Market Court voids flawed public tender decision and orders full re-tendering with penalty.

Asian tausta

Liedon kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 18.6.2021 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta tekstiilien vuokraus-, huolto- ja pesupalvelujen hankinnasta ajalle 1.10.2021 — 30.9.2024 sekä kahdelle vuoden pituiselle optiokaudelle.

Liedon kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto on 28.9.2021 tekemällään hankintapäätöksellä § 41 valinnut Lindström Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 700.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Mikkelin Pesula Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö on ollut virheellinen. Tarjouspyynnössä on esitetty, että kokonaishinnan enimmäispisteet ovat 50 pistettä ja laadun enimmäispisteet 50 pistettä. Toisaalta tarjouspyynnössä esitetyn laadun pisteiden laskentakaavan mukaan laadusta on voinut saada enintään 60 pistettä. Valituksenalaisesta hankintapäätöksestä ei ole ilmennyt, miten tarjouspyynnön virheellinen pisteytys on huomioitu lopullisessa pisteytyksessä.

Tarjouspyynnössä on asetettu tarjoajalle soveltuvuutta koskevia vähimmäisvaatimuksia, jotka on ilmoitettu tarjouspyynnössä myös tarjousten laadun vertailuperusteina. Nämä kriteerit ovat koskeneet palveluntarjoajan ISO-standardin mukaista tai vastaavaa laadunhallintajärjestelmää, palveluntarjoajan ISO-standardin tai EMAS-järjestelmän mukaista tai näitä vastaavaa ympäristöjärjestelmää, tarjoajan valmiutta hoitaa palvelu poikkeus- ja häiriötilanteissa sekä tarjoajan reklamaatioprosessia ja -ohjeita.

Tarjoajat eivät muutoinkaan ole voineet tietää ennalta, mitkä ominaisuudet vaikuttavat pisteytykseen ja miten paljon kustakin pisteytettävästä ominaisuudesta voi saada pisteitä. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut lomaketta, josta olisi selvinnyt laatupisteiden jakautuminen kunkin arvioitavan ominaisuuden kohdalla. Tarjoaja ei ole myöskään voinut tietää, mitä vähimmäisominaisuuksia arvioitavissa kohdissa tai tuotteissa on tullut olla ja mitä ominaisuuksia arvioidaan.

Tarjouspyynnössä ei ole kuvattu, millä tavalla pisteet jakautuvat tuoteryhmille työvaatteet, liinavaatteet ja siivoustuotteet sekä työvaatteiden yleisilme ja muutosmahdollisuudet. Hankintayksikkö on antanut lisätietokysymyksiin tältä osin puutteellisen vastauksen. Näin ollen valittaja ei ole voinut tietää, mitä ominaisuuksia tuotteilta olisi vaadittu hyvään tai erinomaiseen laatuun.

Tarjouspyynnössä on pyydetty esittämään kaksi erilaista hinnoittelua. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole kuitenkaan ilmennyt, mitä hintaa tai miten annettuja hintoja käytetään lopullisessa hintavertailussa. Tämä ei ole ilmennyt myöskään hankintapäätöksen liitteenä olleesta vertailutaulukosta.

Hankintapäätös on virheellinen, koska valittajan tarjoamat tuotteet on jätetty arvioimatta. Valittaja ei ole voinut perustelujen puuttumisen vuoksi arvioida, mistä ominaisuuksista se on saanut pisteitä ja mitä ominaisuuksia olisi vaadittu korkeampiin pisteisiin.

Hankintayksikkö on ilmoittanut sähköpostitse saaneensa lisäksi palautetta henkilöstöltä suullisesti. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu suullisen palautteen käyttämisestä arvioinnin osana. Suullisen palautteen käyttämisestä ei ole mainintaa muissakaan tarjouspyyntöasiakirjoissa, eikä hankintapäätöksen arviointilomakkeestakaan ei ole ilmennyt, mikä palaute on ollut suullista tai onko sitä edes kirjattu lomakkeille.

