Market Court voids procurement decision due to unclear tender requirements causing unfair competition and orders cost reimbursement.

Asian tausta

Siikalatvan kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 15.3.2022 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta vakuutusten palveluhankinnasta 1.7.2022 alkavalle sopimuskaudelle.

Siikalatvan kunnan kunnanhallitus on 9.5.2022 tekemällään hankintapäätöksellä § 110 sulkenut Pohjola Vakuutus Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiön tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 480.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Pohjola Vakuutus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Tarjouspyynnön mukaan työtapaturma- ja ammattivakuutus on tullut tarjota työntekijöiden ja erityisryhmien, eli kuntouttavan työtoiminnan ja omaishoitajien, osalta erikoismaksuisena. Määrittäessään erikoismaksuisen vakuutuksenottajan vakuutusmaksua, vakuutusyhtiön tulee ottaa huomioon vakuutuksista aiheutuneet korvaukset ja täyskustannusmaksut. Kyseessä olevan erikoismaksuisen vakuutuksen vakuutusmaksun laskemista varten tarpeellisten palkka- ja vahinkotietojen osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että ammattiluokittainen palkkajakauma ja vahinkotiedot löytyvät tarjouspyynnön liitteestä 4. Tarjous on tullut laskea työntekijöiden ja erityisryhmien osalta 8.299.845 euron palkkasumman ja kyseisestä liitteestä ilmenevän palkkajakauman perusteella.

Hankintayksikkö on valittajan tarjouksen saatuaan ilmoittanut, että tarjouspyynnön palkkasumma 8.299.845 euroa koskee vain työntekijöiden osuutta ja siihen lisänä tulevat kuntouttavan työtoiminnan ja omaishoitajien palkat. Hankintayksikön näkemys ei ole kuitenkaan perustunut tarjouspyyntöön. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että tarjous on tullut laskea tarjouspyynnön liitteessä 4 esitettyjen työntekijöiden ja erityisryhmien yhteenlasketun palkkasumman perusteella. Hankintayksikkö on perusteettomasti sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta perustuen siihen, että sen laskelmat eivät ole sisältäneet työtoiminnan ja omaishoitajien palkkoja.

Tarjouspyynnön epäselvyyden perusteella tarjouskilpailussa saadut tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia.

Vastine

Siikalatvan kunta on esittänyt, että tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Tarjouspyynnön lauseella ”Tarjous tulee laskea Liitteen 4 palkkajakauma 8 299 845 euroa yhteensä mukaisesti” on tarkoitettu viitata taulukon sarakkeeseen, johon on merkitty korjatut palkat. Tämä on merkitty tarjouspyyntöön erikseen sen vuoksi, että laskennassa ei käytettäisi taulukosta myös ilmenneitä vuoden 2021 palkkoja, koska ne eivät ole enää ajan tasalla. Työntekijöiden palkkajakauma on tarjouspyynnön liitteessä 4 annettu ammattiluokittain. Ammattiluokkajakaumassa ei ole lueteltu omaishoitajia tai kuntouttavaa työtoimintaa. Erityisryhmiin liittyvät työpäivä- ja henkilömäärät on ilmoitettu tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnön edellä viitattu lause olisi ollut mahdollista kirjoittaa selkeämmin. Valittajan on kuitenkin tarjouspyynnön ja sen liitteiden muusta sisällöstä tullut ymmärtää, että erityisryhmien laskennallinen palkkasumma tulee lisätä työntekijöiden palkkasummaan ja vakuutusmaksu lasketaan siitä tavanomaisen käytännön mukaisesti. Muut tarjoajat eivät ole pitäneet tarjouspyyntöä epäselvänä ja ovat antaneet tarjouksen hankintayksikön tarkoittaman mukaisesti siten, että erityisryhmille on määritetty laskennallinen palkkasumma, joka on lisätty työntekijöiden palkkasummaan. Valittajan tarjous ei olisi ollut vertailuhinnaltaan halvin eikä tarjouksen hylkääminen siten ole vaikuttanut sen asemaan kilpailutuksessa.

