Market Court voids incomplete procurement decision and orders city to redo tender evaluation with damages.

Asian tausta

Heinolan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 3.1.2020 julkaistulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta vanhuspalvelukeskuksen rakennusurakasta vuokrakäyttöön.

Heinolan kaupungin tekninen lautakunta on 30.6.2020 tekemällään hankintapäätöksellä § 60 valinnut ARA-asuntojen tuotanto ARTTU Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 10.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus ja valittajan lisälausuma

Vaatimukset

Lehto Tilat Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 14.625 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valitus on tutkittava, sillä valittaja on asianosainen ja valitus on tehty määräajassa. Hankintaa koskeva pöytäkirja on päivätty 30.6.2020 ja pöytäkirjan ote on toimitettu valittajalle sähköpostitse 7.7.2020. Teknisen lautakunnan pöytäkirjan ote ei kuitenkaan ole sisältänyt tietoja vertailuperusteiden soveltamisesta. Päätöksessä ei ole esitetty tarjousvertailua koskevia perusteluja sillä tarkkuudella, että valittajalle olisi käynyt ilmi oman tarjouksensa sijoittuminen suhteessa muihin. Vertailuperusteiden soveltamisesta saatuja pistemääriä ei ole kuvattu, eikä perusteita ole toimitettu valittajalle. Hankintapäätöksen vertailusta ei myöskään ilmene, miten kutakin tarjousta on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Edellä kuvatuista syistä valittajalle tiedoksi annettu hankintapäätös on ollut olennaisesti puutteellinen. Pöytäkirjan otteesta ei käy ilmi keskeisiä perusteita, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Valittaja ei ole saanut riittäviä tietoja hankintayksikön ratkaisusta ja sen perusteista oikeussuojakeinojen käyttämisen arviointia varten. Näin ollen valitus markkinaoikeudelle on tullut tehdä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä.

Sittemmin valittaja on saanut hankintayksiköltä 5.8.2020 sähköpostitse tarjouskilpailun pisteytystaulukon. Vertailutaulukko on toimitettu valittajalle vasta sen jälkeen, kun valittaja on sitä hankintayksiköltä erikseen nimenomaisesti pyytänyt. Valittajalla ei ole kuitenkaan varmuutta siitä, onko valittajalle toimitettu pisteytystaulukko edes ollut lopullinen versio.

Kun hankintapäätös on olennaisesti puutteellinen, valitusajan kuluminen alkaa hankintapäätöksen tekemisestä eikä hankintasäännösten vaatimuksia hankintapäätöksen sisällöstä ja perusteluvelvollisuudesta ole mahdollista täyttää toimittamalla hankintapäätöksen muodostavia asiakirjoja erissä. Edellä kuvatuilla perusteilla määräaika valituksen jättämiselle markkinaoikeuteen on päättynyt näin ollen aikaisintaan 30.12.2020, ja valitus on tehty ajoissa.

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön vastaista tarjousta tarjouskilpailusta. Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole myöskään täyttänyt naisten sosiaalitilan pinta-alalle sekä käytävän leveydelle asetettuja vaatimuksia. Edellä mainitun vertailutaulukon tiedoista käy lisäksi ilmi, että voittaneen tarjoajan tarjous ei ole täyttänyt hankinta-asiakirjoissa asetettua rakennuksen ja sen lähiympäristön esteettömyyden vaatimusta.

Vastine ja hankintayksikön selvitys

Vaatimukset

Heinolan kaupunki on ensisijaisesti vaatinut, että valitus tulee jättää tutkimatta. Toissijaisesti hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perustelut

Valitus on saapunut myöhässä ja se tulee jättää tutkimatta. Asiassa ei ole syytä soveltaa pidempää kuuden kuukauden muutoksenhakuaikaa, sillä hankintapäätös ei ole ollut olennaisesti puutteellinen. Päätöksen perustelut ovat olleet riittävät hankintapäätöksen tiedonannon yhteydessä 7.7.2020. Valittajalle on lisäksi lähetetty sähköpostitse 5.8.2020 vertailutaulukko, josta on käynyt ilmi tarjousten pisteytys. Asiakirja on alun perin nimetty ”alustava vertailutaulukko 25.6.2020.pdf”, ja nimi on säilynyt samassa muodossa koko hankintapäätökseen johtaneen tarjousten arviointityön ajan. Lisäksi valittajalle on lähetetty 5.8.2020 erillisessä sähköpostissa valittajan pyynnön mukaisesti muiden tarjoajien tarjoukset.

