Market Court voids direct award decision for safety phone service but dismisses claims for safety phone devices joining framework agreement.

Asian tausta

KL-Kuntahankinnat Oy on ilmoittanut 17.11.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella, 10.12.2014 julkaistulla korjausilmoituksella ja 17.11.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmää sisältäen turvapuhelimet koskevasta hankinnasta 48 kuukauden sopimuskaudelle.

Rovaniemen kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) Sivistys- ja hyvinvointipalveluiden vt. toimialajohtaja on 9.9.2021 tekemällään hankintapäätöksellä § 115 päättänyt hankkia turvapuhelinpalveluun liittyvän hälytysten vastaanottopalvelun suorahankintana Tunstall Oy:lta sopimuskaudelle 16.12.2021 — 24.3.2023 ja kahdelle optiovuodelle.

Rovaniemen kaupungin Sivistys- ja hyvinvointipalveluiden toimialajohtaja on 9.9.2021 tekemällään hankintapäätöksellä § 116 päättänyt hankkia turvapuhelinlaitteet ja turvapuhelinlaitteisiin liitettävät lisävarusteet, kuten palo-, häkä- , hella- ja ovihälyttimet sekä niihin liittyvän palvelun, kuten huollon ja korjauksen sopimuskaudelle 16.12.2021 — 24.3.2023 ja kahdelle optiovuodelle siten, että Rovaniemen kaupunki liittyy KL-Kuntahankinnat Oy:n 17.11.2014 julkaistulla tarjouspyynnöllä kilpailuttamaan turvapuhelinten vastaanottojärjestelmää sisältäen turvapuhelimet koskevaan puitejärjestelyyn.

Turvapuhelinpalveluun liittyvän hälytysten vastaanottopalvelua koskevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 88.725 euroa.

Turvapuhelinlaitteita koskevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 583.000 euroa.

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

AddSecure Smart Care Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaiset hankintapäätökset, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää tehottomuusseuraamuksen tai lyhentää hankintasopimuksen kestoa sekä määrää hankintayksikölle seuraamusmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 14.554,50 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus pyytää hankintayksiköltä ja antaa valittajalle tiedon KL-Kuntahankinnat Oy:n tekemästä puitesopimuksesta ja siihen liittyvästä hinnoittelulomakkeesta sekä KL-Kuntahankinnat Oy:n tarjouspyynnöstä 17.11.2014 ja sen liitteistä 1 (Asiakkaat), 4 (Palvelun vaatimukset) ja 5 (Hinnoittelulomake) sekä hankintayksikön tekemän tilaajakohtaisen sopimuksen ja sen liitteenä olevan hinnaston, siltä osin kuin asiakirjat eivät sisällä liikesalaisuuksia. Toissijaisesti, siltä osin kuin hankintayksikkö ei toimita edellä sanottuja asiakirjoja, valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa KL-Kuntahankinnat Oy:n toimittamaan kopiot tämän hallussa olevista edellä mainituista asiakirjoista markkinaoikeudelle ja valittajalle, koska asiakirjoilla voidaan olettaa olevan merkitystä todisteena asiassa.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti jakamalla turvapuhelinten ja tähän liittyvän hälytysten vastaanottopalvelun kahdeksi erilliseksi hankinnaksi. Koska hankintaa ei ole kilpailutettu yhtenä kokonaisuutena, on hälytysten vastaanottopalvelu jäänyt kilpailuttamatta. Tällainen palvelu on ollut kiinteä osa turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmää, johon ovat kuuluneet myös turvapuhelimet. Vastaanottopalvelun hankkiminen erikseen ilman kilpailuttamista on muodostanut laittoman suorahankinnan.

Mikäli turvapuhelinjärjestelmää ja hälytysten vastaanottopalvelua olisi arvioitu yhtenä hankintakokonaisuutena, olisi hankinnan kokonaisarvo ylittänyt hankintasäännösten mukaiset kynnysarvot, koska laitehankintoja koskevan päätöksen arvo ylittää hankintasäännösten mukaisen tavaroiden EU-kynnysarvon ja kokonaisuutena turvapuhelinpalveluiden hankinta, eli molemmat hankintapäätösten tarkoittamat hankinnat yhdessä, ylittää hankintasäännösten mukaisen sosiaali- ja terveyspalveluita koskevan kynnysarvon.

KL-Kuntahankinnat on vuonna 2014 kilpailuttanut kaksi erillistä puitejärjestelyä. Valittaja on tullut valituksi toimittajaksi puitejärjestelyssä, johon on sisältynyt hälytysten vastaanottopalvelu. Hankintayksikkö on kuitenkin nyt kysymyksessä olevalla päätöksellään § 116 liittynyt toiseen vuonna 2014 kilpailutettuun puitejärjestelyyn, johon ei ole sisältynyt vastaanottopalvelua. Jälkimmäisen puitejärjestellyn toimittajaksi on valittu Tunstall Oy, jolta hankintayksikkö on tilannut erikseen suorahankintapäätöksellä myös vastaanottopalvelut.

Hankintayksikkö on hankkinut tarvitsemansa turvapuhelinlaitteet liittymällä vuonna 2014 kilpailutettuun puitejärjestelyyn. Tällä menettelyllä hankintayksikkö on pyrkinyt välttämään hälytysten vastaanottopalveluiden kilpailuttamisen. Liittyminen puitejärjestelyyn on lisäksi itsessään ollut laiton suorahankinta, koska hankintayksikkö on hyödyntänyt sopimusta vain osittain. Hankintayksikkö ei ole hankkinut vuoden 2014 puitesopimuksen keskeistä kohdetta eli hälytysten vastaanottojärjestelmää ja siihen liittyvää teknistä tukea, ylläpitoa, koulutusta ja asennuspalvelua vaan ainoastaan osan puitesopimuksen kohteesta eli turvapuhelinlaitteet lisävarusteineen ja niihin liittyvät palvelut kuten huollon ja korjauksen. Puitesopimuksen hyödyntäminen vain osittain on supistanut puitesopimuksen soveltamisalaa huomattavasti.

Vaikka puitejärjestely on kilpailutettu aiemmin voimassa olleiden hankintasäännösten mukaisesti, on hankintayksikkö liittynyt puitejärjestelyyn nykyisten hankintasäännösten voimassaolon aikana. Voimassa olevien hankintasäännösten mukaan hankintayksikkö ei ole voinut liittyä puitejärjestelyyn, jossa hankintayksikköä ja sen hankintamääriä ei ole selvästi ilmaistu.

Hankintayksikkö ei ole esittänyt hyväksyttäviä perusteita suorahankinnalle.

