Market Court dismisses public procurement challenge, ordering losing party to pay winning party's legal costs.

Asian tausta

Liikenne- ja viestintävirasto on ilmoittanut 23.4.2021 julkaistulla EU-hankintailmoituksella nopeutetulla avoimella menettelyllä toteutettavasta julkiseen palveluvelvoitteeseen perustuvasta ja meriliikenteen tukemista yhteysvälillä Turku/Naantali — Maarianhamina/Långnäs — Tukholma koskevasta palveluhankinnasta yhden kuukauden ajalle ja lisäksi mahdolliselle optiokaudelle enintään 31.5.2022 saakka. Hankinta on jaettu kahteen osaan, jotka ovat aamulähtö (osa-alue 1) ja iltalähtö (osa-alue 2) edellä mainitulla yhteysvälillä.

Liikenne- ja viestintävirasto on 14.5.2021 tekemällään hankintapäätöksellä dnro TRAFICOM/171888/02.03.01/2021 valinnut kummankin osa-alueen osalta ensimmäiseksi meriliikenteen harjoittajaksi Tallink Silja Oy:n ja toiseksi meriliikenteen harjoittajaksi Viking Line Abp:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on Liikenne- ja viestintäviraston ilmoituksen mukaan ylittänyt palveluhankintoja koskevan hankintasäännösten mukaisen EU-kynnysarvon.

Markkinaoikeus on 31.5.2021 antamallaan välipäätöksellä numero H95/2021 hylännyt Liikenne- ja viestintäviraston vaatimuksen siitä, että markkinaoikeus sallii käsiteltävänä olevan asian hankintapäätöksen täytäntöönpanon.

Asiassa esitetyn mukaan Liikenne- ja viestintävirasto ei ole tehnyt tarjouskilpailun voittaneiden kanssa hankintasopimusta.

Liikenne- ja viestintävirasto on 2.6.2021, 4.6.2021, 30.6.2021 1.9.2021, 28.9.2021, 29.10.2021, 22.12.2021 ja 31.1.2022 tekemillään valtionavustuspäätöksillä asettanut valituksenalaisella hankintapäätöksellä valituille tarjoajille julkiset palveluvelvoitteet edellä mainitulle yhteysvälille eri aikaväleille ajanjaksolla 1.6.2021 — 28.2.2022 sekä myöntänyt valtionavustukset julkisen palveluvelvoitteen mukaisesta liikennöinnistä valtionavustuslain ja meriliikenteen tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen perusteella.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Finnlines Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää Liikenne- ja viestintävirastoa tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa Liikenne- ja viestintäviraston korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi Finnlines Oyj on vaatinut, että siinä tapauksessa että sen pääasiavaatimukset hyväksytään markkinaoikeus määrää Liikenne- ja viestintäviraston hankinnan väliaikaisjärjestelyt keskeytettäväksi. Finnlines Oyj on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Liikenne- ja viestintäviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 12.600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Kysymyksessä oleva tarjouspyyntö on sisältänyt kilpailua rajoittavia, suhteellisuusperiaatteen vastaisia sekä syrjiviä vaatimuksia. Ainoastaan reitillä jo liikennöivät matkustajaliikennettä harjoittavat varustamot ovat voineet täyttää tarjouspyynnön vaatimukset.

Tarjouspyynnössä on asetettu vaatimuksia, jotka eivät ole olleet välttämättömiä meriliikenteen tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen tarkoittamalla tavalla riittävien liikenneyhteyksien, huoltovarmuuden ja Suomen ulkomaankaupan kuljetusten kannalta.

Tarjouspyynnössä suoritetut valinnat satamien osalta ovat ensinnäkin olleet omiaan vahvistamaan nykyisten toimijoiden asemaa suhteessa uusiin tarjoajiin. Huoltovarmuuden, Suomen teollisuuden tai ulkomaankaupan näkökulmasta ei ole ollut välttämätöntä, että tarjouspyynnössä on vaadittu Ruotsin osalta Tukholman ydinkeskustan satamien käyttöä ainoana lähtö- tai määränpääasemana. Tukholman läheisyydessä on muitakin soveltuvia satamia.