Vastine

Vaatimukset

Liedon kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö ei ole ollut virheellinen tarjousvertailun enimmäispisteiden ilmoittamisen osalta. Tarjousten laatua on myös arvioitu tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla. Tarjous on voinut saada tarjousvertailussa laadusta enintään 50 pistettä. Tältä osin vertailutaulukon asteikko on ollut 0 — 60 pistettä, joka on muunnettu hankintapäätöksessä enintään 50 pisteeseen tarjouspyynnössä esitetysti. Hankintayksikön henkilöstö on arvioinut ja kokeillut työvaatteita. Henkilöstön antamat kirjalliset arvioinnit työvaatteista on huomioitu laadun arvioinnin pisteytyksessä.

Tarjoajan soveltuvuuden vähimmäisvaatimusten pisteytys ei ole ollut kilpailutuksessa ratkaiseva tekijä, eikä se ole toisaalta vaikuttanut tarjousten vertailun lopputulokseen. Molemmat tarjouskilpailuun osallistuneet tarjoajat ovat täyttäneet nämä vähimmäisvaatimukset, eikä laadun arvioinnissa tarjoajilta ole näin ollen vähennetty pisteitä näiltä osin.

Tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattu tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia. Joka tapauksessa myös valittajalla on ollut vastuu esittää huomionsa jo tarjouspyyntövaiheessa lisäkysymysten jättöaikana, mikäli se on havainnut virheitä. Valittaja on vedonnut valituksessaan seikkoihin, joita hankintayksikkö olisi voinut kommentoida jo lisäkysymysvaiheessa.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankittavien vaatteiden ja tekstiilien osalta arvioitu hankittava kappalemäärä. Valittaja on antanut hinnaltaan korkeimman tarjouksen kumpaankin hinnoittelukohtaan.

Hankintayksikkö on kirjannut tarjousten vertailutaulukkoon arvioinnit ja perustelut siltä osin kuin tarjoaja ei ole saanut täysiä pisteitä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointi on perustunut työvaatteiden loppukäyttäjien eli henkilöstön kirjallisiin arviointeihin työvaatteiden osalta. Siltä osin kuin valittaja ei ole saanut työvaatteista täysiä pisteitä, perustelut ovat ilmenneet vertailutaulukosta.

Tarjousten vertailu on suoritettu tarjouspyynnössä etukäteen ilmoitetun mukaisesti ja tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin perustuen tarjoajien kannalta tasapuolisesti. Suullista palautetta ei ole käytetty arvioinnin osana, vaan arviointi on perustunut kirjalliseen palautteeseen. Toisaalta henkilöstön suullisen palautteen käyttömahdollisuutta kokonaistaloudellisen arvioinnin osana ei ole suljettu pois tarjouspyynnössä.

Kuultavan lausunto

Lindström Oy on esittänyt, että tarjouspyynnössä esitetty laadun pisteytys on ollut selvä ja tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu, miten hinta vertaillaan. Laatupisteet on suhteutettu oikein myös tarjousten vertailuvaiheessa. Tarjoajan soveltuvuuden vähimmäisvaatimuksina olleet sertifioidut laatu- ja ympäristöjärjestelmät ovat tavanomaisia tarjouskilpailuissa. On yleistä, että sertifioidut yritykset saavat lisäpisteitä näistä vaatimuksista. On myös yleistä, että hankintayksikkö arvioi ja pisteyttää toimittajan kykyä selvittää ja hoitaa asiakaspalautteita ja reklamaatioiden käsittelyä.