Hankintayksikön hankintapäätökset eivät ole johtaneet kokonaistaloudellisesti edullisimpaan ratkaisuun. Puitejärjestely on kilpailutettu yli seitsemän vuotta sitten eikä se hinnantarkistuslausekkeesta huolimatta edusta hankinnan kohteen nykyistä, hankintayksikölle edullisempaa hintatasoa.

Vastine

Vaatimukset

Rovaniemen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Turvapuhelinhälytysten vastaanottopalvelun hankinnan arvo on alittanut sitä koskevan sosiaali- ja terveyspalveluille säädetyn kynnysarvon.

Turvapuhelinlaitteita koskevaan puitejärjestelyyn liittymistä koskevan päätöksen osalta hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta järjestää tarjouskilpailua, vaan se on voinut tehdä hankinnan käyttämällä yhteishankintayksikön kilpailuttamaa puitejärjestelyä. Puitejärjestelyä koskeva hankinta on kilpailutettu aiemmin voimassa olleiden hankintasäännösten edellyttämällä tavalla avoimena puitejärjestelynä siten, että hankintayksiköt ovat voineet liittyä puitejärjestelyyn myös sopimuskauden aikana.

Puitejärjestely ei ole sisältänyt hälytysten vastaanottoa poikkeustilanteita lukuun ottamatta. Puitesopimuksen laajuutta ei siten ole valittajan esittämällä tavalla supistettu eikä kysymys ole ollut sopimuksen olennaisesta muutoksesta. Hankintayksiköllä on ollut hälytysten vastaanottamisesta vastuussa olevana tahona harkintavaltaa sen suhteen, miten kyseinen palvelu järjestetään. Puitejärjestelyssä ei ole otettu kantaa siihen, miten puitesopimuksen ulkopuolelle jääneet palvelut on tullut hankkia.

Hankintayksikön päätös liittyä puitesopimukseen ja hankkia hälytysten vastaanottopalvelu suorahankintana eivät ole johtaneet kokonaistaloudellisen edullisuuden periaatteen vastaiseen ratkaisuun. Asiassa ei ole ollut mahdollista ennakoida millaiseksi hintataso olisi muodostunut uudessa tarjouskilpailussa.

Hankintayksikkö ei ole jakanut hankintaa osiin keinotekoisesti vaan hälytysten vastaanottopalvelu on ollut turvapuhelimiin nähden oma erillinen kokonaisuus. Näin ollen hankinnan ennakoitua arvoa määritettäessä ei ole tullut ottaa huomioon puitejärjestelyyn sisältyvän kokonaisuuden arvoa. Hankintayksikkö ei ole julkaissut hälytysten vastaanottoa koskevasta palveluhankinnasta suorahankintailmoitusta, koska hankinnan ennakoitu arvo on alittanut hankintasäännösten mukaisen sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan kynnysarvon.

Hankintayksikkö on päättänyt olla kilpailuttamatta turvapuhelinjärjestelmää ja hälytysten vastaanottopalvelua yhtenä kokonaisuutena muun ohella sen vuoksi, että vuoden 2023 alusta lukien Lapin hyvinvointialue vastaa sosiaali-, terveys-, ja pelastustoimen palveluiden järjestämisestä Lapin alueella, jolloin saattaa tulla mahdolliseksi Lapin oman turvapuhelinhälytysten vastaanottopalvelun perustaminen.

Kuultavan lausunto

Tunstall Oy on esittänyt, että valitus on perusteeton ja vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.488 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on liittynyt KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan puitejärjestelyyn hankintasäännösten, puitejärjestelyn tarjouspyynnön ja puitesopimuksen ehtojen mukaisesti. Kunnat ovat voineet liittyä kysymyksessä olevaan puitejärjestelyyn vuoden 2021 loppuun saakka. Puitejärjestelyä koskeneen tarjouskilpailun aikana voimassa olleet hankintasäännökset eivät ole estäneet menettelyä, jossa tietyllä kunnalla on ollut oikeus liittyä puitejärjestelyyn sopimuskauden aikana. Hankintayksikön menettelyä arvioitaessa ei voida soveltaa takautuvasti puitejärjestelyn kilpailuttamisen jälkeen muuttuneita hankintasäännöksiä ja oikeuskäytäntöä.

Hankintayksikön hälytyskeskuspalveluiden hankinnassa on ollut kysymys hankintalain liitteen E mukaisesta sosiaali- ja terveyspalveluita koskevasta hankinnasta, jolloin hankinnan ennakoitu arvo on alittanut kyseisiä palveluhankintoja koskevan kynnysarvon. Palvelun tuottamisesta ovat vastanneet hätäkeskuspäivystäjät, joilla on tullut olla suoritettuna sosiaali- ja terveydenhuollon perustutkinto. Palvelun sisältö on ollut keskeisiltä osin sosiaali- ja terveyspalvelua.

Hankintayksiköllä on ollut oikeus hyödyntää KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaa puitejärjestelyä. Hankintayksiköllä on ollut oikeus määritellä hankinnan kohde haluamallaan tavalla. Turvapuhelinvastaanottojärjestelmä ja hälytysten vastaanottopalvelu eivät ole olleet riippuvaisia toisistaan ja ne on voitu hankkia eri toimittajilta. Näin ollen hankintoja ei ole jaettu osiin keinotekoisesti ja hankintasäännösten vastaisesti.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että KL-Kuntahankinnat Oy on kilpailuttanut vuonna 2014 kaksi erillistä puitejärjestelyä. Ensimmäinen on koskenut turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmää ja turvapuhelinlaitteita lisälaitteineen. Tässä puitejärjestelyssä tilaajat ovat vastanneet itse hälytysten vastaanottamisesta. Toinen puitejärjestely on koskenut turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmää, turvapuhelinlaitteita lisälaitteineen ja hälytysten vastaanottopalvelua siten, että valittu toimittaja on vastannut myös hälytysten vastaanottamisesta. Hankintayksikkö on jättänyt kilpailuttamatta hankittavan hankintakokonaisuuden ja päätynyt hyödyntämään puitesopimusta, joka on tarkoitettu toisenlaiseen tarpeeseen.

Hankintayksikön menettelyä puitesopimukseen liittymisessä tulee arvioida voimassa olevien hankintasäännösten mukaisesti. Liittyminen puitesopimukseen, joka ei ole täyttänyt voimassa olevan hankintasäännösten mukaisia vaatimuksia, on katsottava suorahankinnaksi.

Hankintayksikön tarkoituksena on ollut hankkia turvapuhelinpalvelu ulkoistettuna eikä sen tarkoituksena ole ollut vastata itse hälytysten vastaanotosta. Näin ollen hankintayksikkö ei ole tarvinnut puitejärjestelyyn sisältyneitä ja hälytysjärjestelmään liittyviä asennus-, tuki- ja ylläpitopalvelua eikä koulutusta. Vaikka hankintasäännökset eivät suoraan ole kieltäneet hankintayksikköä liittymästä puitejärjestelyyn, joka ei ole kattanut hankinnan kohteena olevia osa-alueita, ei puitesopimukseen ole voinut liittyä olennaisesti sitä muuttamalla ottaen huomioon, että hankinnan kohteena on kokonaisuutena ollut sekä turvapuhelinjärjestelmä sisältäen turvapuhelimet että hälytysten vastaanottopalvelu.

