rekrytoinnista ja perehdytyksestä virheellisesti nolla pistettä, vaikka se on toimittanut tarjouksensa liitteenä edellytetyn selvityksen valitsemiensa kohtien soveltumisesta.

Markkinaoikeus toteaa, että uuden tulkin rekrytointia ja perehdytystä sekä tulkkien koulutusmahdollisuuksia koskevissa tarjouspyynnön kohdissa edellytetyn selvityksen sisältöä ei ole määritelty erityisen tarkasti, vaan se on voinut olla vapaamuotoinen. Toisaalta tarjouspyynnössä näitä kohtia koskevat arviointikriteerit on kuvattu yksityiskohtaisesti ja tarjouspyynnössä on lisäksi edellytetty, että tarjoajan tulee esittää selvitys kunkin valitsemansa kohdan soveltamisesta sopimuskaudella.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei ole ollut valittajan esittämin tavoin epäselvä.

Poikkeuksellinen alhainen tarjoushinta

Asiassa on vielä arvioitava valittajan esittämää väitettä voittaneen tarjoajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisesta tarjoushinnasta.

Hankintapäätökseen liitetyn vertailutaulukon mukaan tarjouskilpailussa osa-alueella 1 ensimmäiseksi sijoittuneen Semantix Finland Oy:n tarjoushinta on ollut 1.015.750 euroa, toiseksi sijoittuneen Tultra Oy:n 1.187.742,66 euroa ja valittajan 1.520.850 euroa.

Valittaja on esittänyt, että Semantix Finland Oy:n tarjous osa-alueelle 1 on ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen ja hankintayksiköiden olisi tullut pyytää voittaneelta tarjoajalta selvitystä poikkeuksellisen alhaisen hinnan vuoksi.

Hankintayksiköt ovat esittäneet, että niillä ei ole ollut perusteltua syytä epäillä osa-alueen 1 voittaneen tarjoajan tarjoushintoja. Hankintayksiköiden mukaan voittaneen tarjoajan hinnat eivät ole olleet poikkeuksellisen alhaiset.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 96 §:ssä on säädetty hankintayksikön velvollisuudeksi selvittää tarjouksen hintoja tai kustannuksia, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintayksiköllä on sinänsä lähtökohtaisesti harkintavaltaa arvioida, milloin sen on aiheellista selvittää tarjoushinnan määräytymisen perusteita. Tämä arviointi tulee kuitenkin perustaa todellisiin ja perusteltuihin seikkoihin.

Suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia. Hankintasäännöksissä on asetettu hankintayksikölle velvollisuus hylätä tarjous poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella vain tilanteessa, jossa alhainen hinta osoittaa ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisten velvoitteiden rikkomisen. Hankintayksikön oikeus hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous perustuu osaltaan siihen, että hankintayksiköllä on oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa tilanteessa, jossa sillä on syytä arvioida, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailussa osa-alueen 1 puitejärjestelyyn valituksi tulleiden tarjoajien eli Semantix Finland Oy:n ja Tultra Oy:n kokonaishinnassa on ollut noin 16 prosentin hintaero. Semantix Finland Oy:n ja valittajan tarjouksen hintaero on puolestaan ollut noin 49 prosenttia. Prosentuaalisesti puitejärjestelyyn valittujen tarjoajien hintaeroa ei ole pidettävä erityisen suurena. Muutoinkin hankintayksiköiden arvioinnin on katsottava perustuvan todellisiin ja perusteltuihin seikkoihin, joiden perusteella hankintayksiköt ovat voineet arvioida puitejärjestelyyn valittujen tarjouksen hinnoittelun vaikuttaneen tarjousvertailussa käytetty hinnoittelutapa huomioon ottaen oikeasuhtaiselta. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, että hankintayksiköillä olisi ollut perusteltua syytä epäillä, että Semantix Finland Oy ei voisi tarjouksellaan suoriutua tulkkauspalvelujen toteuttamisesta tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköt eivät ole ylittäneet harkintavaltaansa eivätkä menetelleet hankintasäännösten tai syrjimättömyyden ja tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaatteiden vastaisesti, kun ne eivät ole ennen hankintapäätöksen tekemistä pyytäneet Semantix Finland Oy:ltä selvitystä hinnoittelusta, vaan ovat arvioineet, että voittaneen tarjoajan tarjous ei ole vaikuttanut hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiselta. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella asiassa ei ole myöskään muutoin tullut ilmi sellaista perustetta, että hankintayksiköillä olisi ollut velvollisuus hylätä Semantix Finland Oy:n tarjous hankinnan osa-alueella 1 hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksiköt eivät ole menetelleet hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen tutkitulta osin hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksiköt ja kuultava joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksiköiden ja kuultavan määriltään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta siltä osin kuin se koskee hankinnan osa-aluetta 2 ja hylkää valituksen muilta osin.

Markkinaoikeus velvoittaa Suomen Tulkkauspalvelu Oy:n korvaamaan Vantaan kaupungin sekä Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen yhteiset oikeudenkäyntikulut 1.800 eurolla sekä Tulka Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.531,25 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa oikeudenkäyntikuluille on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Hannamaria Nurminen ja Jari Tiainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.