Market Court dismisses bid protest where tenderer's offer was rejected due to missing unit price list not required in tender documents.

Asian tausta

Loimaan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 17.11.2022 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Satakunnantien kunnallistekniikan peruskorjauksen rakennusurakasta.

Loimaan kaupungin elinympäristölautakunta on 31.1.2023 tekemällään hankintapäätöksellä § 6 valinnut muun kuin valittajan tarjouksen. Hankintapäätöksestä ja sen liitteenä olleesta vertailutaulukosta käy ilmi, että hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 2.400.000 euroa.

Markkinaoikeus on välipäätöksellään 10.3.2023 nro 114/2023 hylännyt Iletekniikka Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 17.3.2023.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Iletekniikka Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä. Iletekniikka Oy on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 185.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.795 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikön soveltamat vertailuperusteet ovat poikenneet hankinta-asiakirjoissa ilmoitetusta. Tarjouspyynnössä valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu valintaperusteeksi urakkahinnan ja lisä- ja muutostyöhintojen perusteella laskettua halvinta vertailuhintaa. Yksikköhintaluettelosta sekä sen ja tarjouksessa annetun urakkahinnan perusteella laskettavasta vertailuhinnasta on ollut ainoastaan maininta tarjouspyynnön liitteenä olleessa tarjouspyyntö nimisessä asiakirjassa. Kyseistä asiakirjaa ei voida luokitella tarjouspyynnöksi. Siinä ilmoitettu on joka tapauksessa ollut ristiriidassa hankintailmoituksessa ilmoitettuun nähden.

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty yksikköhintaluettelon liittämistä tarjoukseen, eikä hankintayksikön käyttämässä sähköisessä järjestelmässä ole ollut selvästi osoitettuna paikkaa yksikköhintaluettelolle.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö eivät ole edellä mainituista syistä mahdollistaneet keskenään vertailukelpoisten tarjousten antamista.

Valittajan tarjous on ollut hinnaltaan halvin ja valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun virheettömässä menettelyssä. Hankintayksikön virhe on ollut merkittävä ja siitä on aiheutunut valittajalle merkittävää vahinkoa.

Vastine

Vaatimukset

Loimaan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.204,90 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti vertailuperusteita soveltaessaan. Hankinnasta julkaistu kansallinen hankintailmoitus 17.11.2022 ja sen liitteet ovat muodostaneet tarjouspyyntökokonaisuuden. Hankintailmoituksessa on ilmoitettu valintaperusteeksi halvin hinta ja liitteessä vertailuhinta, joka on muodostunut kokonaisurakkahinnan sekä muutos- ja lisätyöhintojen perusteella. Valittajan viittaamassa liitteessä ilmoitettu peruste on täydentänyt sitä, mitä halvimmalla hinnalla on tarkoitettu.

Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet selkeät eikä hankintailmoituksen ja sen liitteenä olleen tarjouspyyntöasiakirjan välistä väitettyä ristiriitaa voida pitää sellaisena tarjouspyynnön epäselvyytenä, joka johtaisi seuraamuksen määräämiseen.

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Yksikköhintaluettelo on ollut mahdollista syöttää sähköisen järjestelmän kautta. Tähän ovat kaikki muut tarjoajat kyenneet. Mainitun liitteen puuttuminen valittajan tarjouksesta on johtanut tarjouksen vertailukelvottomuuteen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintailmoitusta. Valittajalla on ollut perusteltu syy lähteä tarjousta laatiessaan siitä, että valintaperusteena on halvin hinta. Yksikköhintaluettelo on tarjousten vertailukelpoisuuden kannalta merkityksellinen ainoastaan, jos tarjouksen valintaperusteena käytetään halvinta vertailuhintaa, jonka muodostumisen perusteeksi yksikköhintaluettelosta ilmeneviä yksikköhintoja käytetään.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lausunut valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksesta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksessa esitetyn johdosta ensin arvioitava, mikä hankintaasiakirjoissa on asetettu kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaperusteeksi ja onko tarjouspyyntö laadittu tältä osin tai tarjouksen sisältöä koskevien vaatimusten osalta siten, että sen perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Asiassa on tämän jälkeen tarvittaessa arvioitava vielä valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä I (1 — 31 §) ja IV (123 — 174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan tämän 11 luvun (99 — 106 §) säännöksiä.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 104 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen.

Hankintalain 106 §:n mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on julkaissut 17.11.2022 kansallisen hankintailmoituksen Satakunnantien kunnallistekniikan peruskorjauksen hankinnasta.

Hankintailmoituksen kohdassa II.2.4 ”Kuvaus hankinnasta” on todettu muun ohella, että hankinnan kohde on yksityiskohtaisesti kuvattu urakkaohjelmassa ja työselostuksessa ja että urakka on kokonaishintaperusteinen kokonaisurakka.