Vastaselitys

Hankintayksikkö ei ole voinut pisteyttää uudelleen tarjoajan soveltuvuuden vähimmäisvaatimusta, minkä hankintayksikkö on tässä tapauksessa tehnyt.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen perusteella arvioitava, onko hankintayksikön tarjouspyyntö ollut epäselvä laadun vertailuperusteiden osalta ja onko tarjouspyynnössä ilmoitettu hankintasäännösten vastaisesti samoja tekijöitä sekä vähimmäisvaatimuksina että hinta-laatusuhteen vertailuperusteina. Asiassa on tarvittaessa arvioitava lisäksi, onko tarjouspyyntö ollut muilta osin epäselvä ja onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti vertaillessaan tarjouksia ja perustellessaan hankintapäätöstä.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä myös hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 79 §:n 1 momentin mukaan ennen tarjousten valintaa hankintayksikön on tarkistettava, että tarjous on hankintailmoituksessa ja hankinta-asiakirjoissa asetettujen vaatimusten, ehtojen ja perusteiden mukainen (kohta 1), ja tarjouksen on antanut tarjoaja, jota ei ole suljettu menettelyn ulkopuolelle 80 tai 81 §:n nojalla ja joka täyttää hankintayksikön asettamat 83 §:ssä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset (kohta 2). Pykälän 2 momentin mukaan avoimessa menettelyssä hankintayksikkö voi tarkistaa tarjousten vaatimustenmukaisuuden ja vertailla tarjoukset ennen 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua tarkistamista.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84 — 86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 90 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkaalta tai tarjoajalta selvityksen rakennusurakan toteuttamisessa tai palvelun suorittamisessa toteutettavista ympäristövaikutusten hallintaa koskevista toimenpiteistä. Hankintayksikön vaatiessa riippumattomien toimielinten antamia todistuksia siitä, että ehdokas tai tarjoaja täyttää ympäristöasioiden hallintaa koskevien standardien vaatimukset, sen on viitattava unionin ympäristöasioiden hallinta- ja auditointijärjestelmään (EMAS) tai tunnustettuihin ympäristöjärjestelmiin taikka alan eurooppalaisiin tai kansainvälisiin standardeihin perustuviin muihin ympäristöasioiden hallintaa koskeviin standardeihin, jotka tunnustetut laitokset ovat sertifioineet.

Hankintalain 90 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkaalta tai tarjoajalta selvityksen laadunvarmistustoimenpiteistä.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa hinta-laatusuhteen vertailuperusteita, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin. Laatuun liittyviä perusteita voivat olla tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyys, kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävä suunnittelu, käyttökustannukset, kustannustehokkuus, myynnin jälkeinen palvelu ja tekninen tuki, huolto ja toimituspäivä tai toimitus- tai toteutusaika sekä muut toimitusehdot. Hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa.

Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Hankintayksikön on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä.

Pykälän 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten.

Samojen kriteerien käyttäminen vähimmäisvaatimuksina ja vertailuperusteina

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on käyttänyt samoja kriteerejä vähimmäisvaatimuksina ja hinta-laatusuhteen vertailuperusteina.

Hankintayksikkö on esittänyt menetelleensä tältä osin hankintasäännösten mukaisesti. Hankintayksikön mukaan joka tapauksessa molemmat tarjouskilpailuun osallistuneet tarjoajat ovat täyttäneet vähimmäisvaatimukset, eikä laadun arvioinnissa tarjoajilta ole näin ollen vähennetty pisteitä tältä osin.

Tarjouspyynnössä on kohdan ”Tarjouspyynnön muut ehdot” alakohdassa ”Laadunvarmistus” asetettu seuraavat vähimmäisvaatimukset:

”Palveluntarjoajalla on ISO-standardin mukainen tai vastaava laadunhallintajärjestelmä. Mikäli palveluntarjoajan käyttämää standardia ei ole sertifioitu, tulee tarjoajan antaa selvitys siitä, miten standardin mukainen valvonta on toteutettu.

Mikäli tarjoajalla ei ole sertifioitua laadunvarmistusjärjestelmää, tulee tarjoajan kyetä esimerkiksi selvityksillä, teknisillä asiakirjoilla, todistuksilla tai muilla vastaavilla tavoilla osoittamaan, että sen käyttämän järjestelmän valvonta on järjestetty tarjouspyynnössä mainittujen sertifikaattien vaatimuksia vastaavalla tavalla.

Palveluntarjoajalla on käytössään ISO-standardin tai EMAS-järjestelmän mukainen tai näitä vastaava ympäristöjärjestelmä. Mikäli palveluntarjoajan käyttämää standardia ei ole sertifioitu, tulee tarjoajan antaa selvitys siitä, miten standardin mukainen valvonta on toteutettu.

Palveluntarjoajalla on käytössään mikrobiologisen puhtauden varmentava sertifioitu EN-SFS 14065 -standardin mukainen tai vastaavat vaatimukset täyttävä ulkopuolisen arvioijan hyväksymä valvontajärjestelmä. Mikäli palveluntarjoajan käyttämää järjestelmää ei ole sertifioitu, tulee tarjoajan antaa selvitys siitä, miten järjestelmän valvonta on vastaavalla tavalla toteutettu. Mikäli tarjoajalla ei ole sertifioitua mikrobiologisen puhtauden varmistavan valvontajärjestelmää, tulee tarjoajan kyetä esimerkiksi selvityksillä, teknisillä asiakirjoilla, todistuksilla tai muilla vastaavilla tavoilla osoittamaan, että sen käyttämän järjestelmän valvonta on järjestetty tarjouspyynnössä mainittujen sertifikaattien vaatimuksia vastaavalla tavalla.