Turvapuhelinlaitteita ja hälytyskeskuspalvelussa ei ole kysymys erillisistä itsenäisistä hankinnoista, joten niiden arvioiminen erikseen on keinotekoista. Vaikka eri toimittajat voisivat toimittaa hankinnan eri osa-alueita, olisi hankintaa tullut käsitellä ennakoidun arvon laskemisen kannalta yhtenä kokonaisuutena. Luonteva ja välttämätön hankintakokonaisuus olisi tässä tapauksessa muodostanut turvapuhelinlaitteiden ja hälytysten vastaanottopalvelun muodostamasta kokonaisuudesta.

Muut kirjelmät

Kuultava

on markkinaoikeudelle 31.1.2022 toimittamassaan lisälausunnossa esittänyt, että avoimet puitejärjestelyt eivät ole enää olleet sallittuja sen jälkeen, kun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta (hankintadirektiivi) on tullut saattaa voimaan. KL-Kuntahankinnat Oy:n on kilpailuttanut puitesopimuksen vuonna 2014 silloin voimassa olleiden hankintasäännösten mukaisesti ja hankinnasta on tehty tuolloin lainvoiman saanut hankintapäätös, jonka perusteella hankintayksikkö on voinut liittyä puitejärjestelyn käyttäjäksi.

Hankintayksikkö

on antanut 4.2.2022 päivätyn lisävastineen.

Valittaja

on 4.3.2022 päivätyssä lisälausumassaan esittänyt, että hälytysten vastaanottopalvelun ja turvapuhelinlaitteiden vuokraus samalta toimittajalta ei ole ollut välttämätöntä. Koska tilaaja on päättänyt hankkia sekä hälytysten vastaanottopalvelun että laitteiden vuokrauksen, on nämä kuitenkin tullut kilpailuttaa ja arvioida kynnysarvon kannalta yhtenä kokonaisuutena. Tarjouspyyntö ja sopimusehdot olisi voitu rakentaa osatarjoukset mahdollistamalla siten, että hälytysten vastaanotto ja laitteiden vuokraus olisi hankittu eri toimittajilta.

Valittaja

on antanut 29.3.2022 päivätyn lisälausuman.

Hankintayksikkö

on antanut 22.4.2022 päivätyn lisälausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen

Kysymyksenasettelu ja merkitykselliset oikeusohjeet

Hankintayksikkö on esittänyt, että valitus tulee jättää tutkimatta, sillä markkinaoikeudella ei ole toimivaltaa käsitellä hälytysten vastaanottopalvelua koskevasta suorahankintapäätöksestä tehtyä valitusta. Hankintayksikön mukaan kysymys on ollut sosiaali- ja terveyspalveluja koskevasta hankinnasta, jonka osalta hankintasäännösten mukainen kynnysarvo ei ole ylittynyt. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että valituksenalaisissa hankintapäätöksissä tarkoitettuja hankintoja ei tule katsoa yhdeksi kokonaisuudeksi, eikä asiassa ole kyse hankintasäännösten vastaisesta hankinnan pilkkomisesta. Näin ollen hälytysten vastaanottopalvelua koskevan hankinnan ennakoitua kokonaisarvoa määrittäessä ei ole tullut ottaa huomioon puitejärjestelyyn sisältyneen turvapuhelinlaitteita koskeneen kokonaisuuden arvoa.

Valittaja on esittänyt, että markkinaoikeudella on toimivalta käsitellä 9.9.2021 tehtyä suorahankintapäätöstä § 115 koskeva valitus, koska valituksenalaisissa hankintapäätöksissä tarkoitettuja hankintoja on arvioitava yhtenä kokonaisuutena, jonka ennakoitu arvo on ylittänyt hankintasäännösten mukaiset kynnysarvot riippumatta siitä, arvioidaanko hankintaa tavara- vai sosiaali- ja terveyspalveluita koskevana hankintana. Valittajan mukaan mainitut hankinnat on keinotekoisesti pilkottu osiin hankintasäännösten soveltamisen välttämiseksi.

Asiassa on edellä esitetyn perusteella 9.9.2021 tehdyn suorahankintapäätöksen § 115 osalta arvioitava, onko markkinaoikeudella toimivaltaa tutkia valitus ja tähän liittyen ovatko valituksenalaisissa hankintapäätöksissä tarkoitetut hankinnat muodostaneet yhden hankintakokonaisuuden, jonka ennakoitu arvo on ylittänyt hankintasäännöksissä tarkoitetun kynnysarvon.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksesta annetun lain (hankintalaki) 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa kyseisessä laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Hankintalain 2 §:n 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen. Pykälän 3 momentin mukaan hankinnat on toteutettava tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankintaan, joka koskee kahta tai useampaa 4 §:n 2 — 4 kohdassa ja liitteessä E tarkoitettua hankintalajia, sovelletaan hankintasopimuksen pääasiallisen kohteen mukaan määräytyviä säännöksiä. Hankinnan, joka koskee osaksi liitteessä E tarkoitettuja palveluja ja osaksi muita palveluja tai joka koskee osaksi palveluja ja osaksi tavaroita, pääasiallinen kohde on määritettävä palvelujen tai tavaroiden korkeimman ennakoidun arvon mukaan.

Hankintalain 25 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kansallinen kynnysarvo ilman arvonlisäveroa laskettuna on 60.000 euroa tavarahankinnoissa, palveluhankinnoissa ja suunnittelukilpailuissa, jollei momentin 3 — 4 kohdassa toisin säädetä. Momentin 3 ja 4 kohdassa säädetään hankintalain liitteessä E tarkoitettuja palveluhankintoja koskevista kansallisista kynnysarvoista.

Hankintalain 25 §:n 2 momentin mukaan mainittua lakia ei sovelleta hankintasopimuksiin tai käyttöoikeussopimuksiin, joiden ennakoitu arvo alittaa kansalliset kynnysarvot.

Hankintalain 26 §:n 1 momentin 2 kohdan ja 3 momentin perusteella tavarahankintoja koskeva tarkistettu EU-kynnysarvo ilman arvonlisäveroa laskettuna on vuonna 2021 ollut 214.000 euroa muiden kuin momentin 1 kohdassa tarkoitettujen hankintayksiköiden tavarahankinnoissa, palveluhankinnoissa ja suunnittelukilpailuissa.