Tarjouspyynnössä asetetut lähtö- ja saapumisaikojen aikataulut eivät myöskään ole olleet perusteltuja meriliikenteen tukemisesta annetun asetuksen perusteella. Aikataulujen syrjivyyttä osoittaa osaltaan se, että ne ovat vastanneet täysin reittiä nykyisellään liikennöivien yritysten alusten aikatauluja. Tarjouspyynnössä asetetut aamu- ja iltalähtöjen aikatauluraamit on voinut täyttää ainoastaan sellainen tarjoaja, jolla on jo tarjousta annettaessa ollut poikkeuslupa Ruotsin viranomaisilta. Poikkeusluvan saaminen ei ole ollut mahdollista julkisen palveluvelvoitteen edellyttämässä aikataulussa.

Tarjouspyynnössä asetetut kapasiteettivaatimukset ovat olleet ylimitoitettuja ja suhteettomia julkisen palveluvelvoitteen kannalta. Koska julkisella palveluvelvoitteella on ollut tarkoitus turvata vain välttämätön liikennöinti, kapasiteettivaatimuksen mitoittamisessa olisi tullut ottaa huomioon odotettu matkustus- ja rahtitarve.

Tarjouspyynnössä asetettu kapasiteettivaatimus 700 matkustajalle ei ole ollut perusteltu ottaen huomioon yhteysvälillä aiemmin toteutunut vähäisempi liikenne. Liikenne- ja viestintävirasto on pyytänyt tarjoajia toimittamaan tarjoustensa liitteenä kustannuslaskelman 150 matkustajalle, mikä osoittaa, että Liikenne- ja viestintävirasto on ennakoinut todellisen matkustajamäärän tarjouspyynnössä mainittua alemmaksi. Lisäksi asetetun vaatimuksen suhteettomuutta on osoittanut myös yhteysväliä nykyisellään liikennöiden varustamojen tilastot. Välttämättömän tason ylittävä kapasiteetti on merkinnyt sitä, että reittiä olisi voitu liikennöidä markkinaehtoisesti, joten tuki on vääristänyt kilpailua.

Edelleen tarjouspyynnössä asetettu vaatimus siitä, että yhteysväliä liikennöivän aluksen on tullut täyttää vaatimus suomalais-ruotsalaisesta jääluokasta IA, on ollut perusteeton ja suhteeton. Tämän jääluokan asettaminen vaatimukseksi ei ole ollut perusteltua vuodenaikaan nähden ennakoidut jääolosuhteet huomioon ottaen.

Vastine

Vaatimukset

Liikenne- ja viestintävirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Finnlines Oyj:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 525 eurolla ja asiaosaiskulut 1.050 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Perustelut

Liikenne- ja viestintävirasto on järjestänyt kysymyksessä olevan tarjouskilpailun täyttääkseen EU-oikeuden asettamat vaatimukset julkisen palveluvelvoitteen asettamiselle.

Julkisen palveluvelvoitteen tarpeen arvioimista koskevien väitteiden arviointi ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan, koska tarve arvioidaan muun kuin hankintalainsäädännön perusteella.

Liikenne- ja viestintävirasto ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tarjouspyynnön vaatimuksia asettaessaan. Vaatimukset on asetettu kilpailua rajoittamattomasti, suhteellisuusperiaatteen mukaisesti ja syrjimättömästi. Liikenne- ja viestintävirastolla on ollut laaja harkintavalta sen suhteen, miten se on määritellyt hankinnan kohteen, eikä sen ole tarvinnut sopeuttaa tarjouspyynnön ehtoja olemassa olevaan tarjontaan.

Liikenne- ja viestintävirasto ei ole asettanut samanlaisilla resursseilla olevia laivanvarustajia eri asemaan ja tarjouspyynnössä asetetuissa vaatimuksissa on käytetty ainoastaan todelliseen hankinnan tarpeeseen liittyviä tekijöitä. Kilpailun lisäämisen mahdollisuudet ovat olleet rajalliset kilpailutetun kaltaiselle lyhyelle hankinta-ajalle ottaen lisäksi huomioon kilpailutetun yhteysvälin erityispiirteet sekä se, että hankinnan kohteena olevalla yhteysvälillä ei ole ollut säännöllisessä matkustaja- ja rahtiliikenteessä suurta määrää laivanvarustajia. Liikenne- ja viestintävirasto on pyrkinyt lisäämään kilpailua asettamalla tarjouspyynnössä joustomahdollisuuksia lähtösatamien ja Ahvenanmaalla tapahtuvien pysähdysten satamien osalta siinä määrin kuin se on ollut mahdollista.