Tarjoajalla on valmius hoitaa palvelu poikkeus/häiriötilanteissa. Tarjoaja lataa tähän selvityksen varautumisesta häiriö-, muutos ja hätätilanteissa, varajärjestelmät palveluntarjoajan toiminnassa tapahtuvien häiriöiden osalta. Selvityksessä tulee olla vähintään: varahenkilöjärjestelyt, miten nimetty varatoimittaja pystyy tuotantohäiriön aikana huoltamaan tuotteet ja toimittamaan ne oikeaan paikkaan huollettuna. Lisäksi ilmoitetaan, miten hoidetaan arkipyhäpäiville osuvat toimitukset ja miten niistä tiedotetaan. Poikkeus/häiriötilanne voi johtua esim. tarjoajasta johtuvasta syystä taikka pandemian vaikutuksesta tilaajan lisääntyneeseen tarpeeseen tmv.”

Edellä mainittujen kohtien yhteydessä tarjouspyynnössä on sarakkeessa ”minimivaatimus” pyydetty lataamaan kunkin kriteerin täyttymistä osoittava asiakirja.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hylkäämisperusteet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjousten avaamisen jälkeen hankintayksikkö tarkistaa, että tarjoajat täyttävät asetetut soveltuvuusvaatimukset. Tarjoaja, joka ei täytä asetettuja soveltuvuusvaatimuksia, suljetaan pois tarjouskilpailusta.”

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa hankinnan palvelukuvauksessa 14.6.2021 on kohdassa 11. ”Tarjoajan kelpoisuus ja tarjousten käsittely” todettu muun ohella hankintamenettelyn vaiheiden olevan seuraavat: 1) Tarjousten avaaminen, 2) tarjoajan soveltuvuuden ja kelpoisuuden tarkistaminen, 3) tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden tarkistaminen, 4) tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointi ja vertailu, 5) hankintapäätöksen tekeminen ja siitä ilmoittaminen sekä 6) hankintasopimuksen solmiminen.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on esitetty muun ohella seuraavat vertailuperusteet:

”Toiminnan ekologisuus 0 — 5 p

Käytössä oleva ympäristöjärjestelmä (ISO, EMAS tai vastaava). Pisteytys: 5 pistettyä (ympäristöjärjestelmä käytössä), muutoin 0 pistettä.

Toiminnan laadunvalvontajärjestelmä 0 — 5 p

EN-SFS 14065 tai vastaava. Pisteytys: 5 pistettä (laadunvalvontajärjestelmä käytössä), muutoin 0 pistettä.

[ — — ]

Toimitusten varmuus häiriö-, muutos ja hätätilanteissa 0 — 5 p

Arkipyhät ja loma-ajat, tuotantohäiriöt, muutokset henkilöiden vaatetarpeissa sekä tilaajan organisaatiossa.”

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo harkitessaan tarjouskilpailuun osallistumista, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua toteutettaessa ja ratkaistaessa.

Hankintayksikkö pyrkii tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla varmistumaan tarjoajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksikkö voi lisäksi edellä hankintalain 90 §:n 1 ja 2 momentissa säädetysti pyrkiä varmistumaan tarjoajan kyvystä ja hankinnan laadukkaasta toteuttamisesta vaatimalla selvityksiä ympäristövaikutusten hallintaa koskevista toimenpiteistä ja laadunvarmistustoimenpiteistä. Parhaan hinta-laatusuhteen vertailuperusteiden asettamisella hankintayksikkö esittää puolestaan etukäteen ne kriteerit, joiden perusteella määritetään kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous.

Hankintalain 93 §:n 2 momentin esitöistä (HE 108/2016 vp s. 202) ilmenevän periaatteen mukaisesti hankintayksikkö ei saa asettaa samaa kriteeriä sekä vähimmäisvaatimukseksi että hinta-laatusuhteen vertailuperusteeksi. Muutoin osa tarjoajista voi katsoa kriteerin painopisteen olevan tarjousvertailussa, ja osa taas ehdottomana edellytyksenä tarjousvertailuun pääsemisessä, mikä voi vaikuttaa tarjousten laatimiseen tai potentiaalisen tarjoajan harkintaan tarjouskilpailuun osallistumisesta.