Pienet puutteet hankintapäätöksen perusteluissa eivät muodosta sellaista olennaista puutetta, jonka perusteella sovellettavaksi tulisi kuuden kuukauden muutoksenhakuaika. Koska hankintapäätöksen mukaan voittajaksi on valittu voittaneen tarjoajan tarjous, päätöksestä on ilmennyt myös se, että hankintayksikkö on katsonut voittaneen tarjouksen olevan tarjouspyynnön mukainen. Edellä todettu on muutoksenhakuajan alkamishetken arvioinnin osalta merkityksellistä, koska valituksen perusteena on ollut se, ettei voittaneen tarjoajan tarjous olisi tarjouspyynnön mukainen. Tämän valitusperusteen kannalta tarjousten vertailu ja sen perusteet eivät ole merkityksellisiä tietoja.

Valittajan voidaan katsoa saaneen viimeistään 5.8.2020 tiedoksi hankintayksikön kaikki ratkaisuun vaikuttaneet seikat myös yksityiskohtien osalta arvioidakseen, onko sillä tarvetta oikeussuojakeinojen käyttöön. Muutoksenhakuajan voidaan toissijaisesti katsoa alkaneen viimeistään 5.8.2020. Siinä tapauksessa hankintasäännösten mukainen 14 päivän muutoksenhakuaika on päättynyt 19.8.2020. Valittaja on toimittanut valituksen markkinaoikeudelle vasta 22.12.2020.

Jos valitus tutkitaan, hankintapäätöstä ei tule kumota. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen naisten pukuhuoneen pinta-alan osalta. Tarjousasiakirjoissa on todettu, että lopullinen tilajako ja käytävien leveys tehdään tilaajan/käyttäjän ohjauksessa. Tarjoaja on esittänyt oman näkemyksensä sosiaalitilan tilatarpeesta. Jos esimerkiksi naisten pukuhuoneille varattu tila on pienempi, pystytään rakennusoikeuden ollessa niukka panostamaan enemmän asukkaille tärkeisiin tiloihin.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen myös käytävän leveyden osalta. Voittaneessa tarjouksessa on annettu suunnitelmien jatkokehittämisestä palvelulupaus, jonka mukaisesti tarjous on konsepti, joka viimeistellään tarjouksen mukaisessa kustannuskehyksessä valmiiksi kohteeksi tilaajan/käyttäjän ohjaamana. Palvelulupaus koskee myös käytävien leveyttä. Tarjoaja on esittänyt mielestään tasaleveää käytävää toimivamman ratkaisun, jossa ovien kohdalla on enemmän leveyttä ja käytävän muilla osin vähemmän kuin tarjouspyynnössä on vaadittu.

Kuultavan lausunto

ARA-asuntojen tuotanto ARTTU Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Kuultava on lisäksi esittänyt, että sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Kuultava on tarjouksensa liitteenä olleessa asiakirjassa todennut, että tarjouspyyntömateriaalin ohjaamana ei ole ollut mahdollista arvata kaikkia käyttäjän toimintaan liittyviä yksityiskohtia, jotka pitkälti määrittelevät suunnitteluratkaisuja. Asiakirjan mukaan tästä syystä kuultavan tarjous on perustunut palvelulupaukseen, jonka mukaan tarjous on konsepti, joka viimeistellään tarjouksen mukaisessa kustannuskehyksessä valmiiksi tilaajan tai käyttäjän ohjaamana. Tällaisina tarkennettavina toiminnallisina asioina on mainittu asiakirjassa muun ohella tilojen tarkempi sijainti toisiinsa nähden ja käytävien leveys.

Kuultava on tarjouksessaan sitoutunut toteuttamaan kohteen lopulliset suunnitelmat hankintayksikön ohjauksessa vedoten siihen, että tarjouspyyntö ei riittävällä tasolla määrittele kaikkia suunnitteluun liittyviä yksityiskohtia, minkä vuoksi tarkan suunnitelman esittäminen tarjouksen yhteydessä ei ole ollut tarkoituksenmukaista eikä järkevää minkään osapuolen kannalta. Edellä mainittu esitetyn suunnitelman konseptinomaisuus ja sitoutuminen toteutukseen hankintayksikön ohjauksessa koskee myös sosiaalitilojen mitoitusta.