Liikenne- ja viestintävirasto ei ole menetellyt syrjivästi asettaessaan tarjouspyynnössä vaatimukset tiettyjen satamien käytöstä. Tarjouspyynnössä asetettu vaatimus liikennöinnistä Tukholman keskustan satamiin on ollut perusteltu, sillä alusten on tullut liikennöidä sellaisiin terminaaleihin, joista on matkustajaliikenteen kannalta riittävät jatkoyhteydet. Muut Tukholman keskustan ulkopuoliset satamat eivät tosiasiassa ole olleet korvaavia vaihtoehtoja.

Liikenne- ja viestintävirasto ei ole menetellyt syrjivästi asettaessaan kilpailutetulle yhteysvälille lähtö- ja saapumisaikaraamit. Liikenneketjujen ja -yhteyksien tarpeiden kannalta on ollut perusteltua asettaa tietyt aikatauluraamit, jotka on asetettu sekä teollisuuden että huoltovarmuuden ja riittävien henkilöliikenneyhteyksien turvaamiseksi. Myös kuljetettavan tavaran luonne on edellyttänyt tiettyä vuorotiheyttä. Aikatauluraameja asetettaessa on otettu huomioon myös rekkaliikenne. Suppea potentiaalinen tarjoajapiiri ei ole tehnyt hankinnasta hankintasäännösten vastaista.

Tarjoajilla on ollut tosiasiallinen mahdollisuus hakea poikkeuslupaa Tukholman saariston tiettyihin väylän osuuksiin sekä myös liikennöintiin ilman mainittua poikkeuslupaa. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että poikkeuslupa olisi tullut olla olemassa tarjouksen jättämishetkellä.

Liikenne- ja viestintävirasto ei ole myöskään menetellyt virheellisesti asettaessaan tarjouspyynnössä yhteysvälin aluksia koskevat kapasiteettivaatimukset. Hankintayksiköllä on ollut laaja harkintavalta kapasiteettia koskevien vaatimusten osalta. Kapasiteettivaatimukset ovat perustuneet aiemmin toteutuneisiin liikennemääriin ja oletettavaa on ollut, että matkustajamäärissä on ollut tiedossa vaihtelua. Tarkoituksena on ollut huoltovarmuuden lisäksi turvata riittävät liikenneyhteydet sekä teollisuuden ja ulkomaankaupan tarpeet.

Myöskään tarjouspyynnössä asetettu jääluokitusta koskeva vaatimus ei ole ollut syrjivä. Jääluokituksella on ollut keskeinen merkitys talvimerenkulun turvallisuuden sekä ympäristön kannalta. Liikenne- ja viestintävirasto ei ole voinut ottaa riskiä siitä, että se olisi kilpailuttanut aluksia, jotka eivät olisi pystyneet turvallisesti liikennöimään yhteysvälillä talviolosuhteissa. Jääluokkaa asettaessa on tullut ottaa huomioon lisäksi se, että jääolosuhteet ovat vaihdelleet paljon vuosittain.

Kuultavien lausunnot

Viking Line Abp

on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Finnlines Oyj:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.357 eurolla viivästyskorkoineen.

Liikenne- ja viestintävirastolla on ollut parhaat mahdollisuudet arvioida, millainen palveluvelvoite on ollut välttämätön riittävien liikenneyhteyksien, huoltovarmuuden ja Suomen ulkomaankaupan kuljetusten kannalta. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia onko Liikenne- ja viestintävirasto toiminut meriliikenteen tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen mukaisesti.

Julkisen palveluvelvoitteen välttämättömyyttä arvioitaessa on tullut ottaa rekkaliikenteen lisäksi huoltovarmuudelle tärkeä henkilöliikenne. Moni yhteysväliä hyödyntävä asiakas on suunnitellut oman toimintansa ottaen huomioon yhteysvälin jo olemassa olleet aikatauluraamit sekä lähtö- ja määräsatamat. Ei ole ollut perusteltua edellyttää matkustajilta ylimääräistä siirtymää valittajan viittaamista satamista Tukholmaan. Finnlines Oyj ei ole osoittanut, miksi se ei olisi pystynyt liikennöimään Tukholman satamaan.

Yhteysvälin operointi tarjouspyynnössä asetetussa aikataulussa ei ole välttämättä edellyttänyt poikkeuslupaa. Finnlines Oyj ei ole myöskään osoittanut, etteikö se olisi voinut saada poikkeuslupaa vaaditussa aikataulussa eikä se ole osoittanut hakeneensa lupaa, vaikka se on kiinnittänyt asiaan huomiota jo saman yhteysvälin aiemmassa kilpailutuksessa.