Kuultavan lausunto

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Työtapaturmavakuutuksella vakuutettavien erityisryhmien laskennallisten palkkasummien laskentaperusteet eroavat vakuutusyhtiöittäin, ja pohjana käytetään vakuutettavasta ryhmästä ja vakuutusyhtiöstä riippuen esimerkiksi koulu- tai työtoimintapäiviä. Yleisen käytännön mukaan jokainen vakuutusyhtiö laskee itse erityisryhmien laskennallisen palkkasumman annettujen tietojen pohjalta ja käyttää sitä tarjouslaskennassa. Tässä hankinnassa kyseinen tieto on annettu tarjouspyynnön tapaturmavakuutusta koskevan toisen kappaleen vakuutettavia ryhmiä koskevassa kohdassa. Annetun laskennallisen palkkasumman käyttäminen tarjouslaskennassa ei tuottaisi vertailukelpoisia tarjouksia johtuen vakuutusyhtiöiden laskentaperusteiden eroista. Tämän vuoksi tarjouspyynnössä ei voida antaa eikä vakiintuneesti ole annettu erityisryhmien palkkasummia.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa lomakkeessa on ollut työntekijöiden ammattiluokkaisia palkkatietoja koskeva välilehti, jolla on ilmoitettu työntekijöiden yhteenlaskettu palkkasumma, joka on ollut 8.299.845 euroa. Erillisellä välilehdellä on ollut kuntouttavan työtoiminnan ja omaishoitajien erityisryhmien palkkatiedot. Tarjoajille on siten ollut tarjouspyynnön perusteella selvää, että tarjouspyynnössä mainittuun 8.299.845 euron palkkasummaan ei ole kuulunut kyseisten erityisryhmien palkkatiedot.

Vastaselitys

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntö

Siikalatvan kunta on pyytänyt tarjouksia vakuutuspalveluista tarjouspyynnön liitteen mukaisesti. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valinta on suoritettu laskemalla yhteen vakuutuslajikohtaiset vakuutusmaksut.

Tarjouspyynnön kohdassa 2 ”Työtapaturmavakuutus” on alakohdassa ”Vakuutusmuoto” esitetty seuraavaa:

”Erikoismaksuiset

työntekijät

erityisryhmät

Kuntouttava työtoiminta

Omaishoitajat

Taulustomaksuiset:

oppilaat

Lukion oppilaat

Peruskoulun 7 — 9 luokkien oppilaat”.

Saman tarjouspyynnön kohdan alakohdassa ”Palkkasumma ja jakauma” esitetty seuraavaa:

”Ammattiluokittainen palkkajakauma ja vahinkotiedot löytyvät liitteestä 4.

Tarjous tulee laskea liitteen 4 palkkajakauma 8.299.845 yhteensä mukaisesti.”

Samassa tarjouspyynnön kohdan alakohdassa ”Vakuutettavat ryhmät” on esitetty seuraavaa:

”Työntekijät

Erityisryhmät

Lukion oppilaat 57 oppilasta / 188 pv / oppilas

Peruskoulun oppilaat 205 oppilasta / 188 pv / oppilas

Kuntouttava työtoiminta 38 hlöä / 1 913 vrk

Omaishoitajat 64 hlöä / 23 360 vrk”.

Tarjouspyynnön liitteenä 4 on ollut lomake ”Vahinkotilastot ja palkkasummat, Työtapaturmavakuutus”.

Tarjouspyynnöstä on ennen tarjousajan päättymistä esitetty seuraava lisätietoja koskeva kysymys, johon on annettu seuraava vastaus.

Kysymys: ”Ansaitsevatko kaikki omaishoitajat alle minimivuosityöansion (min vat)?

Jos omaishoitaja(t) ansaitsevat yli min vta, niin tarjouksen laatimista varten tarvitaan henkilömäärä ja kokonaispalkkasumma.

Vastaus: kyllä”

Asian arviointi

Asiassa on valituksessa esitetyn perusteella arvioitava, onko tarjouspyyntö laadittu niin selväksi, että sen perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tältä osin kysymys on erityisesti siitä, miten työtapaturmavakuutuksen osalta on tullut huomioida vakuutettavina erityisryhminä olleet kuntouttavaan työtoimintaan osallistuvat ja omaishoitajat.

Tarjouspyynnössä on esitetty vakuutettavina ryhminä työntekijät ja erityisryhmät, joita ovat olleet muun ohella kuntouttava työtoiminta ja omaishoitajat. Tarjouksia on pyydetty erikoismaksuisina työntekijöistä sekä mainituista erityisryhmistä. Tarjouspyynnön liitteenä 4 olleessa lomakkeessa ”Vahinkotilastot ja palkkasummat, Työtapaturmavakuutus” on esitetty eri välilehdillä erityisryhmiä koskevia palkkatietoja. Omalla välilehdellään on esitetty työntekijöiden palkkajakauma ja esitetyn jakauman mukaisten palkkojen yhteenlaskettu määrä, joka on ollut 8.299.845 euroa. Tämän lisäksi on esitetty omalla välilehdellään muun ohella kuntouttavan työtoiminnan ja omaishoitajien historialliset palkkatiedot.

