Market Court quashes public procurement decision for Area 2 due to tender specification errors and orders cost reimbursement.

Asian tausta

Kokemäen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 20.6.2022 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta koulukuljetuksia koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.11.2022 — 31.7.2024 ja optiokaudelle 1.8.2024 — 30.6.2025. Hankinta on jaettu kolmeen osa-alueeseen.

Kokemäen kaupunginhallitus on 29.8.2022 tekemällään hankintapäätöksellä § 191 valinnut LT-Liikenne Oy:n tarjouksen hankinnan osa-alueisiin 1 ja 2 sekä erään toisen tarjoajan tarjouksen hankinnan osa-alueeseen 3.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut yhteensä 880.000 euroa siten, että osa-alueen 1 arvo on ollut 330.000 euroa, osa-alueen 2 arvo 520.000 euroa ja osa-alueen 3 arvo 30.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Depte Oy, A, B, Jouni Ranta-Pere Oy, C, D, E ja F ovat yhteenliittymän edustajina vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen osa-alueen 2 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä 2.120 euroa viivästyskorkoineen.

Perustelut

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Voittanut tarjoaja on antanut ehdollisen tarjouksen hankinnan osa-alueeseen 2, vaikka tarjouspyynnön mukaan eri vaihtoehtoja ei hyväksytä. Voittaneen tarjoajan kalustoluettelosta on käynyt ilmi, että se on tarjonnut vain seitsemää ajoneuvoa, vaikka hankinnan osa-alueen 2 kuljetusten hoitaminen on edellyttänyt vähintään kahtatoista ajoneuvoa. Sekä osa-alueen 1 että osa-alueen 2 kuljetusten hoitaminen on edellyttänyt yhteensä viittätoista ajoneuvoa.

Mikäli voittaneen tarjoajan tarkoituksena on ollut hankkia hankinnan edellyttämää kalustoa, kyseinen kalusto olisi tullut yksilöidä tarjouspyynnön mukaisesti. Voittaneen tarjoajan tarjouksen puutteellisuus on vaikuttanut siihen, että tarjoajia ei ole kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättömästi tarjousvertailussa.

Vastine

Kokemäen kaupunki on esittänyt muun ohella, että se on saanut hankintamenettelyn aikana tarjouspyyntöön liittyviä kysymyksiä, joiden perusteella se on täsmentänyt tarjouspyynnön tietoja hankintamenettelyn aikana antamissaan vastauksissa. Hankintayksikkö on kysymyksiin vastatessaan todennut, että hankinnan osa-alueessa 2 on mahdollista yhdistää autojen lenkkejä niin, että pienemmälläkin automäärällä on mahdollista tehdä vastaavat kuljetukset kuitenkin niin, että autoihin mahtuu yhteensä vähintään 72 oppilasta. Kaikilla tarjoajilla on siten ollut tieto siitä, että vaadittua automäärää on ollut mahdollista tulkita niin, että automäärää voi muuttaa sillä edellytyksellä, että autoihin mahtuva lasten määrä säilyy tarjouspyynnön mukaisena.

Hankintayksikkö on huomannut tarjoukset saatuaan, että voittaneen tarjoajan kalustoluetteloon on listattu samoja autoja sekä hankinnan osa-alueen 1 että osa-alueen 2 operoimiseen. Hankintayksikkö on pyytänyt voittaneelta tarjoajalta lisätietoja osa-alueiden 1 ja 2 kuljetusten hoitamisesta, jos se tulisi valituksi molempiin osa-alueisiin. Voittaneen tarjoajan toimittamasta selvityksestä on käynyt ilmi, että hankinnan osa-alueen 2 osalta autoihin mahtuva oppilasmäärä on jäänyt alle vaaditun 72 oppilaan. Hankintayksikkö on kuitenkin arvioinut hyväksyttäväksi selvityksen, jonka mukaan voittanut tarjoaja pystyy hankkimaan lisäkalustoa kuljetusten liikennöintiin muutaman ajoneuvon verran. Voittanut tarjoaja on vakuuttanut, että se pystyy toteuttamaan lisäkaluston hankinnan ennen sopimuskauden alkua.