Hankintalain 26 §:n 2 momentin mukaan vähintään EU-kynnysarvojen suuruisiin hankintoihin sovelletaan, mitä lain 1 — 10 ja 14 — 16 luvussa säädetään hankintasopimuksista. Vähintään EU-kynnysarvon suuruisissa hankinnoissa on noudatettava jotain mainitun lain 5 luvussa tarkoitettua menettelyä.

Hankintalain 27 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.

Hankintalain 27 §:n 3 momentin mukaan, jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien osien ennakoitu arvo on otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua kokonaisarvoa laskettaessa. Jos osien yhteenlaskettu arvo on vähintään kansallisen kynnysarvon tai EU-kynnysarvon suuruinen, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava kyseisen kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevia säännöksiä.

Hankintalain 31 §:n mukaan hankintaa ei saa pilkkoa eriin tai laskea sen arvoa poikkeuksellisin menetelmin mainitun lain säännösten soveltamisen välttämiseksi. Tavarahankintaa tai palveluhankintaa ei myöskään saa liittää rakennusurakkaan tai hankintoja muutoin yhdistellä keinotekoisesti mainitun lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Hankintapäätökset

Hankintayksikön 9.9.2021 tekemässä suorahankintapäätöksessä § 115 on todettu muun ohella seuraavaa.

”Rovaniemen kaupunki on päättänyt liittyä KL Kuntahankintojen kilpailuttamaan turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmää sisältäen turvapuhelimet koskevaan puitejärjestelyn 16.12.2021 alkaen. Puitejärjestelyn toimittajana on Tunstall Oy. Rovaniemen kaupungin sitoumus ei koske tiettyä hankinnan osa-aluetta: turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmä, vaan Rovaniemen kaupunki hankkii puitesopimuksen kautta ainoastaan turvapuhelinlaitteen ja turvapuhelinlaitteisiin liittyvät lisävarusteet, kuten palo-, häkä-, hella- ja ovihälyttimet sekä niihin liittyvän palvelun kuten huollon ja korjauksen.

Tämä päätös koskee suorahankintana hankittavaa turvapuhelinpalveluun liittyvää hälytystenvastaanottopalvelua. Palvelunkäyttäjinä ovat pääasiallisesti Rovaniemen kaupungin alueella kotona asuvat ikäihmiset, mutta kuka tahansa Rovaniemen kaupungin asukas, joka palvelun tarvitsee, voi olla kohderyhmää. Tämän sopimuksen piiriin kuuluvia palvelunkäyttäjiä on n. 650 kpl. Määrä voi muuttua sopimuksen voimassaoloaikana.

Hankinta sisältää ympärivuorokautisen turvapuhelinpäivystyspalvelun, jossa terveydenhuollon ammattihenkilöt vastaanottavat hälytykset, tekevät hoidon tarpeen arvion ja hälyttävät tarpeen mukaan apua.

Hankinnan suunniteltu sopimuskausi on 16.12.2021 — 24.3.2023 + kaksi optiovuotta. Sopimuksessa on kuuden (6) kuukauden irtisanomisaika.

Perusturvalautakunta on kokouksessaan 22.6.2021 hyväksynyt turvapuhelinpalvelujen hankinnan 15.12.2021 alkaen joko valtakunnalliseen yhteishankintayksikön sopimukseen liittymällä tai itse kilpailuttamalla.

Selvitys asiasta

Suorahankinnan ennakoitu kokonaisarvo on 88 725 euroa. Ennakoitu arvo alittaa reilusti hankintalain edellyttämän hankinnan kynnysarvon. [ — — ]

Turvapuhelinpalveluiden kokonaisratkaisun sujuvuuden varmistamiseksi on perusteltua hankkia hälytystenvastaanottopalvelu samalta yritykseltä kuin laitteet.

Uusi Lapin hyvinvointialue vastaa 1.1.2023 alkaen sosiaali-, terveys- ja pelastustoimen palveluiden järjestämisestä. Soteuudistuksen yhteydessä arvioidaan myös turvapuhelinpalveluiden toteuttamista jatkossa ja mahdolliseksi tulee esimerkiksi Lapin oman turvapuhelin hälytystenvastaanottopalvelun perustaminen. Tässä vaiheessa hyvinvointialueen valmistelun ollessa kesken asiakasmaksujen kohtuullisuuden varmistamiseksi on perusteltua, että Rovaniemen kaupunki ei kilpailuta turvapuhelinpalveluita itse, vaan ostaa 16.12.2021 alkaen suorahankintana turvapuhelinpalveluun kuuluvan hälytysten vastaanoton Tunstall Oy:lta ja liittyy KL Kuntahankintojen kilpailuttamaan turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmää sisältäen turvapuhelimet koskevaan puitejärjestelyyn.”

Hankintayksikön 9.9.2021 tekemässä hankintapäätöksessä § 116 on todettu muun ohella seuraavaa.

”Rovaniemen kaupunki on ollut mukana KL-Kuntahankintojen kilpailuttamassa Turvapuhelinpalvelu puitesopimuksessa. Sopimus päättyy 1.12.2021.

KL-Kuntahankinnat on kilpailuttanut turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmää sisältäen turvapuhelimet koskevan puitejärjestelyn, johon mukaan tulevien asiakkaiden tulee tehdä sitova liittymisilmoitus 31.12.2021 mennessä. Hankinnan suunniteltu sopimuskausi on 16.12.2021 — 24.3.2023 + kaksi optiovuotta. Sopimuksessa on kuuden (6) kuukauden irtisanomisaika. Puitejärjestelyn kautta voi hankkia turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmän ja/tai järjestelmän kanssa yhteensopivat erilaisiin turvapuhelinasiakastarpeisiin soveltuvat turvapuhelinlaitteet ja turvapuhelinlaitteisiin liitettävät lisävarusteet, kuten palo-, häkä-, hella- ja ovihälyttimet sekä niihin liittyvän palvelun, kuten huollon ja korjauksen.

Rovaniemen kaupunki liittyy KL-Kuntahankinnat turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmää sisältäen turvapuhelimet koskevaan puitejärjestelyyn. Rovaniemen kaupungin sitoumus ei koske tiettyä hankinnan osa-aluetta: turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmä, vaan Rovaniemen kaupunki hankkii puitesopimuksen kautta ainoastaan turvapuhelinlaitteet ja turvapuhelinlaitteisiin liitettävät lisävarusteet, kuten palo-, häkä-, hella- ja ovihälyttimet sekä niihin liittyvän palvelun, kuten huollon ja korjauksen. Sopimuksen arvioitu kokonaisarvo tulevalle kolmen vuoden ja kolmen kuukauden puitesopimuskaudelle on 583 000 euroa.