Erityisen hyvänä esimerkkinä suunnitelmien tarkentamisesta dialogissa käyttäjän ja tilaajan kanssa on käytävänleveyden määrittely vähintään kahdeksi metriksi. Kahden metrin leveys ei mahdollista sänkyjen kääntymistä asukkaiden huoneista käytävälle. Tälle vaadittava leveys on vähintään 2.400 mm. Kaikkien rakennuksen käytävien toteuttaminen siten, että ovien kohdalla leveys olisi 2.400 mm ja leveys muutoin 2.000 mm aiheuttaa laajuuden kasvamisen vähintään sadalla neliömetrillä, mikä tarkoittaisi muu tilaohjelma huomioon ottaen väistämättä merkittävää rakennusoikeuden ylitystä. Kuultavan ehdotuksessa käytävien keskileveys on 2.000 mm siten, että leveys on ovien kohdalla käytännön vaatima 2.400 mm ja muualla noin 1.600 mm.

Lisäksi alkuperäistä tarjouspyyntöä on korjattu 9.6.2020 uudella tarjouspyynnöllä. Tässä yhteydessä tarjouspyynnön liitettä 2 ”Hopeasilta 2, suunnitteluvaatimukset” on tarkennettu. Korjatun tarjouspyynnön liitteessä 2 ”Hopeasilta 2, suunnitteluvaatimukset, tark. 9.6.2020” on käytävien leveyden määrittely säilytetty sellaisena, että käytävien on tullut olla riittävän leveitä sänkyjen kuljettamiseen ja kääntymiseen tarvittaviin tiloihin, sängyn kääntämisen on tullut olla ongelmatonta ja että hyvänä pääsääntönä on pidetty 2.000 mm käytäväleveyttä. Kirjaus on säilytetty ennallaan alkuperäisen tarjouspyynnön mukaisena, joten 2.000 mm:n käytäväleveys ei ole ollut velvoittava määritys.

Kuultava on sitoutunut tarjouksessaan kirjallisesti toteuttamaan koko rakennuksen ulkotiloineen esteettömänä. Lisäksi se on sitoutunut toteuttamaan ulko-ovien kynnykset esteettömyyden osalta korkeampitasoisesti kuin valtioneuvoston asetuksessa rakennusten esteettömyydestä on edellytetty. Esteetöntä kulkua ei ole erikseen esitetty tarjouksen liitepiirustuksissa, koska niiden detaljitaso ei ole riittävä esteettömyyden esittämiseen tai sen arviointiin. Esteettömyyden arviointi edellyttäisi suunnitelmaa, jossa on esitetty pääpiirustustasoisesti rakennuksen asemapiirros, pohjapiirrokset ja detaljikuvat rakennuksen erityyppisistä ovista ja kulkuväylistä. Tällaisten suunnitelmien toteuttaminen on kyseessä olevan kaltaisessa kilpailumenettelyssä tarpeettoman työlästä ja edellyttäisi kohteen suunnittelua tasolle, joka ei ole mahdollista ilman asiakkaalta saatua tarkempaa ohjausta.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty esteettömyysratkaisujen tekemistä piirustuksin. Kuultava on saanut kohdasta ”Yhteys ulkotiloihin toimii esteettä ja suoraan” virheellisesti nolla pistettä, mutta koska kyseinen pisteytys ei ole vaikuttanut lopputulokseen, kuultava ei ole katsonut aiheelliseksi valittaa kohdasta.

Edellä mainituilla perusteilla ja hankinnan laatu huomioon ottaen on selvää, että rakennushankkeen detaljitason suunnittelu ajoittuu olennaisin osin varsinaisen tarjouskilpailun jälkeiseen aikaan. Tästä huolimatta kuultava on sitoutunut tarjouksessaan kaikkiin tarjouspyynnön erityisehtoihin, joista osa on määriteltävä hankintayksikön ja kuultavan välillä varsinaisen rakennusprosessin kestäessä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että esteettömyysvaatimuksen osalta nyt esillä olevassa asiassa ei ole kyse perusteluiden puutteellisuudesta, vaan siitä, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Vaatimukset naisten pukuhuoneen pinta-alasta sekä hankintayksikön hankinnan kohdetta koskeva tarkennus käytävän vähimmäisleveydestä ovat olleet selvät ja yksiselitteiset. Hankintayksiköllä on ollut velvollisuus sulkea tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö

on antanut lisälausuman.