Tarjouspyynnössä asetetut kapasiteettia ja jääluokkaa koskevat vaatimukset ovat olleet perusteltuja. Valittaja ei ole lausunut siitä, miksi hyttipaikkavaatimus sen mukaan ylittää välttämättömän tason ja mitä tasoa on pidettävä välttämättömänä. Liikenne- ja viestintäviraston on tullut varautua talvella toteuttavaan liikennöintiin, joten jääluokkavaatimus on ollut perusteltu.

Tallink Silja Oy

on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset eivät ole rajoittaneet kilpailua eivätkä ole olleet suhteellisuusperiaatteen vastaisia. Ne eivät ole olleet myöskään syrjiviä, vaikka kaikki potentiaaliset tarjoajat eivät olisi voineet jättää tarjousta.

Nykyinen logistiikkaketju kysymyksessä olevalla yhteysvälillä on optimoitu tämänhetkisten aikataulujen mukaisesti. Sen muuttaminen lyhyellä aikavälillä ja vain väliaikaisesti aiheuttaisi merkittäviä seurannaisvaikutuksia sekä lisäkustannuksia koko logistiikkaketjulle. Aikatauluissa on huomioitu myös matkustajien tarpeet.

Vastaselitys

Finnlines Oyj on esittänyt, että tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset eivät ole olleet välttämättömiä riittävien liikenneyhteyksien, huoltovarmuuden tai Suomen ulkomaankaupan kannalta, eivätkä ne ole perustuneet hankintasäännösten mukaisesti hankintayksikölle kuuluvaan harkintavaltaan. Kysymys on ollut poikkeuksellista hankinnasta, jolloin hankintayksikön olisi tullut hyödyntää kilpailumahdollisuudet laajasti.

Liikenne- ja viestintävirasto olisi voinut mahdollistaa kilpailun syntymisen sallimalla satamien vaihtoehtoisuuden, jolloin myös aikatauluraamien täyttämisen suhteettomat vaikeudet olisi voitu välttää. Liikenne- ja viestintävirasto ei ole osoittanut, minkä vuoksi sen asettamat satamavaatimukset ovat olleet välttämättömiä. Liikenne- ja viestintävirasto on käytännössä mahdollistanut satamavaatimuksista ja aikatauluraameista poikkeamisen.

Liikenne- ja viestintävirasto ei ole osoittanut, minkä vuoksi sen asettamat aikatauluraamit ovat olleet välttämättömiä. Muilla kuin yhteysväliä jo operoineilla alan toimijoilla ei ole ollut mahdollisuutta sopeuttaa toimintaansa aikatauluraamien täyttämiseksi ottaen huomioon tarjouspyynnössä asetetut satamavaatimukset. Poikkeusluvan myöntäminen nopeusrajoituksista poikkeamiselle on tapauskohtaista sekä hakijalle hyvin työlästä ja aikaa vievää.

Liikenne- ja viestintävirasto on asettanut tarjouspyynnössään palvelussa käytettävään kalustoon kohdistuvia vähimmäiskapasiteettivaatimuksia, jotka ovat ylittäneet sen osuuden, josta on ollut tarkoitus maksaa valtionavustusta. Tästä syystä julkisen palveluvelvoitteen myötä myönnetyllä tuella on käytännössä vääristetty kilpailua. Kapasiteettivaatimukset ovat olleet perusteettomia sen vuoksi, että hankinnassa on ollut kysymys yhteiskunnan toimintakyvyn kannalta välttämättömien kuljetuspalveluiden turvaamisesta eikä kysynnän kasvuun varautumisesta.

Vaatimus liikennöinnin aloittamisesta viiden vuorokauden sisällä julkisen palveluvelvoitteen asettamisesta on ollut suhteeton ja tarkoittanut sitä, että ainoastaan yhteysväliä jo operoinut tarjoaja on voinut täyttää edellytyksen. Liikennöinnin aloittaminen uudella reitillä on aikaa vievää ja aiheuttaa kustannuksia. Liikennöinnin aloittamista koskeva vaatimus ei välttämättä olisi ollut syrjivä, jos tarjouspyynnössä olisi mahdollistettu liikennöinti vaihtoehtoisiin satamiin.