Kuultavan lausunto

LT-Liikenne Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittajat ovat esittäneet, että hankintayksikön hankintamenettelyn aikana tarjoajille antama vastaus osa-alueen 2 ajoneuvojen määrästä on ollut ristiriidassa hankintayksikön erään toisen vastauksen ja myös tarjouspyynnön kanssa. Vaikka hankintayksikkö on yhtäältä vastauksissaan todennut, että hankinnan osa-alueella 2 voidaan hoitaa kuljetukset myös pienemmällä automäärällä, erääseen toiseen kysymykseen antamassaan vastauksessa hankintayksikkö on todennut selkeästi, että osa-alueen 2 ajoneuvotarve on vähintään kaksitoista ja että tarjouspyynnössä hankinnan osa-alueille asetetut ajoneuvomäärät ovat vähimmäismääriä, koska ajoneuvotarve voi olla usean hankinnan osa-alueen kesken samanaikainen. Tarjouspyyntö on ollut edellä mainitun johdosta epäselvä, eivätkä tarjoukset ole olleet keskenään vertailukelpoisia.

Voittanut tarjoaja on saanut keskustella hankintayksikön kanssa puhelimitse tarjouksestaan ja hankinnan järjestämisestä. Tällä toiminnalla on vaarannettu tarjoajien tasapuolinen kohtelu.

Lisäksi voittanut tarjoaja on tarjousajan jälkeen hankintayksikölle antamissaan lisätiedoissa ilmoittanut, että hankinnan osa-alueiden kuljetusten varmistamiseksi ja varasuunnitelmaksi ajoneuvojen huolto- ja korjausajankohtana voidaan hyödyntää alihankkijoita. Voittanut tarjoaja on kuitenkin ilmoittanut tarjouksessaan, ettei se käytä hankinnassa alihankintaa tai muiden yksiköiden voimavaroja ja ettei se osallistu hankintamenettelyyn yhdessä muiden kanssa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valituksessa esitetyn johdosta arvioitava ensin, onko tarjouspyyntö ollut hankinnan osa-alueen 2 kuljetusten hoitamiseen tarvittavien ajoneuvojen määrän osalta siten epäselvä, ettei se ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Asiassa on tämän jälkeen tarvittaessa arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti arvioidessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaiseksi ja onko hankintayksikkö antanut voittaneen tarjoajan täydentää tarjoustaan tarjousajan jälkeen hankintasäännösten vastaisesti.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Asian arviointiin vaikuttava tosiseikasto

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia koulukuljetuksista. Hankinta on jaettu kolmeen osa-alueeseen, joista osa-alue 1 on koskenut Lähteenmäen koulun koulukuljetuksia ja mahdollisia syöttökuljetuksia, osa-alue 2 Kokemäen yhteiskoulun, Tulkkilan koulun ja Tuomaalan koulun koulukuljetuksia ja mahdollisia syöttökuljetuksia ja osa-alue 3 muita koulutoimen säännöllisiä kuljetuksia, kuten muun ohella luokkaretkiä.

Tarjouspyynnön kohdan ”Tarjouspyynnön muut ehdot” alakohdassa ”Kuljetuskalusto” on todettu muun ohella, että tarjoajalla tulee olla käytössä tarjoamansa kohteen kuljetuksiin riittävä määrä kuljetuskalustoa. Edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on viitattu tarjouspyynnön liitteeseen 1 ”Kohteiden määrittely”, jossa on ilmoitettu ajoneuvotarve hankinnan osa-alueittain.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on asetettu kunkin osa-alueen yleiset kriteerit. Osa-alueen 2 osalta on todettu seuraavaa:

”Kohteen mukaisten kuljetusten hoitaminen edellyttää vähintään 12 autoa, joihin mahtuu yht. 72 oppilasta (6 oppilasta/auto).”

Tarjoajien on tullut liittää tarjoukseensa selvitys liikennöintiin käytettävästä kalustosta. Selvityksessä on tullut ilmoittaa muun ohella, kuinka monta oppilasta autossa/autoissa voidaan kuljettaa.

Tarjouspyynnön liitteessä 1 ”Kohteiden määrittely” on tarkennettu kunkin reitin ajoneuvotarve ja oppilaiden määrä eri ajankohtina. Hankinnan osa-alueen 2 osalta on ensin toistettu kuljetusten hoitamiseen tarvittavien ajoneuvojen määrä ja sen jälkeen ilmoitettu seuraavat tiedot:

”- klo 8 — 10, autotarve 10, oppilaita 30 — 45, reittien pituudet 9 — 75 km

- klo 12 — 13.30, autotarve 12, oppilaita päivästä riippuen 30 — 80, reittien pituudet 9 — 75 km

- klo 13.30 — 15, autotarve 8, oppilaita päivästä 15 — 50, reittien pituudet 9 — 75 km”.

Hankintayksiköltä on hankintamenettelyn aikana kysytty, kuinka monta ajoneuvoa kaikki kolme osa-aluetta vaativat. Hankintayksikkö on antanut kysymykseen seuraavan vastauksen:

”Kohde 1 vaatii vähintään kahta autoa, joihin mahtuu yhteensä 24 oppilasta (12 oppilasta/auto) ja yhtä autoa, johon mahtuu 6 oppilasta.