Valittaja

on esittänyt kuultavan lausunnon johdosta, että kuultavan kuvaamalla tavalla sen tarjous on ollut ristiriitainen esteettömyyttä koskevan vaatimuksen osalta. Tarjouspyynnön mukaisuuden arviointi ei ole tarkoituksenmukaisuusharkintaa, vaan tarjouksen on vastattava tarjouspyyntöä kaikilta osin. Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole esteettömyysvaatimuksen osalta kaikilta osin vastannut tarjouspyyntöä. Näin ollen hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole tämän vuoksi sulkenut tarjouskilpailusta voittaneen tarjoajan tarjousta.

Kuultavan lausunnossaan kuvaamalla tavalla sen tarjous ei ole myöskään täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia naisten pukuhuoneen pinta-alan ja käytävän leveyden osalta. Hankintayksikkö on hankintamenettelyn aikana tarkentanut, että käytävän leveyden minimi on oltava 2.000 mm. Kyseessä ei ole ollut käytävän leveyden keskiarvon minimi tai muu laskukaavan kautta saatu lopputulema, eikä tietyn yksilöidyn käytävän kohdan leveyden minimi, vaan hankintayksikön tarkennus on koskenut käytävän leveyttä yleisesti. Voittaneen tarjoajan lausunnon mukaan sen tarjouksessa on esitetty tarjouspyynnön vastaisesti käytävän leveydeksi noin 1.600 mm poislukien ovien kohdat. Hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut edellä todetun vuoksi voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta.

Hankintayksikkö

on antanut toisen lisälausuman, jossa se on esittänyt, että nyt kyseessä olevia tarjouksen tarjouskilpailusta sulkemisen perusteita on syytä arvioida ja ne on syytä suhteuttaa kilpailullisen neuvottelumenettelyn kokonaisluonteeseen ja kokonaisvaltaiseen tarjoajien syrjimättömään kohteluun. Hankinnan luonne poikkeaa merkittävästi esimerkiksi raaka-aineiden, valmiiden tuotteiden ja palveluiden sekä rakennusurakoiden hankinnoista. Niissä arvioitavat tuotteet ovat jo valmiina markkinoilla tai urakan toteutus kilpailutetaan selvästi tarkempien, rakennuslupapäätökseen perustuvien laskenta-asiakirjojen perusteella.

Nyt kyseessä olevassa hankinnassa on kyse vasta vuokrasopimushinnan tarjoamisesta yleispiirteisiin, ideatason rakennusluonnoksiin perustuen. Tarjouspyynnössä on ilmaistu muun ohella, että kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttö on perusteltua, koska hankkeeseen liittyy useita sellaisia näkökulmia, joiden vuoksi hankintayksikön vaatimia ratkaisumalleja ei voida määritellä objektiivisesti etukäteen. Tarjousten arvioinnissa on rakennuksen sisäisen toiminnallisuuden lisäksi ollut keskeistä rakennuksen massoittelu ja sijainti tontilla huomioon ottaen muun ohella naapuritalojen näkymien säilyttäminen vesistöön. Sekä voittaneen tarjoajan että valittajan luonnossuunnitelmissa sisätilojen toiminnallisuus ja kokonaislaatu on arvioitu samantasoisiksi sekä toimiviksi lähtökohdiksi toteutussuunnitteluun. Voittanut tarjous arvioitiin sen sijaan merkittävästi paremmaksi rakennuksen kytkeytymisessä ympäristöön.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta ei voida perustella valituksessa mainituilla seikoilla. Kyseiset suunnitteluseikat tulevat jatkossa joka tapauksessa tarkentumaan hankintapäätöksen jälkeisessä rakennussuunnittelu- ja lupaprosessissa. Kaikki tarjoajat ovat tarjouksissaan sitoutuneet jatkossa tapahtuvaan toteutussuunnitelmien tarkentumiseen hyväksyessään tarjouspyynnön vähimmäisvaatimuksen numero 4, jonka mukaan tarjoaja hyväksyy liitteen 2, Hopeasilta 2, suunnitteluvaatimuksissa esitetyt vähimmäisvaatimukset. Laatupisteytyksessä on suunnitelmaluonnoksien ja sanallisten kuvauksien perusteella arvioitava kokonaisvaltaisesti tarjousten laatutaso jatkosuunnittelun ja kohteen käytettävyyden pohjaksi. Tämä tulkintapa on välttämätön, koska tarjouspyyntöasiakirjoissa on kuvattu tarjousten vertailuperusteet kokonaistaloudellisen edullisuuden pohjalta.