Tarjouspyynnön selkeän sananmuodon mukaan tarjous on tullut laskea liitteessä 4 esitetyn palkkajakauman 8.299.845 mukaisesti. Hankittavan työtapaturmavakuutuksen kohteena on ollut myös muita vakuutettavia, joista on ilmoitettu edellä todetuin tavoin palkkatiedot.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajaa lukuun ottamatta muut kaksi tarjoajaa ovat laskeneet erityisryhmille määritellyn laskennallisen palkkasumman yleisen käytännön mukaisesti siten, että niille on määritetty laskennallinen palkkasumma, joka on lisätty työntekijöiden palkkasummaan, mikä on myös vastannut hankintayksikön tarkoitusta.

Kuultava on esittänyt, että työtapaturmavakuutuksella vakuutettavien erityisryhmien laskennallisten palkkasummien laskentaperusteet eroavat vakuutusyhtiöittäin, ja pohjana käytetään vakuutettavasta ryhmästä ja vakuutusyhtiöstä riippuen esimerkiksi koulu- tai työtoimintapäiviä. Yleisen käytännön mukaan jokainen vakuutusyhtiö laskee itse erityisryhmien laskennallisen palkkasumman niistä annettujen tietojen pohjalta ja käyttää sitä tarjouslaskennassa. Annetun laskennallisen palkkasumman käyttämien tarjouslaskennassa ei tuottaisi vertailukelpoisia tarjouksia johtuen vakuutusyhtiöiden laskentaperusteiden eroista.

Valittaja on esittänyt tältä osin, että tarjouspyynnön liitteenä 4 olleessa lomakkeessa tai muuallakaan tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa siitä, onko erityisryhmiä koskevassa palkkasummassa ollut kysymys laskennallisesta palkkasummasta tai miten tieto olisi tullut ottaa huomioon tarjouksessa, kun erityisryhmät on kuitenkin tullut vakuuttaa. Erityisryhmien palkkatietojen esittäminen on tarjouspyynnössä ollut omiaan aiheuttamaan epäselvyyttä siitä, miten erityisryhmät tulee tarjouksessa huomioida.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintaa ja tarjouksen tekemistä koskevat vaatimukset tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Vastuu tarjouspyynnön mahdollisista epäselvyyksistä ja tulkinnanvaraisuuksista on lähtökohtaisesti hankintayksiköllä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella vakuutettavien erityisryhmien huomioimisessa vakuutusten hinnoittelussa on olemassa erilaisia käytäntöjä, jotka voivat perustua toisaalta vakuutusyhtiöiden itsensä annettujen tietojen perusteella määrittämiin laskennallisiin palkkasummiin ja toisaalta laskennan perusteena voidaan käyttää myös jotain laskennan perusteeksi annettua palkkasummaa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjous on tullut laskea sen liitteessä 4 esitetyn palkkajakauman 8.299.845 euroa mukaisesti. Tarjouspyynnön selkeästä toteamuksesta huolimatta tarjouksissa olisi hankintayksikön esittämän perusteella tullut erikseen huomioida vielä nyt kysymyksessä olevat erityisryhmät, eli kuntouttava työtoiminta ja omaishoitajat. Tämä seikka on kuitenkin jäänyt tarjouspyynnön perusteella epäselväksi. Tarjouspyynnön perusteella on jäänyt niin ikään epäselväksi, miten vakuutettavina olevat erityisryhmät on kuntouttavan työtoiminnan ja omaishoitajien osalta tullut huomioida tarjouslaskennassa. Epäselväksi tältä osin on jäänyt erityisesti se, onko tarjoajan itsensä tullut määrittää näiden erityisryhmien laskennallinen palkkasumma vai onko laskennassa tullut käyttää hankintayksikön tarjouspyynnön liitteessä 4 esittämää historiallista palkkasummaa. Edellä esitetyllä epäselvyydellä on ollut olennaista merkitystä tarjouslaskennassa käytettävien lukuarvojen ja siten tarjousten vertailukelpoisuuden kannalta.

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole laatinut tarjouspyyntöä niin selväksi, että sen perusteella olisi voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi:

kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Saman pykälän 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Edellä todettu tarjouspyynnön epäselvyys on vaikuttanut siihen, että valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Tarjouspyynnön epäselvyys on ollut omiaan vaikuttamaan tarjouslaskennassa käytettyihin lähtökohtiin ja sitä kautta tarjoushintoihin. Näin ollen seuraamus tulee määrätä.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Siikalatvan kunta aikoo edelleen toteuttaa vakuutuspalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Siikalatvan kunnan kunnanhallituksen 9.5.2022 tekemän hankintapäätöksen § 110. Markkinaoikeus kieltää Siikalatvan kuntaa tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Siikalatvan kunnan korvaamaan Pohjola Vakuutus Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari, Saija Laitinen ja Esko Pakka.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.