Muut kirjelmät

Liikenne- ja viestintävirasto

on 17.8.2021 päivätyssä lisävastineessaan esittänyt, että meriliikenteellä on korostuneen tärkeä merkitys Suomen turvallisuudelle, huoltovarmuudelle, teollisuudelle sekä kansalaisten vapaan liikkuvuuden kannalta. Kysymyksessä olevalla yhteysvälillä on ollut korostunut merkitys Ahvenanmaan elinkeinoille sekä lääkintähenkilöstön matkustukselle Ruotsista Ahvenanmaalle. Yhteysvälillä on ollut merkitystä myös sosiaalisten syiden vuoksi. Sillä on kuljetettu matkustajien lisäksi varaosia, lääkkeitä, elintarvikkeita ja komponentteja.

Liikenne- ja viestintävirasto on järjestänyt tarjouskilpailun ja asettanut julkisen palveluvelvoitteen kuultuaan alan viranomaisia ja kaupallisia toimijoita julkisen palveluvelvoitteen välttämättömyydestä. Hankinta ei ole perustunut Finnlines Oyj:n esittämällä tavalla yhteysväliä normaalioloissa liikennöivän varustamon toiminnan lähtökohtiin. Tarjouspyynnön vaatimukset on asetettu matkustajien ja kuljetettavan rahdin edellytyksiä ajatellen. Hankinta on ollut tarkoitettu väliaikaiseksi, jolloin ei ole ollut mahdollista, että matkustajien, logististen ketjujen ja laajemminkin toimitusketjujen olisi tullut muuttaa kuljetustarpeitaan.

Valituksen kohteena olevalla yhteysvälillä ei ole ollut Ruotsissa muita satamia, jotka olisivat toimineet samoilla relevanteilla markkinoilla. Matkustajaliikenteen tarpeet ovat tarkoittaneet sitä, että alus ei ole voinut liikennöidä kymmenien kilometrien päähän varsinaisesta kohteestaan. Yhteysvälillä ei ole ollut kymmeniin vuosiin alusta, joka olisi palvellut vain joko matkustajien tai rahdin tarpeita.

Aikatauluraameja ei ole asetettu perusteettomasti tai syrjivästi. Liikenneketjujen ja -yhteyksien vuoksi tietyt aikataulut ovat palvelleet parhaiten hankinnan tavoitteiden täyttämistä. Tarjoajilla olisi ollut mahdollisuus hakea poikkeuslupaa tarjouspyynnön kannalta riittävässä aikataulussa. Tarjoajilla olisi ollut mahdollisuus liikennöintiin myös ilman poikkeuslupaa.

Kapasiteettivaatimuksia ei ole asetettu perusteettomasti tai syrjivästi. Julkisen palvelun velvoitteen sisältönä ei ole ollut se matkustajamäärä, jota on käytetty avustuskelpoisten kustannusten laskelman perusteena. Kapasiteettivaatimuksia asettaessa on tullut ottaa huomioon koronapandemian ennakoimattomuus sekä sen asettamat vaatimukset matkustamiselle. Tarjouspyynnössä asetetut kapasiteettivaatimukset on laskettu yhteysvälin matkustajamäärien perusteella. Koska matkustustarve ei ole jakautunut tasaisesti kaikille päiville, on kapasiteetin tullut olla korkeampi kuin keskimääräinen päivittäinen matkustajamäärä. Kapasiteettivaatimus on kuitenkin ollut huomattavasti alhaisempi kuin mitä se on ollut ennen koronapandemiaa.

Vaatimus liikennöinnin aloittamisesta viiden vuorokauden kuluessa julkisen palveluvelvoitteen asettamisesta on ollut perusteltu ottaen huomioon sopimuskauden lyhyt kesto ja julkisen palveluvelvoitteen alaisten palveluiden kriittisyys.

Finnlines Oyj

on 23.8.2021 päivätyssä lisälausumassaan esittänyt, että se ei ole vaatinut markkinaoikeutta tutkimaan julkisten palveluvelvoitteiden asettamisen välttämättömyyttä, koska tämän asian tutkiminen ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan. Asiassa on keskeistä sen arviointi, ovatko tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset olleet perusteltuja.

Liikenne- ja viestintävirasto ei ole osoittanut, etteikö yhteysväleillä olisi voitu hyödyntää vaihtoehtoisia satamia. Vaikka katsottaisiin, että vaihtoehtoisia satamia ei olisi voitu hyödyntää, on tarjouspyynnössä asetettu muita syrjiviä vaatimuksia.