Perusturvalautakunta on kokouksessaan 22.6.2021 hyväksynyt turvapuhelinpalvelujen hankinnan 15.12.2021 alkaen joko valtakunnalliseen yhteishankintayksikön sopimukseen liittymällä tai itse kilpailuttamalla.”

Asian arviointi

Edellä hankintalain 146 §:n 1 momentissa kuvatulla tavalla markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on se, että markkinaoikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalain soveltamisalaan kuuluvaa hankintaa. Hankintalain säännösten soveltamisen edellytyksenä on edellä hankintalain 25 §:n 2 momentissa säädetyn mukaisesti puolestaan muun ohella se, että hankinnan ennakoitu arvo on vähintään hankintalain 25 §:n 1 momentissa säädetyn ja kyseiseen hankintaan soveltuvan kansallisen kynnysarvon suuruinen.

Markkinaoikeus toteaa, että se voi toimivaltaansa ja hankintalain soveltumista koskevassa arvioinnissaan pitää kahtena eri hankintamenettelynä toteutettua hankintaa yhtenä hankintana, jos eri hankintamenettelyjen kohteina olevien hankintojen katsotaan muodostavan hankintalain 31 §:n esitöissä tarkoitetulla tavalla luontevan hankintakokonaisuuden. Markkinaoikeus ei ole luontevaa hankintakokonaisuutta, hankinnan ennakoitua arvoa ja siihen liittyen toimivaltaansa arvioidessaan sidottu hankintayksikön tekemien suorahankintapäätösten kohteina olleiden hankintojen laajuuteen tai oikeudenkäynnin osapuolten väitteisiin tästä laajuudesta.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan 9.9.2021 tehdyssä suorahankintapäätöksessä § 115 tarkoitetun hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 88.725 euroa, joka alittaa hankintalain

25 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetyn sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan kansallisen kynnysarvon. Näin ollen ja mikäli hankinnan katsottaisiin olevan sosiaali- ja terveyspalveluja koskeva hankinta, jäisi tämä hankinta itsenäisenä hankintana tarkasteltuna hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle, eikä markkinaoikeudella olisi toimivaltaa käsitellä valitusta sen osalta.

Jos taas katsotaan, että valitustenalaisissa hankintapäätöksissä tarkoitetut hankinnat muodostavat edellä hankintalain 31 §:n esitöissä tarkoitetun luontevan hankintakokonaisuuden ja hankintoja on siten tarkasteltava yhtenä kokonaisuutena, tällaisen yhtenä kokonaisuutena tarkastellun hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittäisi hankintalain 25 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun tavara- ja palveluhankintojen kansallisen kynnysarvon sekä hankintalain 25 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetyn sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan kansallisen kynnysarvon, koska asiassa esitetyn selvityksen perusteella 9.9.2021 tehdyssä suorahankintapäätöksessä § 116 tarkoitetun hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ollut 583.000 euroa ja edellä todetulla tavalla hankintapäätöksessä § 115 tarkoitetun hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 88.725 euroa. Markkinaoikeudella olisi siten toimivalta käsitellä tällaisesta hankintakokonaisuudesta tehty valitus.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja että sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset hankintamenettelyn avoimuudesta ja syrjimättömyydestä, hankinnan ennakoidun arvon laskemisesta sekä kiellosta pilkkoa hankinta osiin hankintalain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Hankintalain 31 §:n esitöissä on edellä kuvatulla tavalla tuotu kielletyn hankinnan pilkkomisen arvioinnissa esiin luontevan hankintakokonaisuuden määrittely siten, että luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulee katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Tältä osin huomiota voidaan esitöiden mukaan kiinnittää ajanjaksoihin, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina suunnitelmallisessa hankintatoimessa. Pykälän esitöissä on kiinnitetty huomiota myös erillisinä toteutettujen hankintojen ajalliseen yhteyteen siten, että ilman kilpailuttamista samanaikaisesti tai lyhyehkön ajan kuluessa tilattavien samanlaisten tavaroiden, palvelujen tai rakennustöiden osalta kysymyksessä voidaan katsoa olevan pilkkomiskiellon vastainen menettely.

Edellä esitetyn perusteella asiassa on siten arvioitava, onko 9.9.2021 tehdyssä suorahankintapäätöksessä § 115 tarkoitetun hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa tullut ottaa huomioon osin tai kokonaan samana päivänä tehdyssä hankintapäätöksessä § 116 tarkoitetun hankinnan ennakoitu arvo.

Ensimmäisessä 9.9.2021 tehdyssä suorahankintapäätöksessä § 115 tarkoitetussa hankinnassa on päätöksen perusteella ollut kyse valitulta tarjoajalta ostettavasta turvapuhelinpalveluun liittyvästä hälytysten vastaanottopalvelusta.

Jälkimmäisessä 9.9.2021 tehdyssä hankintapäätöksessä § 116 hankinnassa on päätöksen perusteella ollut kyse siitä, että hankintayksikkö on päättänyt liittyä KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan turvapuhelinten vastaanottojärjestelmää koskevaan puitejärjestelyyn 16.12.2021 alkaen. Hankintayksikkö on hankintapäätöksen mukaan päättänyt hankkia puitesopimuksen kautta ainoastaan itse turvapuhelinlaitteet ja turvapuhelinlaitteisiin liitettävät lisävarusteet, kuten palo-, häkä-, hella- ja ovihälyttimet sekä niihin liittyvät palvelut kuten huollon ja korjauksen.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikön 9.9.2021 tekemässä suorahankintapäätöksessä § 115 tarkoitettu hankinta on koskenut hälytysten vastaanottopalvelua, kun taas hankintayksikön 9.9.2021 tekemässä hankintapäätöksessä § 116 tarkoitettu hankinta on koskenut pääasiassa turvapuhelinlaitteita.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on edellä hankintalain 31 §:n esitöissä kuvatulla tavalla velvollisuus näyttää toteen, että hankinnan jakaminen osiin on perustunut todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin. Hankintalain 31 §:n esitöissä on lisäksi korostettu suunnitelmallisen hankintatoimen merkitystä vertailukohtana, kun arvioidaan esimerkiksi ajanjaksoja, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että 9.9.2021 tehdyssä suorahankintapäätöksessä

§ 115 tarkoitetun hälytysten vastaanottopalvelua koskevan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa on tullut ottaa huomioon myös 9.9.2021 tehdyssä hankintapäätöksessä § 116 tarkoitetun hankinnan ennakoitu arvo.

Hankintayksikön 9.9.2021 tekemässä suorahankintapäätöksessä § 115 on edellä kuvatulla tavalla todettu, että päätöksellä hankitaan päätöksen kohteina olevia palveluita yhteishintaan 88.725 euroa, ja hankintayksikön 9.9.2021 tekemässä hankintapäätöksessä § 116 on todettu, että hankinnan arvonlisäveroton arvo on ollut 583.000 euroa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintaan, joka koskee kahta tai useampaa hankintalajia, sovelletaan hankintasopimuksen pääasiallisen kohteen mukaan määräytyviä säännöksiä hankintalain 7 §:n

1 momentissa todetulla tavalla.