Oikeudenkäyntikuluja koskevaa mahdollista korvausvelvollisuutta arvioitaessa on otettava huomioon osapuolten oma toiminta ja erityisesti se, että viimeisimmästä valittajan lausumasta syntyneet lisäkulut ovat johtuneet kuultavan lausunnon johdosta, joten niitä ei tulisi kohdistaa hankintayksikköön. Osapuolet tulisi ensisijaisesti määrätä vastaamaan itse asianosais- ja oikeudenkäyntikuluistaan. Toissijaisesti hankintayksikön kuluvastuuta tulisi alentaa nyt kyseessä olevan asian oikeudellisen epäselvyyden ja asianosaisen oman toiminnan vuoksi.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen

Asiassa on ensin arvioitava, onko valitus jätettävä myöhässä saapuneena tutkimatta. Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 123 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 221) mukaan hankintapäätöksen tulee sisältää myös olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta, kuten voittaneen tarjoajan nimi sekä tiedot vertailuperusteiden soveltamisesta. Päätöksessä tulee edelleen esittää tarjousvertailua koskevat perustelut sillä tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksensa sijoittuminen suhteessa muihin.

Hankintalain 147 §:ssä säädetään hankinta-asioissa noudatettavista muutoksenhakuajoista. Pykälän 1 momentin mukaan valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen, jollei jäljempänä toisin säädetä.

Pykälän 3 momentin mukaan valitus markkinaoikeudelle on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä siinä tapauksessa, että ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintapäätöksestä valitusosoituksineen ja hankintapäätös tai valitusosoitus on ollut olennaisesti puutteellinen.

Mainittua hallituksen esitystä koskevassa talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 2/2010 vp s. 8) on kyseisen lainkohdan osalta todettu muun ohella, että tarkoituksena on, että sääntely vastaa jo vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaisesti vähäinen puute hankintapäätöksessä tai valitusosoituksessa ei ole oikeuttanut 14 päivää pidempään muutoksenhakuaikaan. Tämän selventämiseksi talousvaliokunta on esittänyt säännöstä hallituksen esityksessä ehdotettuun nähden täsmennettäväksi sisällyttämällä siihen hankintapäätöksen ja valitusosoituksen puutteellisuuden olennaisuutta koskeva edellytys. Mietinnön mukaan muutoksenhaun määräajan pidentäminen 14 päivästä kuuteen kuukauteen on mahdollista vain tilanteissa, joissa hankintapäätöksen tai valitusosoituksen puutteellisuus vaikuttaa muutoksenhakijan mahdollisuuksiin arvioida oikeussuojan tarvettaan.

Hallituksen esityksessä HE 190/2009 vp viitataan edelleen hallituksen esityksessä HE 50/2006 vp 77 §:n kohdalla esitettyyn, jossa todetaan, että hävinneelle tarjoajalle tehdyn ilmoituksen tai sen liitteiden tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista. Tällaisia seikkoja ovat lähinnä tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan nimi, ehdokkaan, tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Asian oikeudellinen arviointi

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta myöhässä saapuneena. Hankintayksikön mukaan hankintapäätöksen perustelut ovat olleet riittävät hankintapäätöksen tiedonannon yhteydessä 7.7.2020. Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajalle on lisäksi lähetetty sähköpostitse 5.8.2020 vertailutaulukko, josta on käynyt ilmi tarjousten pisteytys, sekä 5.8.2020 valittajan pyynnön mukaisesti muiden tarjoajien tarjoukset. Hankintayksikön mukaan valittajan voidaan katsoa saaneen viimeistään 5.8.2020 tiedoksi hankintayksikön kaikki ratkaisuun vaikuttaneet seikat myös yksityiskohtien osalta arvioidakseen, onko sillä tarvetta oikeussuojakeinojen käyttöön.

Valittaja on esittänyt, että valitus on saapunut ajoissa. Valittajan mukaan sille tiedoksi annettu hankintapäätös on ollut olennaisesti puutteellinen. Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintapäätöksen olennaisen puutteellisuuden kohdalla valitusajan kuluminen alkaa hankintapäätöksen tekemisestä eikä hankintasäännösten vaatimuksia hankintapäätöksen sisällöstä ja perusteluvelvollisuudesta ole mahdollista täyttää toimittamalla hankintapäätöksen muodostavia dokumentteja erissä. Näin ollen valitus markkinaoikeudelle on tullut tehdä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan 30.6.2020 päivätty hankintapäätös on annettu valittajalle tiedoksi 7.7.2020 ja valitus on saapunut markkinaoikeuteen 22.12.2020. Näin ollen valitus ei ole saapunut hankintalain 147 §:n 1 momentin mukaisessa 14 päivän määräajassa mainitusta tiedoksisaantiajankohdasta laskettuna. Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, onko hankintapäätös ollut siten olennaisesti puutteellinen, että valitusaika on ollut hankintalain 147 §:n 3 momentin perusteella kuusi kuukautta hankintapäätöksen tekemisestä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta. Hankinta-asiakirjojen mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on käytetty parasta hinta-laatusuhdetta. Hankintapäätöksen perusteluissa on todettu seuraavaa:

”Hinta- ja laatupisteistä muodostuvassa tarjousten vertailussa korkeimman kokonaispistemäärän sai tarjoaja Ara-asuntojen tuotanto Arttu Oy.”

Hankintapäätöksestä ei edellä mainitun parhaan kokonaispistemäärän saaneen voittaneen tarjouksen yksilöimisen ohella ole kuitenkaan ilmennyt tarjousten eri vertailuperusteiden osalta saamia pistemääriä tai tarjousten kokonaispistemääriä, tarjoajien antamia hintoja tai muita vertailussa huomioon otettuja tietoja taikka tarjousten sijoittumista suhteessa toisiinsa eri vertailuperusteiden tai kokonaisvertailun osalta. Valittaja ei ole siten saanut myöskään tietää sijoittumistaan tarjouskilpailussa. Hankintapäätöksestä ei myöskään ole ilmennyt, että siihen olisi liitetty erillinen vertailutaulukko, joka olisi jostain syystä jätetty toimittamatta valittajalle samassa yhteydessä, kun valittajalle on 7.7.2020 toimitettu hankintapäätös sähköpostitse.

Hankintayksikkö on 5.8.2020 toimittanut valittajalle sen pyynnöstä sähköpostitse muiden tarjoajien tarjousten ohella vertailutaulukon, josta on käynyt ilmi tarjouspyynnön vähimmäisvaatimusten täyttyminen eri tarjousten osalta, tarjousten yksikköhinnat, tarjousten saama pistemäärä jokaisen laadullisen vertailuperusteen osalta sekä pistemäärän sanalliset perustelut, tarjousten saama kokonaispistemäärä ja sen muodostumisen perusteena olleet tiedot sekä tarjousten lopullinen sijoittuminen vertailussa. Valittajalle toimitetun vertailutaulukon tiedostonimi on ollut ”alustava vertailutaulukko 25.6.2020.pdf”.

Valittajalle on edellä mainitun vertailutaulukon toimittamisen yhteydessä 5.8.2020 ilmoitettu saateviestissä muun ohella seuraavaa:

”Liitteenä on Hopeasilta 2 tarjouskilpailun pisteytystaulukko. Minulla ei valitettavasti ole tunnuksia Claudia-järjestelmään, jossa virallinen versio taulukosta on. [ — — ]”

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan ei ole ollut hankintapäätöksen tai edellä mainitun vertailutaulukon tiedoksisaamisen jälkeen mahdollista arvioida omaa oikeussuojan tarvettaan ja valitusintressiään tietämättä varmuudella, millä perusteilla hankintapäätöksen lopputulokseen on päädytty ja miten sen tarjous on sijoittunut tarjouskilpailussa. Valittajan ei näin ollen ole katsottava saaneen hankintapäätöksen perusteella riittäviä tietoja hankintayksiköiden ratkaisusta ja sen perusteista oikeussuojakeinojen käyttämisen arviointia varten.

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös on ollut hankintalain 147 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla olennaisesti puutteellinen, ja valitusaika on näin ollen ollut kuusi kuukautta. Se, että hankintayksikkö on myöhemmin lähettänyt valittajalle sen pyynnöstä asiakirjoja, joista on ilmennyt muun ohella hankintamenettelyn tarjousvertailua ja tarjouksia koskeneita tietoja, ei edellä esitetyillä perusteilla anna aihetta arvioida muutoksenhakuajan pituutta toisin.

Koska valitus on saapunut markkinaoikeuteen 22.12.2020, valituksen on katsottava saapuneen kuuden kuukauden määräajassa hankintapäätöksestä 30.6.2020 laskettuna. Valitus on näin ollen tutkittava.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valituksen vuoksi arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Hankintalain 79 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on ennen tarjousten valintaa tarkistettava, että tarjous on hankintailmoituksessa ja hankinta-asiakirjoissa asetettujen vaatimusten, ehtojen ja perusteiden mukainen.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt muun ohella, että voittaneen tarjoajan tarjous ei ole täyttänyt naisten sosiaalitilan pinta-alalle eikä käytävän leveydelle asetettuja vaatimuksia.