Hankintayksikkö on edellä todetusti käyttänyt tarjoajien toiminnan ekologisuuden, toiminnan laadunvalvontajärjestelmän sekä toimitusvarmuuden osalta samoja tekijöitä sekä tarjouspyynnön vähimmäisvaatimusten täyttymisen arvioinnissa että tarjousten vertailussa. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole ilmennyt, miten näiden vaatimusten vähimmäistason ylittävä toteutuminen arvioitaisiin.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei tältä osin ole tehnyt tarjouspyynnössään riittävää eroa tarjouspyynnön vähimmäisvaatimusten täyttymisen arvioinnin sekä parhaan hinta-laatusuhteen arvioinnin välille, mikä on merkinnyt tarjouspyynnön epäselvyyttä. Todetun tarjouspyynnön epäselvyyden voidaan katsoa olleen omiaan vaikuttamaan myös potentiaalisten tarjoajien tarjouskilpailuun osallistumista koskevaan harkintaan. Lisäksi tarjouskilpailuun osallistuville tarjoajille on voinut tarjouspyynnön perusteella syntyä toimitusvarmuutta koskevan vaatimuksen osalta eri käsitys siitä, arvioidaanko tarjouksen laatua tarjousvertailussa tältä osin eri tavoin kuin tarjouspyynnössä vähimmäisvaatimuksena esitetyn toimitusvarmuuden osalta. Tarjouspyynnön on katsottava olleen tältäkin osin epäselvä. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on katsonut sekä voittaneen tarjoajan että valittajan täyttäneen tarjouspyynnössä tältä osin asetetut vaatimukset.

Laadun vertailuperusteet

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut puutteellinen, koska tarjoajat eivät sen perusteella ole ennakolta voineet tietää, mitkä ominaisuudet vaikuttavat tuotteiden laatupisteytykseen ja kuinka paljon kustakin pisteytettävästä ominaisuudesta voi saada pisteitä. Valittajan mukaan hankintayksikkö on lisäksi suorittanut laatuvertailun virheellisesti.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattu tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia. Myös tarjousten vertailu on suoritettu tarjoajien kannalta tasapuolisesti ja ennakkoon ilmoitettuja kriteerejä soveltaen.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Laatuvertailu” on esitetty seuraavat tuotteita koskevat laadun arviointikohdat ja ilmoitettu, että ”tilaajan käyttäjistä koottu ryhmä suorittaa arvioinnin ja pisteytyksen alla mainittujen perusteiden mukaisesti”:

”Työ- ja liinavaatevalikoiman soveltuvuus käyttäjän tarpeisiin ja tuotevalikoima 0 — 10 p

Valikoima kattaa kaikille ammattiryhmille sopivat työvaatteet sekä liinavaatteet, potilasvaatteet ja mikrokuitumopit 0 — 10 p

Työvaatteiden yleisilme ja muutosmahdollisuudet 0 — 10 p

A) Asukokonaisuuden yleisilme,

B) vaatteiden värikkyys,

C) vaatteiden muutosmahdollisuudet.

Arvio tehdään vaatteista ja vaatekokonaisuuksien tasokuvista. Pisteytys 10 pistettä (3 edellä mainittua kriteeriä A — C on laadullisesti hyvä/erinomainen, 5 pistettä (2 edellä mainittua kriteeriä A — C on laadullisesti hyvä/erinomainen), muutoin 0 pistettä.

Työvaatteiden säätömahdollisuus ja miellyttävyys iholla 0 — 10 p

A) Säätömahdollisuus housut (esim. kuminauhajousto, vyötärönauha tai joustovyötärö, kumilanka lahkeessa).

B) Säätömahdollisuus liivi (esim. säädettävä kuminauhakiristys).

C) Kankaiden miellyttävyys iholla.

10 pistettä (3 edellä mainittua kriteeriä A — C on hyvä/erinomainen), 5 pistettä (2 edellä mainittua kriteeriä A — C on hyvä/erinomainen), muutoin 0 pistettä.”