Hankintapäätösten ja asiassa esitetyn muunkin selvityksen perusteella hankinnan kohteena ovat ollut ensinnäkin turvapuhelinlaitteet ja turvapuhelinlaitteisiin liittyvät lisävarusteet sekä näihin liittyvät palvelut kuten huolto ja korjaus. Hankintaan on sisältynyt lisäksi hälytysten vastaanottopalvelu. Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kokonaisarvosta suurin osa on kohdistunut tavaroihin. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintakokonaisuudessa on ollut kysymys hankintalain mukaisesta tavarahankinnasta.

Arvioitaessa luontevan hankintakokonaisuuden suhdetta hankintalain 26 §:ssä tarkoitettuun EU-kynnysarvoon markkinaoikeus toteaa, että edellä todetun luontevan hankintakokonaisuuden ennakoitu arvo on ylittänyt hankintalain 26 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun muiden kuin mainitun momentin 1 kohdassa tarkoitettujen valtion keskushallintoviranomaisten tavarahankintojen kynnysarvon. Nyt kyseessä olevaan hankintaan on tullut näin ollen soveltaa hankintalain EU-kynnysarvot ylittäviä tavarahankintoja koskevia hankintalain 1 — 10 ja 14 — 16 luvun säännöksiä.

Kaiken edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole voinut perustellusti arvioida hankintamenettelyä aloittaessaan hankinnan kokonaisarvon alittavan hankintalain 26 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun kynnysarvon. Tämän vuoksi valitus on markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvana tutkittava.

Pääasiaratkaisun perustelut 9.9.2021 tehdyn suorahankintapäätöksen § 115 osalta

Hankintalain 58 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi muun ohella hankintailmoitus EU-kynnysarvot ylittävästä hankinnasta.

Hankintalain 60 §:n 1 momentin 2 kohdan muun ohella muita erityisiä palveluhankintoja koskeva ilmoitus on toimitettava julkaistavaksi sähköisesti internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi käyttäen niille 59 §:n 1 momentissa tarkoitettuja vakiolomakkeita.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hankintayksikkö ei ole voinut perustellusti lähteä siitä olettamuksesta, että hankintalaissa määritelty EU-kynnysarvo alittuisi nyt kysymyksessä olevassa hälytysten vastaanottopalvelua koskevassa hankinnassa. Kun lisäksi otetaan huomioon, että hankintayksikkö ei ole esittänyt hankintalain mukaisia perusteita suorahankinnalle, jollaisena ei voida pitää myöskään varautumista tulevaisuudessa tapahtuvaan sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistukseen, Rovaniemen kaupunki on ollut velvollinen julkaisemaan hankinnasta EU-hankintailmoituksen mainittujen hälytysten vastaanottopalveluiden osalta. Markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen edellä todetuilla perusteilla hankinnassaan tältä osin virheellisesti jättäessään mainitun hankintailmoituksen julkaisematta ja tehdessään hankinnan suorahankintana.

Pääasiaratkaisun perustelut 9.9.2021 tehdyn hankintapäätöksen § 116 osalta

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valittajan esittämän perusteella kysymys ensinnäkin siitä, onko hankintayksikkö täyttänyt hankintalain mukaiset velvoitteensa, kun se on muun ohella päättänyt hankkia turvapuhelinlaitteet lisävarusteineen liittymällä KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan turvapuhelinjärjestelmää sisältäen turvapuhelimet koskevaan puitejärjestelyyn.

Hankintalain 20 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hankkia tavaroita ja palveluita yhteishankintayksiköltä taikka tehdä tavara-, palvelu- ja rakennusurakkahankintoja käyttäen yhteishankintayksikön tekemää hankintasopimusta, mainitun lain 42 §:ssä tarkoitettua puitejärjestelyä taikka lain 49 §:ssä tarkoitettua dynaamista hankintajärjestelmää.

Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikön katsotaan täyttäneen hankintalain mukaiset velvoitteensa, kun se hankkii tavaroita tai palveluja yhteishankintayksiköltä taikka hankkii tavaroita, palveluja taikka rakennusurakoita käyttäen yhteishankintayksikön tekemää hankintasopimusta, mainitun lain 42 §:ssä tarkoitettua puitejärjestelyä taikka lain 49 §:ssä tarkoitettua dynaamista hankintajärjestelmää.

Pykälän 3 momentin mukaan hankintayksikkö on vastuussa itse toteuttamistaan vaiheista käyttäessään yhteishankintayksikön tekemää hankintasopimusta, puitejärjestelyä taikka dynaamista hankintajärjestelmää.

Keskeinen tapahtumainkulku

KL-Kuntahankinnat Oy on pyytänyt 17.11.2014 julkaistulla hankintailmoituksella, 10.12.2014 julkaistulla korjausilmoituksella ja 17.11.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllään avoimella menettelyllä ja puitejärjestelynä toteutetussa kilpailutuksessa tarjouksia turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmästä sisältäen turvapuhelimet koskevasta hankinnasta.

KL-Kuntahankinnat Oy on edellä mainitussa tarjouspyynnössä ilmoittanut valitsevansa kyseessä olevaan puitejärjestelyyn yhden toimittajan, jonka kanssa se tekee puitesopimuksen. Hankintaan etukäteen sitoutuneet asiakkaat ja sopimuksesta kiinnostuneiksi ilmoittautuneet asiakkaat on ilmoitettu tarjouspyynnön liitteessä 1. Tarjouspyynnön mukaan puitesopimukseen voi liittyä myöhemmin mukaan myös muita KL-Kuntahankinnat Oy:n kunta-asiakkaita.

Tarjouspyynnön kohdan 1 ”Hankintayksikön perustiedot” alakohdassa ”Hankintayksikön esittely” on ilmoitettu muun ohella, että KL-Kuntahankinnat Oy on hankintalain 11 §:ssä tarkoitettu Suomen Kuntaliitto ry:n omistama yhteishankintayksikkö, joka vastaa koko kunta-alan kattavien hankintojen kilpailuttamisesta.

Tarjouspyynnön kohdan 3 ”Hankinnan kohde” alakohdassa ”Sopimuksen tai hankinnan (hankintojen) lyhyt kuvaus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Kuntahankinnat pyytää tässä tarjouspyynnössä sekä sen liitteissä mainituin ehdoin tarjousta turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmästä sekä turvapuhelinlaitteista lisälaitteineen.

Turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmän tavoitteena on turvata ja tukea kuntalaisten selviytymistä ympärivuorokautisesti kotona. Turvapuhelinasiakkaat ovat vanhuksia, vammaisia, pitkäaikaissairaita, sotainvalideja ja omaishoidon tuen piirissä olevia asiakkaita.

Hankittavaan turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmään sisältyy Tarjoajille pakollisesti tarjottavina ja Tilaaja-asiakkaille valinnaisina vaihtoehtoina seuraavat järjestelmän toteuttamismallit sisältäen laitteet palveluineen:

- Turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmä asennettavaksi Tilaajan omaan konesaliin

- Turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmä sisältäen Toimittajan tarjoaman palvelintilan

sekä

- Järjestelmän asennus- ja ylläpitopalvelut, tekninen tuki ja koulutuspalvelut

- Turvapuhelimet ja niiden asennus, huolto, korjaus ja paristojen vaihto tai laitteiston vaihto

- Turvapuhelinlaitteisiin liitettävät lisävarusteet, kuten palo-, häkä-, hella- ja ovihälyttimet

- Järjestelmän käyttäjien, kotihoidon työntekijöiden sekä turvapuhelinasiakkaiden opastus

- Laitteiden nouto turvapuhelinasiakkailta palvelun päätyttyä

Turvapuhelimilla tarkoitetaan hälytyksensiirtolaitteita ja turvapuhelinasiakkaan ranteessa tai kaulassa kannettavaa hälytyspainiketta, joiden välityksellä turvapuhelinasiakas liitetään kunta-alan organisaation hälytysten vastaanottoon. Tilaajaorganisaatiot vastaavat itse hälytysten vastaanotosta sekä pääosin turva-auttajakäyntien järjestämisestä.

[ — — ]

Tilaajilla on oikeus valita toimittajalta hankittavan palvelun laajuus tarpeensa mukaisesti. Tarkempi kuvaus löytyy tarjouspyynnön liitteestä 4.”

Tarjouspyynnön kohdassa 4 ”Hankinnan taustaa” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Hankintaan etukäteen sitoutuneet Asiakkaat ja sopimuksesta kiinnostuneiksi ilmoittautuneet Asiakkaat sekä heidän volyymiarvot on lueteltu liitteessä 1.

Puitesopimukseen voi liittyä myöhemmin mukaan myös muita kuin liitteessä 1 mainittuja kunta-asiakkaita.”

Tarjouspyynnön kohdassa 5 ”Hankintamenettely” on muun ohella ilmoitettu, että puitejärjestelyyn valitaan yksi toimija ja että osatarjouksia ei hyväksytä.

Edellä todetulla tavalla tarjouspyynnön kohdassa 3 ”Hankinnan kohde” on viitattu tarjouspyynnön liitteenä 4 olleeseen ”Palvelun vaatimukset turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmä sisältäen turvapuhelimet” -otsikoituun asiakirjaan. Mainitun liitteen kohdassa 3 ”Turvapuhelimet ja niiden lisälaitteet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Kuntahankintojen asiakkaat voivat hankkia myös pelkästään turvapuhelinlaitteita tällä kilpailutuksella.

[ — — ]

Ilman järjestelmää hankittavien turvapuhelinlaitteiden koulutuksesta Tilaajaorganisaation työntekijöille sovitaan erikseen.”

Rovaniemen kaupunki on 9.9.2021 tekemällään hankintapäätöksellä § 116 muun ohella hyväksynyt liittymisen KL-Kuntahankinnat Oy:n 17.11.2014 käynnistämällä hankintamenettelyllä perustettuun puitejärjestelyyn koskien turvapuhelinjärjestelmää sisältäen turvapuhelimet.

Päätöksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

”Rovaniemen kaupungin sitoumus ei koske tiettyä hankinnan osa-​aluetta: turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmä, ​vaan Rovaniemen kaupunki hankkii puitesopimuksen kautta ainoastaan turvapuhelinlaitteet ja turvapuhelinlaitteisiin liitettävät lisävarusteet, ​kuten palo-​,​ häkä-​,​ hella- ​ja ovihälyttimet sekä niihin liittyvän palvelun, ​kuten huollon ja korjauksen.”

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön liittyminen vuonna 2014 kilpailutettuun puitejärjestelyyn koskien turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmää sisältäen turvapuhelimet on muodostanut laittoman suorahankinnan, koska hankintayksikkö on hyödyntänyt sopimusta vain osittain. Valittajan mukaan hankintayksikkö on hankkinut vuoden 2014 puitesopimuksesta ainoastaan turvapuhelinlaitteet lisävarusteineen ja niihin liittyvät palvelut. Valittajan mukaan puitesopimuksen hyödyntäminen vain osittain on supistanut puitesopimuksen soveltamisalaa huomattavasti. Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksikön liittyminen puitejärjestelyyn on ollut hankintasäännösten vastaista myös sen vuoksi, että voimassa olevien hankintasäännösten mukaan hankintayksikkö ei ole voinut liittyä puitejärjestelyyn, jossa hankintayksikköä ja sen hankintamääriä ei ole alun perin selvästi ilmaistu.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se ei ole toiminut hankintasäännösten vastaisesti liittyessään yhteishankintayksikön kilpailuttamaan puitejärjestelyyn. Hankintayksikön mukaan kyseessä on ollut avoin puitejärjestely, johon on ollut mahdollista liittyä jälkikäteen sopimuskauden aikana. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että sopimuksen laajuutta ei ole valittajan esittämin tavoin supistettu eikä kysymys ole ollut laittomasta suorahankinnasta.

Hankintayksiköillä on laaja harkintavalta määritellä hankinnan kohde ja hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Hankintayksiköt voivat myös käyttää puitejärjestelyjä sekä tehdä yhteishankintoja ja hyödyntää yhteistyömahdollisuuksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Edellä todetusti hankintalain 20 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi joko hankkia tavaroita ja palveluita yhteishankintayksiköltä tai tehdä tavara-, palvelu- ja rakennusurakkahankintoja käyttäen yhteishankintayksikön tekemää hankintasopimusta, lain 42 §:ssä tarkoitettua puitejärjestelyä taikka lain 49 §:ssä tarkoitettua dynaamista hankintajärjestelmää.