Hankintayksikkö on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen naisten pukuhuoneen pinta-alan osalta. Hankintayksikön mukaan lopullinen tilajako ja käytävien leveys tehdään tilaajan tai käyttäjän ohjauksessa, ja tarjoaja on esittänyt oman näkemyksensä sosiaalitilan tilatarpeesta. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että jos esimerkiksi naisten pukuhuoneille varattu tila on vaadittua pienempi, pystytään rakennusoikeuden ollessa niukka panostamaan enemmän asukkaille tärkeisiin tiloihin.

Hankintayksikkö on edelleen esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut edelleen tarjouspyynnön mukainen käytävän leveyden osalta. Hankintayksikön mukaan voittaneen tarjoajan tarjouksessa on annettu suunnitelmien jatkokehittämisestä palvelulupaus, jonka mukaisesti tarjous on konsepti, joka viimeistellään tarjouksen mukaisessa kustannuskehyksessä valmiiksi kohteeksi tilaajan/käyttäjän ohjaamana. Hankintayksikön mukaan palvelulupaus koskee myös käytävien leveyttä. Hankintayksikkö on vielä esittänyt, että asiassa on otettava huomioon kilpailullisen neuvottelumenettelyn kokonaisluonne ja muutoinkin hankinnan luonne, joka hankintayksikön mukaan poikkeaa merkittävästi esimerkiksi raaka-aineiden, valmiiden tuotteiden ja palveluiden sekä rakennusurakoiden hankinnoista.

Kuultava on esittänyt, että sen tarjous on perustunut palvelulupaukseen, jonka mukaan tarjous on konsepti, joka viimeistellään tarjouksen mukaisessa kustannuskehyksessä valmiiksi tilaajan tai käyttäjän ohjaamana. Kuultavan mukaan tällaisina tarkennettavina toiminnallisina asioina on mainittu asiakirjassa muun ohella tilojen tarkempi sijainti toisiinsa nähden ja käytävien leveys. Kuultava on lisäksi esittänyt, että se on tarjouksessaan sitoutunut toteuttamaan kohteen lopulliset suunnitelmat hankintayksikön ohjauksessa vedoten siihen, että tarjouspyyntö ei riittävällä tasolla määrittele kaikkia suunnitteluun liittyviä yksityiskohtia, minkä vuoksi tarkan suunnitelman esittäminen tarjouksen yhteydessä ei ole ollut tarkoituksenmukaista eikä järkevää minkään osapuolen kannalta. Edellä mainittu esitetyn suunnitelman konseptinomaisuus ja sitoutuminen toteutukseen hankintayksikön ohjauksessa koskee myös sosiaalitilojen mitoitusta.

Kuultava on edelleen esittänyt, että kahden metrin käytävän leveys ei mahdollista sänkyjen kääntymistä asukkaiden huoneista käytävälle ja että kaikkien rakennuksen käytävien toteuttaminen siten, että ovien kohdalla leveys olisi 2.400 mm ja leveys muutoin 2.000 mm aiheuttaa laajuuden kasvamisen vähintään sadalla neliömetrillä, mikä tarkoittaisi muu tilaohjelma huomioon ottaen väistämättä merkittävää rakennusoikeuden ylitystä. Kuultava on vielä esittänyt, että käytävien leveyttä koskeva kirjaus on säilytetty ennallaan tarjouspyynnön korjaamisenkin jälkeen ja että 2.000 mm:n käytäväleveys ei ole ollut velvoittava määritys.

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdassa ”Hankinnan kohteelle asetetut vähimmäisvaatimukset” on muun ohella esitetty vähimmäisvaatimukseksi kuvattu vaatimus siitä, että tarjoaja hyväksyy tarjouspyynnön liitteen 2 suunnitteluvaatimuksissa esitetyt vähimmäisvaatimukset.

Tarjouspyynnön liitteen 2 ”Hopeasilta 2, Suunnitteluvaatimukset, tark. 9.6.2020” kohdassa ”Tilasuunnittelu” on muun muassa edellytetty seuraavaa:

”Käytävien on oltava riittävän leveitä sänkyjen kuljettamiseen ja kääntymiseen tarvittaviin tiloihin. Käytävien vähimmäisleveys siten, että sängyn kääntäminen huonetiloihin on ongelmatonta. Hyvänä pääsääntönä pidetään 2000 mm käytäväleveyttä.”