Edellä mainittujen kohtien jälkeen on ilmoitettu arvioitaviksi seuraavat kohdat: Toimitusprosessin joustavuus ja nopeus 0 — 10 p, toiminnan ekologisuus 0 — 5 p, toiminnan laadunvalvontajärjestelmä 0 — 5 p, asiakaspalautteen ja reklamaatioiden hoito 0 — 5 p sekä toimitusten varmuus häiriö-, muutos- ja hätätilanteissa 0 — 5 p.

Tarjouspyynnön kohdassa VI.3 ”Lisätiedot” on esitetty muun ohella, että tarjouskilpailun yhtenä vertailuperusteena toimii vaatteiden laadun ja käyttötarkoituksensa soveltuvuuden arviointi, joka suoritetaan tuotenäytteiden arvioinnin pohjalta ja että tarjoaja toimittaa yhden kappaleen jokaista tuotetta arvioitavaksi.

Valituksenalaisessa hankintapäätöksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

”Henkilöstö on arvioinut ja kokeillut työvaatteita. Työvaatteiden vertailua järjestettiin 12.8. — 3.9.2021 ajalla, jonka aikana henkilöstöllä oli mahdollisuus kokeilla ja antaa arvioita työvaatteista. Henkilöstön antamat kirjalliset arvioinnit huomioitiin laadun arvioinnin pisteytyksessä.”

Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle arviointilomakkeet, joita käyttäen sen henkilöstö on arvioinut työvaatteita. Arviointilomakkeessa on ohjeistettu muun ohella seuraavaa:

”Laita rasti palveluntuottajan kohdalle, jos arvioit kriteerin hyväksi/erinomaiseksi ja kirjoita perustelu. Kiitos! Rastin voi siis laittaa molemmille, jos kriteeri (hyvä/erinomainen) mielestäsi täyttyy.”

Arviointilomakkeessa on ollut myös kohta, johon arvioija on voinut kirjoittaa sanalliset perustelut.

Arviointilomakkeessa ovat olleet arvioitavina seuraavat kohdat: Asukokonaisuuden yleisilme, vaatteiden värikkyys, housujen säätömahdollisuudet (esim. kuminauhajousto, vyötärönauha, joustovyötärö), liivien säätömahdollisuudet (esim. säädettävä kuminauhakiristys) ja kankaiden miellyttävyys iholla.

Markkinaoikeudelle on toimitettu yhteensä 29 täytettyä arviointilomaketta, joista ilmenee seuraavaa. Osassa arviointilomakkeita on merkitty rasti Lindström Oy:n kohdalle eri arviointikohdissa ja myös valittajan kohdalle on merkitty rasteja eri arviointikohdissa. Osassa arviointilomakkeita ei ole merkitty rastia kummankaan tarjoajan kohdalle ja useasta täytetyistä lomakkeista ilmenee sanallisia kuvauksia, kuten ”OK”, ”ei näitä” ja ”ei kiitos” niissä kohdissa, joihin arvioijan olisi tullut merkitä taulukkoon rasti. Lomakkeissa on myös sanallisia perusteluja niille varatuissa kohdissa.

Hankintapäätöksen mukaan tarjouskilpailun voittanut Lindström Oy on saanut laatuarvioinnin osalta kaikista arvioiduista kohdista täydet pisteet ja tullut valituksi tarjouskilpailun voittajaksi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on hankintasäännösten mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten täyttyminen voidaan osoittaa edellyttäen, että asetetut vaatimukset ja niiden täyttymisen osoittamista koskevat ehdot täyttävät avoimuuden, syrjimättömyyden ja tasapuolisuuden vaatimukset.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa myös sen suhteen, miten se määrittelee sovellettavat kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet sekä niiden painotuksen. Vertailuperusteet on kuitenkin hankintalain 93 §:n 5 momentista ilmenevästi kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat voivat niiden perusteella tietää, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Mainitun säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 203) mukaan säännöksellä ei ole tarkoitettu sulkea pois subjektiivisen arvioinnin käyttämistä tarjousten vertailussa. Vertailuperusteet eivät joka tapauksessa saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä on edellä kuvatulla tavalla esitetty hyvin yleisluonteisia arviointikriteereitä hankittavan työ- ja liinavaatevalikoiman osalta, kun valikoiman soveltuvuutta käyttäjän tarpeisiin sekä tuotevalikoimaa on esitetty arvioitavaksi kriteerein ”valikoima kattaa kaikille ammattiryhmille sopivat työvaatteet sekä liinavaatteet, potilasvaatteet ja mikrokuitumopit”, ja kyseisestä kohdasta on voinut saada nollasta kymmeneen pistettä. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole tältä osin ilmennyt tarkempaa pisteiden antotapaa.