Kohde 2: autotarve yhteensä vähintään 12 autoa, joihin mahtuu yhteensä 72 oppilasta (6 oppilasta/auto).

Kohde 2: autotarve on yksi auto, johon mahtuu 50 oppilasta.

Autotarve voi olla samanaikainen ja siksi autojen kokonaistarve vastaa kohteiden autojen yhteenlaskettua määrää. Autojen määrä on vähimmäismäärä. Jos siis tarjoukseen kuvataan autoja, joihin esimerkiksi kohteessa 2 ei mahdu 6 oppilasta/auto, autojen kokonaistarve on suurempi.”

Hankintayksiköltä on lisäksi kysytty, täytyykö tarjouksessa olla osa-alueen 2 osalta 12 auton tiedot vai riittääkö esimerkiksi 6 autoa, joihin jokaiseen mahtuu 12 oppilasta eli yhteensä 72 oppilasta. Hankintayksikkö on antanut kysymykseen seuraavan vastauksen:

”Kohteessa 2 on mahdollista yhdistää autojen lenkkejä niin, että pienemmälläkin automäärällä on mahdollista tehdä vastaavat kuljetukset kuitenkin niin, että autoihin mahtuu yhteensä vähintään 72 oppilasta.”

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintaa ja tarjouksen tekemistä koskevat vaatimukset tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Vastuu tarjouspyynnön mahdollisista epäselvyyksistä ja tulkinnanvaraisuuksista on hankintayksiköllä.

Edellä kuvatulla tavalla tarjouspyynnössä on todettu, että hankinnan osa-alueen 2 kuljetusten hoitaminen on edellyttänyt vähintään 12 ajoneuvoa, joihin mahtuu yhteensä 72 oppilasta. Tarjouspyynnöstä on lisäksi käynyt ilmi, että osa-alueen 2 kuljetusten hoitamiseen tarvittavien ajoneuvojen määrä on vaihdellut koulupäivän aikana siten, että ajoneuvotarve on ollut suurin keskipäivällä kello 12.00 — 13.30, jolloin ajoneuvotarpeeksi on ilmoitettu kaikki 12 ajoneuvoa ja pienin iltapäivällä kello 13.30 — 15.00, jolloin ajoneuvotarpeeksi on ilmoitettu 8 ajoneuvoa.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole määritellyt tarjouspyynnössä hankinnan osa-alueen 2 kuljetusten hoitamiseen tarvittavien ajoneuvojen lukumäärää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat olisivat voineet antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 15 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan valituksessa on ilmoitettava miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi (vaatimukset). Säännöksen esitöissä (HE 29/2018 vp s. 84) on todettu muun ohella, että päätökseen voi hakea muutosta kokonaisuudessaan tai vain tietyiltä kohdin, jolloin päätös jää muilta osin voimaan.

Nyt esillä oleva hankinta on jaettu kolmeen osa-alueeseen. Valittajat ovat valituksessaan vaatineet valituksenalaisen hankintapäätöksen kumoamista vain hankinnan osa-alueen 2 osalta. Näin ollen hankintapäätös on jäänyt muilta osin hankintalain 147 §:n 1 momentin mukaisen 14 päivän muutoksenhakuajan jälkeen voimaan, eikä valittajien vaatimia seuraamuksia voida määrätä muilta osin kuin hankinnan osa-alueen 2 osalta.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen valituksenalainen päätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota hankinnan osa-alueen 2 osalta ja sen täytäntöönpano kieltää vastaavilta osin.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Markkinaoikeus on edellä katsonut, ettei hankintayksikkö ole määritellyt tarjouspyynnössä hankinnan osa-alueen 2 kuljetusten hoitamiseen tarvittavien ajoneuvojen lukumäärää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat olisivat voineet antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut tältä osin hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään sen osa-alueen 2 osalta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Kokemäen kaupunki aikoo edelleen toteuttaa koulukuljetuksia koskevan palveluhankinnan julkisena hankintana hankinnan osa-alueen 2 osalta, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittajat joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajien määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kokemäen kaupunginhallituksen 29.8.2022 tekemän hankintapäätöksen § 191 siltä osin kuin se koskee hankinnan osa-aluetta 2. Markkinaoikeus kieltää Kokemäen kaupunkia tältä osin tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 40.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kokemäen kaupungin korvaamaan A:n, Depte Oy:n, B:n, Jouni Ranta-Pere Oy:n, C:n, D:n, E:n ja F:n yhteiset oikeudenkäyntikulut 2.120 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Markus Ukkola ja Liisa Kauramäki.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.