Tarjouspyynnön liitteen 3 ”Hopeasilta 2 tilaohjelma 18.5.2020, tark. 9.6.2020” kohdassa "Henkilökunnan tilat" alakohdassa "Sosiaalitila/naiset" on edellytetty, että kyseisten tilojen pinta-ala on 50 m2.

Hankintamenettelyssä hankintayksikölle on esitetty kysymys siitä, onko käytävän leveyden oltava vähintään 2.000 mm vai riittääkö että käytävän leveyden osalta toiminnallisuus säilyy. Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen toteamalla, että käytävän leveyden on oltava vähintään 2.000 mm.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä olleen pohjapiirroksen mukaan rakennuksen sosiaalitilojen koko on 25,5 m2, josta naisten pukuhuoneen pinta-ala on noin 18 m2.

Samasta pohjapiirustuksesta käy ilmi, että sen mittakaava on 1:250. Pohjapiirustukseen piirrettyjen käytävien leveys on piirroksen ja mittakaavan perusteella osittain vähemmän kuin 2.000 mm.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä olleen yhteistilojen toiminnallisuutta koskevan asiakirjan kohdassa ”Suunnitelman jatkokehittäminen” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjous perustuu oheisten luonnossuunnitelmien ja selosteiden (liitteineen) mukaan tehtyyn kustannuslaskentaan. Luonnossuunnitelmat ja niiden liitteet määrittelevät hankkeen perusratkaisut, laajuuden ja laatutason. Luonnossuunnitelmien tekemisellä on varmistuttu siitä, että tilaohjelma on ratkaistavissa hankeen tarjouspyynnössä esitetyssä tavoitelaajuudessa, ja luonnossuunnitelmissa esitetään yksi mahdollinen tilojen keskinäistä sijoittelua mallintava ratkaisu.

Kymmenen vuoden kokemuksella vastaavien hankkeiden suunnittelusta, on kuitenkin todettava, että vaikka tämän hankkeen alkuperäinen tarjouspyyntömateriaali oli hyvä, ei sen ohjaamana ole mahdollista arvata kaikkia käyttäjän toimintaan liittyviä yksityiskohtia, jotka pitkälti määrittelevät suunnitteluratkaisuja. Tästä syystä tarjouksemme perustuu palvelulupaukseen, jonka mukaisesti tarjous on konsepti, joka viimeistellään tarjouksen mukaisessa kustannuskehyksessä valmiiksi kohteeksi tilaaja / käyttäjän ohjaamana. Tällaisia tarkennettavia toiminnallisia asioita ovat rakennuksen osalta muun muassa:

[ — — ]

- Käytävien leveys [ — — ] tarjouspyynnössä esitetty min. 2m leveät käytävät, sängyn kääntyminen ei kuitenkaan ole mahdollista tällä leveydellä josta syystä esitetty luonnossuunnitelmien mukainen käytäväratkaisu”.

Markkinaoikeus toteaa, että naisten pukuhuoneiden pinta-alaa koskeva tarjouspyynnön liitteen 2 vaatimus on ollut selvä ja tarjoaja on kantanut vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Vaikka voittanut tarjoaja on tarjouksessaan sinänsä ilmoittanut hyväksyvänsä tarjouspyynnön liitteen 2 mukaiset vähimmäisvaatimukset, sen tarjoukseen liitetyn pohjapiirroksen mukaan naisten ja miesten sosiaalitilojen yhteispinta-ala on ollut 25,5 m2 eli noin puolet tarjouspyynnön liitteessä 2 naisten sosiaalitiloilta vaaditusta 50 m2 koosta. Tästä naisten pukuhuoneiden pinta-ala on ollut pohjapiirrokseen nimenomaisesti merkityn tiedon mukaan 18 m2. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjousasiakirjoista nimenomaisesti ilmenevien tietojen mukaan naisten sosiaalitilojen suuruuden osalta sisällöltään tarjouspyyntöasiakirjojen selvinä pidettävien vaatimusten mukainen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö arvioi tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden uudelleen, vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Heinolan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa vanhuspalvelukeskuksen rakennuttamista vuokrakäyttöön koskevan hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on arvioitava tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus uudelleen, vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Heinolan kaupungin teknisen lautakunnan 30.6.2020 tekemän hankintapäätöksen § 60. Markkinaoikeus kieltää Heinolan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 400.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Heinolan kaupungin korvaamaan Lehto Tilat Oy:n oikeudenkäyntikulut 13.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Mattila sekä Markus Ukkola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.