Siltä osin kuin Liikenne- ja viestintävirasto on tarjouspyynnössä asettanut kapasiteettivaatimuksia, joihin liittyviä kustannuksia ei ole ollut tarkoitus korvata valtionavustuksella, eivät nämä ole voineet olla hankintasäännösten tarkoittamalla tavalla osa tarjouspyynnössä määriteltyä hankinnan kohdetta. Kyseiset valtionavustuksilla korvattavat vastikkeelliset osat ylittävät vaatimukset ovat hankinnan kohteeseen nähden perusteettomasti johtaneet siihen, että kilpailu yhteysväleillä on olennaisesti rajoittunut ja käytännössä vain yhteysväleillä jo toimineet liikennöitsijät ovat voineet osallistua tarjouskilpailuun.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tarkastelun lähtökohdat ja sovellettavat oikeusohjeet

Liikenne- ja viestintävirasto on pyytänyt EU-hankintailmoituksella tarjouksia julkiseen palveluvelvoitteeseen perustuvasta ja meriliikenteen tukemista koskevasta palveluhankinnasta yhteysvälille Turku/Naantali — Maarianhamina/Långnäs — Tukholma.

Hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä todetun mukaan tarjouskilpailun tarkoituksena on ollut valita kokonaistaloudellisesti edullisin meriliikenteen harjoittaja vastaamaan asetettavan julkisen palveluvelvoitteen mukaisesti meriliikenteestä edellä mainitulla yhteysvälillä.

Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on viitattu meriliikenteen tukemisesta annettuun valtioneuvoston asetukseen, joka on koskenut julkisen palveluvelvoitteen asettamista meriliikenteeseen ja tästä maksettavaa valtionavustusta.

Finnlines Oyj on valittanut markkinaoikeuteen Liikenne- ja viestintäviraston virheellisestä hankintamenettelystä jo ennen hankintapäätöksen tekemistä.

Liikenne- ja viestintävirasto on 14.5.2021 tekemällään hankintapäätöksellä meriliikenteen harjoittajiksi kysymyksessä olevalle yhteysvälille Tallink Silja Oy:n ja Viking Line Abp:n.

Tämän jälkeen Liikenne- ja viestintävirasto on 2.6.2021 alkaen tekemillään valtionavustuspäätöksillä asettanut valituille tarjoajille julkisen palveluvelvoitteen ja myöntänyt valtionavustukset julkisen palveluvelvoitteen mukaisesta liikennöinnistä. Liikenne- ja viestintäviraston mukaan mainituissa valtionavustuspäätöksissä on ollut kysymys hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Finnlines Oyj on markkinaoikeudessa esittämiensä vaatimustensa tueksi esittänyt, että tarjouspyyntö on sisältänyt kilpailua rajoittavia, suhteellisuusperiaatteen vastaisia ja syrjiviä vaatimuksia. Finnlines Oyj on kuitenkin nimenomaisesti esittänyt, että se ei ole vaatinut markkinaoikeutta tutkimaan julkisen palveluvelvoitteen asettamisen välttämättömyyttä, koska tämän asian tutkiminen ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan.

Asiassa on edellä esitetty huomioon ottaen arvioitava, ovatko tarjouspyynnössä asetetut hankinnan kohdetta koskevat vaatimukset Finnlines Oyj:n esittämin tavoin syrjiviä, suhteettomia tai kilpailua rajoittavia ja näin ollen hankintalain vastaisia.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti muun ohella olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen. Pykälän 3 momentin mukaan hankinnat on toteutettava tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät sekä niihin mahdollisesti sisältyvät tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä ja niissä on vahvistettava rakennusurakoilta, palveluilta tai tavaroilta vaadittavat ominaisuudet. Määritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintamenettelystä

Tarjouspyynnön kohteena on ollut kokonaistaloudellisesti edullisimman meriliikenteen harjoittajan valinta vastaamaan asetettavan julkisen palveluvelvoitteen mukaisesta meriliikenteestä yhteysvälillä Turku/Naantali — Maarianhamina/Långnäs — Tukholma. Tarjouspyynnön mukaan julkisen palvelun velvoite asetetaan tarjouskilpailun voittajalle erillisellä hallintopäätöksellä, jos asettaminen katsotaan meriliikenteen tukemisesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa tarkoitetulla tavalla välttämättömäksi. Hankinta on jaettu kahteen osa-alueeseen, jotka ovat olleet edestakaiset aamu- ja iltalähdöt Turusta tai Naantalista.