Hankintailmoituksen kohdan II.2.5 ”Hankintasopimuksen tekoperusteet” mukaan hinta ei ole ainoa myöntämisperuste, ja kaikki perusteet on mainittu pelkästään hankinta-asiakirjoissa.

Hankintailmoituksessa on otsikon ”Tarjouspalvelun tiedot” alla ilmoitettu valintaperusteeksi halvin hinta.

Hankintailmoituksen liitteenä olleessa tarjouspyynnöksi otsikoidussa asiakirjassa on kohdassa 10 ”Tarjoushinnat” todettu seuraavaa:

”Tarjoushinnat tulee ilmoittaa arvonlisäverottomina kiinteinä hintoina. Hinta annetaan kokonaisurakalle tarjouslomakkeella (liite x) sekä lisä- ja muutostyöhinnasto (liite x) pyydetyn mukaisesti.

Lisä- ja muutostöiden hinnat tulee ilmoittaa kuten yksikköhintaliitteellä pyydetään. [ — — ]

Tarjouksen yksikköhintoja käytetään kaikissa muutos- ja lisätyötilanteissa koko urakan ajan.”

Mainitun tarjouspyynnön kohdan 13.4 mukaan vertailuperusteena on halvin vertailuhinta, joka muodostuu siten, että kokonaisurakan hintaan lisätään muutos- ja lisätyöhintojen yhteissummasta 10 prosenttia.

Hankintailmoituksen liitteenä on ollut muutos- ja lisätöitä koskeva yksikköhintaluettelo, johon tarjoajan on tullut antaa tarjouspyynnössä viitatut yksikköhinnat. Kyseisessä lomakkeessa on todettu, että tietoja käytetään vertailuhinnan laskennassa.

Asian arviointi

Tarjouspyyntö täydentää hankintailmoitusta. Käytännössä hankintailmoituksessa ei voida tila- ja muiden rajoitteiden vuoksi kuvailla hankintaan liittyviä asioita kovin täsmällisesti, joten yleensä tarjouspyyntö laaditaan erikseen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjouspyynnön ja hankintailmoituksen erotessa sisällöltään noudatetaan hankintailmoitusta.

Hankintailmoituksessa on hankintasopimuksen tekoperustetta koskevassa kohdassa ilmoitettu, että hinta ei ole ainoa hankintasopimuksen myöntämisperuste, ja viitattu muiden myöntämisperusteiden osalta hankintaasiakirjoihin. Toisaalta hankintailmoituksesta käy ilmi myös, että tarjouspalvelun tietoja koskevan otsikon alla on todettu valintaperusteeksi halvin hinta. Pelkästään hankintailmoitukseen kirjatun perusteella ei ole siten ollut täysin selvää, onko kysymyksessä ollut ainoastaan kiinteään urakkahintaan perustuva tarjouskilpailu, vai onko kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan liittynyt muitakin vertailuperusteita.

Tarjouspyynnöstä on käynyt niin ikään alalla ammattimaisesti toimivalle tarjoajalle riittävällä tavalla ilmi, että kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioimiseksi tarjoajan on tullut täyttää ja liittää tarjoukseensa tarjouspyynnön liitteenä ollut muutos- ja lisätöitä koskeva yksikköhintaluettelo. Kysymyksessä on ollut välttämätön asiakirja tarjouksen vertailuhinnan määrittämiseksi.

Hankintayksikön käytössä olevassa sähköisessä tarjousjärjestelmässä ei saadun selvityksen mukaan ole sinänsä ollut erillistä kohtaa kyseisen tarjouksen liitteen lataamista varten, joskin järjestelmässä on ollut kohta tarjouslomakkeen lataamiselle. Markkinaoikeus toteaa, ettei yksikköhintaluettelon lataamista koskevan erillisen kohdan puuttuminen tarjousjärjestelmässä anna kuitenkaan aihetta arvioida edellä tarjouspyynnön selvyydestä todettua toisin. Saadun selvityksen mukaan yksikköhintaluettelon liittäminen tarjoukseen on ollut mainitusta puutteesta huolimatta mahdollista.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan valittaja ei ole liittänyt tarjoukseensa sanottua yksikköhintaluetteloa. Koska tarjouksen vertailuhintaa ei ole ollut mahdollista määrittää ilman kyseistä liitettä, on mainittu puute vaikuttanut tarjouksen vertailukelpoisuuteen. Hankintayksikön on tullut sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Hankintayksikkö on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Iletekniikka Oy:n korvaamaan Loimaan kaupungin oikeudenkäyntikulut 4.197,50 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Esko Pakka ja Liisa Kauramäki

Huomaa

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 22.2.2024 numero 489/2024.