Tarjouspyynnössä on esitetty myös työvaatteiden yleisilmeen ja muutosmahdollisuuksien osalta yleisluonteisia olevia arviointikriteerejä, kun arvioitavana ovat olleet asukokonaisuuden yleisilme, vaatteiden värikkyys ja vaatteiden muutosmahdollisuudet.

Hankintayksikölle on hankintamenettelyn aikana esitetty kysymys työvaatteiden muutosmahdollisuuksista ja siitä, mistä ominaisuuksista pisteet vaatekohtaisesti tässä kohdassa annetaan. Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen muutosmahdollisuuksilla tarkoitettavan, ”että työvaatteisiin voidaan tehdä tarvittaessa sovitusten pohjalta pieniä mittamuutoksia työntekijän ominaisuuksista riippuen. Jos muutoksia on mahdollisuus tehdä, tarjoaja saa pisteitä”.

Markkinaoikeus toteaa, että ”asukokonaisuuden yleisilme” ja ”vaatteiden värikkyys” ovat olleet käsitteenä epäselviä ja vailla konkretiaa, eivätkä tarjoajat ole voineet niiden osalta arvioida, miten ja millä perusteella vaatteita arvioidaan. Vaatteiden muutosmahdollisuuksia koskeva vertailuperuste on myös jäänyt avoimeksi ja epäselväksi erityisesti sen osalta, kuinka monesta muutosmahdollisuudesta on voinut saada täydet pisteet, mitä seikkaa ei ole edes täsmennetty hankintayksikön sille esitettyyn kysymykseen antamassa vastauksessa. Edelleen tarjoajat eivät ole tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella voineet tietää, millä perusteella tullaan arvioimaan ja pisteyttämään työ- ja liinavaatevalikoiman soveltuvuutta käyttäjän tarpeisiin ja tuotevalikoimaa.

Edellä todettua laadun arviointiperusteiden epäselvyyttä tarjoajien näkökulmasta osoittaa osaltaan se, että hankintayksikölle esitetyssä kysymyksessä on tiedusteltu, miten eri tuoteryhmien yksityiskohtia pisteytetään. Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen, että ”tilaajan eri ammattiryhmistä koottu ryhmä suorittaa arvioinnin ja pisteytyksen”, mikä vastaus ei ole ollut omiaan selventämään epäselvää tarjouspyyntöä.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitut tarjouspyynnössä asetetut tarjousten vertailuperusteet ovat antaneet, kun otetaan huomioon tapa, jolla henkilöstö on hankintamenettelyn aikana tosiasiassa arvioinut tarjottuja tuotteita, hankintayksikölle lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa. Hankintayksikön tarjouspyyntö on ollut siten epäselvä, eikä se ole ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että henkilöstön arviointilomakkeessa ei ole ollut arviointikohtina ”työ- ja liinavaatevalikoiman soveltuvuus käyttäjän tarpeisiin ja tuotevalikoima 0 — 10 p” eikä ”vaatteiden muutosmahdollisuudet”, vaikka tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tuotteiden loppukäyttäjistä koottu ryhmä suorittaa arvioinnin ja pisteytysten myös näiden perusteiden osalta. Kun otetaan huomioon, että käytettyä lomaketta ei ole myöskään ollut tarjouspyyntöasiakirjoissa, edellä todettu on ollut omiaan lisäämään tarjouspyynnön epäselvyyttä, ja hankintayksikön menettely ei tältäkään osin ole ollut avoimuusperiaatteen mukaista eikä omiaan turvaamaan tarjoajien syrjimätöntä kohtelua.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen valituksenalainen hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin perusteella kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Liedon kunta aikoo edelleen toteuttaa tekstiilien vuokraus-, huolto- ja pesupalvelujen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Liedon kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston 28.9.2021 tekemän hankintapäätöksen § 41. Markkinaoikeus kieltää Liedon kuntaa tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 70.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Liedon kunnan korvaamaan Mikkelin Pesula Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Liedon kunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Ukkola ja Jari Tiainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.