Tarjouspyynnön kohdassa II.2.4 ”Kuvaus hankinnasta” on todettu, että tarjoaja voi valita annettujen aikarajojen puitteissa lähtö- ja paluusatamaksi joko Turun tai Naantalin sataman. Lisäksi on todettu, että Ahvenanmaalle yöllä saapuvissa lähdöissä tarjoajalle on annettu mahdollisuus valita satamaksi joko Maarianhamina tai Långnäs. Päivällä Ahvenanmaalle saapuvat lähdöt tapahtuvat Maarianhaminan satamaan.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 ”Julkisen palvelun velvoitetta koskevat vaatimukset” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Yhteyksien vähimmäismäärän Turku/Naantali — Maarianhamina/Långnäs — Tukholma välillä on oltava vähintään yksi päivittäinen edestakainen vuoro maanantaista sunnuntaihin.

[--]

Talviliikenteessä käytettävien alusten on oltava luokitukseltaan vähintään suomalais-ruotsalaisen jääluokan IA vaatimukset täyttäviä.

[--]

Aluksella tulee olla kapasiteetti vähintään 700 matkustajalle. Aluksella on oltava hyttipaikkoja vähintään 700 matkustajalle.

Tarjouspyynnön liitteen 5 kohdassa 2 on asetettu aikatauluraamit, joiden puitteissa meriliikennettä on tullut harjoittaa.

Liikenne- ja viestintävirasto on 14.5.2021 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Tallink Silja Oy:n ja Viking Line Abp:n tarjoukset.

Tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten hyväksyttävyys

Finnlines Oyj on esittänyt, että tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset ovat olleet syrjiviä, suhteettomia ja kilpailua rajoittavia eivätkä ne ole olleet välttämättömiä meriliikenteen tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen perusteella. Finnlines Oyj:n mukaan aikatauluraamit ja alusten kapasiteettivaatimukset on asetettu reitillä jo aikaisemmin toimineiden tarjoajien hyväksi eikä edellä mainitun asetuksen mukaisen tarpeen näkökulmasta. Vaatimus tiettyjen satamien käytöstä on ollut syrjivä muun ohella sen vuoksi, koska se on rajoittanut kilpailumahdollisuuksia. Esitetty vaatimus jääluokasta IA on ollut perusteeton ottaen huomioon vuodenaikaan nähden ennakoidut jääolosuhteet. Lisäksi liikennöinnin aloittamisvaatimus viiden päivän kuluessa julkisen palveluvelvoitteen asettamisesta on ollut kohtuuton.

Liikenne- ja viestintävirasto on esittänyt, että sillä on ollut laaja harkintavalta hankinnan kohteen määrittelyn osalta eikä sen ole tarvinnut sopeuttaa tarjouspyynnön ehtoja olemassa olevaan tarjontaan. Tarjouspyynnön vaatimukset on asetettu tarjoajia syrjimättömästi ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti eivätkä ne ole rajoittaneet kilpailua.

Liikenne- ja viestintävirasto on edelleen esittänyt, että vaatimus liikennöinnistä Tukholman satamaan on ollut perusteltu jatkoyhteyksien kannalta. Yhteysvälin lähtö- ja määränpääsatamien osalta on asetettu siinä määrin joustomahdollisuuksia kuin se on ollut mahdollista. Aikatauluraamien asettamisessa on otettu huomioon välttämätön kuljetuskapasiteetti. Kapasiteettivaatimukset ovat perustuneet aiemmin toteutuneisiin liikenne- ja rahtimääriin, minkä lisäksi niissä on tullut varautua koronapandemian asettamiin vaatimuksiin ja aiheuttamiin vaihteluihin kysynnässä. Aluksen jääluokituksella on merkitystä talvimerenkulun turvallisuuden sekä ympäristön kannalta.

Markkinaoikeus toteaa aluksi, että asiassa esitetyn selvityksen mukaan tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole nyt kysymyksessä olevalla yhteysvälillä edellytetty liikennöinnin aloittamista viiden vuorokauden kuluessa palveluvelvoitteen asettamisesta toisin kuin eräillä muilla yhteysväleillä. Näin ollen asiassa ei ole tarpeen lausua mainitusta vaatimuksesta.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan tarjouspyynnössä on asetettu aikatauluraamit, joiden puitteissa aluksen on tullut lähteä ja saapua tietyistä satamista. Meriliikennettä on tullut harjoittaa viikon jokaisena päivänä siten, että joko Turusta tai Naantalista on tullut olla Ahvenanmaan kautta Tukholmaan vähintään yksi edestakainen vuoro. Yhteysväliä operoivalta alukselta on tarjouspyynnössä edellytetty muun ohella kapasiteettia vähintään 700 matkustajalle. Talviliikenteessä käytettävien alusten on edellytetty olevan luokitukseltaan vähintään suomalais-ruotsalaisen jääluokan IA vaatimukset täyttäviä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja että sillä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintalain säännökset eivät sääntele hankinnan sisältöä tai hankinnan tarkoituksenmukaisuutta. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjouspyynnön selvyydestä sekä tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Suhteellisuusperiaatteesta puolestaan johtuu, että myös hankinnan kohdetta koskevien vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.