Hankintalain 20 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikön katsotaan täyttäneen mainitun lain mukaiset velvoitteensa, kun se hankkii tavaroita tai palveluja yhteishankintayksiköltä. Hankintalain 20 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikkö on vastuussa itse toteuttamistaan vaiheista käyttäessään yhteishankintayksikön tekemää puitejärjestelyä. Markkinaoikeus toteaa, että nyt käsillä olevan valituksen kohteena ei ole puitejärjestelyn perustamista koskeva päätös, vaan hankintayksikön päätös liittyä puitejärjestelyyn uuden tarjouskilpailun asemesta. Hankintayksikön toiminnan hankintasäännösten mukaisuuden arvioinnissa käsillä olevassa asiassa ei ole merkitystä sillä, onko yhteishankintayksikkönä puitejärjestelyä perustettaessa toiminut KL-Kuntahankinnat Oy kilpailuttanut kyseinen hankinnan hankintasäännösten mukaisesti esimerkiksi puitejärjestelyn laajuudesta ilmoittaessaan.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on tekemällään hankintapäätöksellä päättänyt liittyä yhteishankintayksikkö KL-Kuntahankinnat Oy:n vuonna 2014 kilpailuttamaan puitejärjestelyyn sen sijaan, että hankintayksikkö olisi itse kilpailuttanut turvapuhelinlaitteita koskevan hankinnan. Puitejärjestelyn kohteena on ollut turvapuhelinten vastaanottojärjestelmä sekä turvapuhelinlaitteet lisälaitteineen. Puitejärjestelyä koskevan tarjouspyynnön liitteenä 1 on yksilöity hankintaan sitoutuneita ja hankinnasta kiinnostuneita hankintayksiköitä volyymiarvoineen. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että puitejärjestelyyn voi liittyä myöhemmin mukaan myös muita KL-Kuntahankinnat Oy:n asiakkaita, joita ovat tarjouspyynnön perusteella olleet kaikki Suomen kunnat.

Edellä todetun mukaisesti hankintayksikkö on nyt valituksen kohteena olevalla hankintapäätöksellä liittynyt yhteishankintayksikkö KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan puitejärjestelyyn tarkoituksenaan hankkia puitejärjestelyn kautta ainoastaan turvapuhelinlaitteet ja turvapuhelinlaitteisiin liitettävät lisävarusteet, kuten palo-, häkä-, hella- ja ovihälyttimet sekä niihin liittyvät palvelut kuten huollon ja korjauksen. Hankintapäätöksen perusteella hankintayksikkö on rajannut puitejärjestelyyn liittyessään hankinnan ulkopuolelle erityisesti turvapuhelinhälytysten vastaanottojärjestelmän.

Edellä puitejärjestelyn ehdoista todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että Rovaniemen kaupunki on voinut hyödyntää KL-Kuntahankinnat Oy:n puitejärjestelyä hankintalain 20 §:n 1 momentin nojalla oman kilpailutuksen vaihtoehtona valituksen kohteena olevassa asiassa ja hankkia puitejärjestelyn perusteella ainoastaan turvapuhelinlaitteet lisävarusteineen sekä niihin liittyvät palvelut kuten huollon ja korjauksen tarvitsemassaan laajuudessa. Markkinaoikeus katsoo, että Rovaniemen kaupunki ei ole menetellyt tällä tavoin turvapuhelinlaitteet hankkiessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti siltä osin, kun se on hankkinut hälytysten vastaanottopalvelun suorahankintana. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Asiakirjan esittäminen

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus pyytää hankintayksiköltä ja antaa valittajalle tiedon sille annetaan tieto KL-Kuntahankinnat Oy:n tekemästä puitesopimuksesta ja siihen liittyvästä hinnoittelulomakkeesta sekä KL-Kuntahankinnat Oy:n tarjouspyynnöstä 17.11.2014 ja sen liitteistä 1 (Asiakkaat), 4 (Palvelun vaatimukset) ja 5 (Hinnoittelulomake) sekä hankintayksikön tekemän tilaajakohtaisen sopimuksen ja sen liitteenä olevan hinnaston, siltä osin kuin asiakirjat eivät sisällä liikesalaisuuksia. Toissijaisesti, valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa KL-Kuntahankinnat Oy:n toimittamaan kopiot tämän hallussa olevista edellä mainituista asiakirjoista markkinaoikeudelle ja edelleen valittajalle, oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 luvun 51 §:n perusteella, koska asiakirjoilla voidaan olettaa olevan merkitystä todisteena asiassa.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajalle on markkinaoikeuskäsittelyn aikana annettu tieto markkinaoikeudelle esitetystä oikeudenkäyntiaineistosta, johon ovat sisältyneet valittajan vaatimuksen kohteena oleva tarjouspyyntö sekä sen liitteet 1 ja 4.

Näin ollen valittajan vaatimus koskee KL-Kuntahankinnat Oy:n tekemää puitesopimusta ja siihen liittyvää hinnoittelulomakketta, tarjouspyynnön liitteenä 5 ollutta hinnoittelulomaketta ja hankintayksikön tekemää tilaajakohtaista sopimusta sekä sen liitettä.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 42 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on hallintotuomioistuimen pyynnöstä toimitettava sille päätöksen perusteena olleet asiakirjat ja muu tarvittava selvitys. Lain 51 §:n mukaan hallintotuomioistuin voi määrätä muun kuin viranomaisen toimittamaan tämän hallussa olevan asiakirjan tai esineen tuomioistuimelle tai esittämään sen tuomioistuimessa, jos asiakirjalla tai esineellä voidaan olettaa olevan merkitystä todisteena asiassa. Määräyksen tehosteeksi voidaan asettaa sakon uhka.

Kun otetaan huomioon edellä hankintamenettelyn oikeellisuudesta asiassa lausuttu, markkinaoikeus katsoo, että asioiden ratkaisun kannalta merkitykselliset tosiseikat ovat tulleet riittävästi selvitetyiksi markkinaoikeudelle toimitettujen asiakirjojen perusteella. Valittajan vaatiman selvityksen avulla ei voida saada sellaista lisäselvitystä, jolla voitaisiin olettaa olevan merkitystä asioiden ratkaisemisessa.

Edellä lausutun perusteella valittajan asiakirjan esittämistä koskeva vaatimus on hylättävä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa mainitussa laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa hälytysten vastaanottopalvelua koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestäessään niiden hankinnan otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Hankintayksikön on edellä todetuin tavoin katsottu menetelleen virheellisesti hankkiessaan hälytysten vastaanottopalvelun suorahankintana. Toisaalta valitus on hylätty siltä osin kuin se on kohdistunut hankintayksikön päätökseen hankkia turvapuhelinlaitteet liittymällä puitejärjestelyyn. Edellä todettuun nähden ei ole kohtuutonta, että asianosaiset joutuvat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää AddSecure Smart Care Oy:n asiakirjan esittämistä koskevan vaatimuksen.

Markkinaoikeus kumoaa Rovaniemen kaupungin 9.9.2021 tekemän hankintapäätöksen § 115. Markkinaoikeus kieltää Rovaniemen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta kyseisten päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää valituksen muilta osin.

Markkinaoikeus hylkää Rovaniemen kaupungin ja Tunstall Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Esko Pakka.

Huomaa

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1.3.2024 taltionumero 550/2024.