Hankinnan kohdetta koskevaa vaatimusta ei voida lähtökohtaisesti pitää syrjivänä, vaikka alalla olisi vain yksi tai muutama vaaditunlaisen palvelun tarjoaja. Hankintayksikön ei julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden perusteella tarvitse sopeuttaa tarjouspyynnön ehtoja olemassa olevaan tarjontaan, jos hankkeessa perustellusti pyritään hankintayksikön tarpeita palvelevaan lopputulokseen.

Kysymyksessä olevan hankinnan kohteena on ollut palveluntarjoajien kilpailuttaminen julkisen palveluvelvoitteen asettamiseksi tarjouspyynnössä yksilöidylle meriliikenteen yhteysvälille. Liikenne- ja viestintävirasto on kilpailuttanut hankinnan koronaviruspandemian aikana, jolloin se on asiassa esitetyn selvityksen perusteella joutunut muun ohella alusten liikennöintiä koskevia paikka- ja aikatauluvaatimuksia sekä aluksille asetettuja vaatimuksia asettaessaan ottamaan huomioon koronapandemiasta johtuvien rajoitusten ja suositusten ennakoimattomuuden meriliikenteen kehittymiselle sekä tarjouspyynnön vaatimusten vaikutukset kilpailutuksen kohteena olevaa yhteysväliä hyödyntävien tahojen olemassa olevaan logistiikkaan.

Edellä todetuin tavoin hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen määrittelyssä. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon hankinnan kohteesta esitetty, markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset ovat olleet hankinnan kannalta perusteltuja. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei voida myöskään katsoa, etteivät vaatimukset olisi olleet omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tai että niiden käyttäminen olisi ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista.

Edellä lausuttua ei anna aihetta arvioida toisin se, että asiassa on kysymys julkisen palveluvelvoitteen asettamiseen perustuvasta palveluhankinnasta.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että Liikenne- ja viestintävirasto ei ole ylittänyt harkintavaltaansa tai menetellyt muutenkaan hankintasäännösten vastaisesti tarjouspyynnön vaatimuksia asettaessaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla Liikenne- ja viestintävirasto ei ole menetellyt hankinnassaan asiassa esitetyin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen Finnlines Oyj saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan. Sen sijaan asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Liikenne- ja viestintävirasto sekä Viking Line Abp joutuisivat itse vastaamaan Finnlines Oyj:n valituksesta aiheutuneista oikeudenkäyntikuluistaan. Finnlines Oyj on näin ollen velvoitettava korvaamaan Liikenne- ja viestintäviraston sekä Viking Line Abp:n asian laatu sekä laajuus huomioon ottaen määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Liikenne- ja viestintäviraston oikeudenkäyntikuluista 1.050 euroa kohdistuu Liikenne- ja viestintävirastolle oikeudenkäynnin johdosta aiheutuneesta omasta työstä. Markkinaoikeus katsoo, että korvausvaatimus on myös tältä osin kokonaan hyväksyttävä siitä huolimatta, että Liikenne- ja viestintävirastoa on asiassa edustanut asiamies. Asiassa suoritetut toimenpiteet huomioon ottaen on nimittäin katsottava, että Liikenne- ja viestintävirasto on suorittanut oikeudenkäyntiin liittyviä toimenpiteitä, joiden suorittamisella virasto on vähentänyt asiamiehen käytöstä aiheutuneita kuluja.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Finnlines Oyj:n korvaamaan Liikenne- ja viestintäviraston oikeudenkäyntikulut 1.575 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa Finnlines Oyj:n korvaamaan Viking Line Abp:n oikeudenkäyntikulut 3.357 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Jussi Karttunen sekä markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Markus Mattila.

Tämä asiakirja on sähköisesti varmennettu tuomioistuimen asianhallintajärjestelmässä.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.