Market Court quashes procurement appeal decision regarding option periods and orders reimbursement of legal costs.

Asian tausta

Pohjois-Savon Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 10.3.2021 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta putkialan asennus- ja muutostöitä koskevasta hankinnasta ajalle 1.7.2021‒31.12.2022 sekä kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Pohjois-Savon Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän johtaja on 28.5.2021 tekemällään hankintapäätöksellä § 6 valinnut muun ohella Insaco Group Oy:n puitejärjestelyyn.

Pohjois-Savon Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 16.8.2021 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 119 poistanut edellä mainitun kuntayhtymän johtajan 28.5.2021 tekemän hankintapäätöksen § 6 ja ratkaissut asian uudelleen muun ohella sulkemalla Insaco Group Oy:n tarjouskilpailusta ja valitsemalla Are Oy:n, ISS Palvelut Oy:n ja Kuopion Putkiapu Oy:n puitejärjestelyyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on tarjouspyynnön mukaan ollut noin 800.000 euroa.

Puitesopimukset on allekirjoitettu 15.9.2021.

Markkinaoikeus on 22.12.2021 antamallaan välipäätöksellä numero H338/2021 hylännyt Insaco Group Oy:n vaatimuksen puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen tekemisen kieltämisestä väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn aikana ja kieltänyt Pohjois-Savon Sairaanhoitopiirin kuntayhtymää panemasta hankintaoikaisupäätöstä täytäntöön markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi optiokausien 2023 ja 2024 osalta.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Insaco Group Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintaoikaisupäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna kymmenen prosenttia nyt kysymyksessä olevan hankintasopimuksen arvosta. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.790 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Valittaja on täyttänyt tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuusvaatimukset ja sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Kummallakin valittajan vastuulliseksi työnjohtajaksi ja tämän sijaiseksi määrittelemällä henkilöllä on ollut tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytetty työteknikon tutkinto ja riittävä työkokemus.

Tarjouspyyntö on lisäksi ollut pätevyysvaatimusten osalta siinä määrin epäselvä ja monitulkintainen, ettei sen perusteella ole voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Vastuullisen työnjohtajan ja vastuullisen työnjohtajan sijaisen pätevyydelle asetettuja vaatimuksia on kutsuttu tarjouspyynnössä soveltuvuus- ja vähimmäisvaatimuksiksi ja tarjouspyynnön liitteessä 1 soveltuvuusvaatimuksiksi. Tarjouspyynnön mukaan kyseessä ovat olleet vaatimukset, jotka urakoitsijan on tullut täyttää. Kyseessä ovat kuitenkin olleet hankinnan kohteelle asetetut vähimmäisvaatimukset. Viimeksi mainittua tulkintaa on katsottava puoltavan myös se, että hankintayksikkö on esittäessään, etteivät kyseiset vaatimukset valittajan tarjouksen suhteen ole täyttyneet, sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sen sijaan, että se olisi sulkenut valittajan tarjouskilpailusta. Jo yksin tämä tarjoajan soveltuvuusvaatimusten ja hankinnan kohteen vähimmäisvaatimusten sekoittaminen osoittaa sen, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintamenettelyä hankintasäännösten mukaisesti.

Mikäli hankintayksikkö olisi tarkoittanut poiketa maankäyttö- ja rakennuslain säännöksistä asettamalla siinä määrin kyseisen lain mukaisia vaatimuksia tiukemmat soveltuvuusvaatimukset vastuulliselle työnjohtajalle sijaisineen, että valittajan nimeämien henkilöiden tutkinnot tai työkokemus eivät olisi olleet riittäviä täyttämään kyseisiä vaatimuksia, olisi tämä tullut ilmaista selvästi ja yksiselitteisesti hankinta-asiakirjoissa. Tarjouspyyntöasiakirjojen ilmaisu ei ole kuitenkaan ollut siinä määrin selvä ja yksiselitteinen, että alalla vakiintuneesti toimivat tarjoajat olisivat ymmärtäneet tai niiden olisi tullut ymmärtää ilmaisu hankintayksikön tarkoittamalla tavalla. Viimeksi mainittua tulkintaa on katsottava tukevan myös se, että kahden kokeneen alalla toimivan tarjoajan tarjoukset on suljettu tarjouskilpailusta hankintaoikaisupäätöksellä ilmeisesti samasta tarjouspyyntöasiakirjojen epäselvyydestä ja monitulkintaisuudesta johtuen.

Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hankintasäännösten vastaisella tavalla epäselvät myös kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteiden osalta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten laadullisessa vertailussa on otettu huomioon henkilö- ja yritysreferenssit sekä laatusuunnitelma ja erityisosaaminen. Laatusuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen painoarvo on ollut merkittävä (40 pistettä). Hankintayksikkö ei ole määritellyt, mikä on ollut kussakin tarjoajan laatiman laatusuunnitelman alakohdassa pisteiden saamiseksi vaadittava riittävä laajuus huomioiden toimintaympäristön erityispiirteet ja vaatimukset. Tarjoajan laatiman laatusuunnitelman vaihtoehdoksi esitettyä ulkopuolisesti todennettua laatujärjestelmää tai -sertifikaattia ei taas ole määritelty millään muulla tavoin, kuin että sen on tullut olla minkä tahansa tarjoajan ulkopuolisen tahon todentama.

Pisteytysperusteet ovat olleet niin yksilöimättömiä ja epätäsmällisiä, etteivät tarjoajat ole voineet tarjouspyynnön perusteella riittävällä tavalla ennakoida, millä konkreettisilla seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjousvertailussa. Vertailuperusteiden yksilöimättömyys on ollut omiaan antamaan hankintayksikölle lähes rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa.

Hankintayksikkö ei myöskään ole kuvannut hankintamenettelyä hankinta-asiakirjoissa hankintasäännösten vaatimalla tarkkuudella. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on todettu, että tilaaja käyttää erilaisia hankemalleja töiden hankkimiseen valituilta tarjoajilta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on lisäksi todettu, että kuhunkin työkohteeseen tilaaja valitsee parhaiten soveltuvan urakoitsijan. Hankintayksikön vapaasti määrittelemä paras soveltuvuus on ollut tarjouspyynnön mukaan siten lähtökohtaisesti ainoa toimittajan valintaperuste puitejärjestelyn aikana. Tämä on merkinnyt hankintamenettelyä, jossa hankintayksiköllä on ollut rajoittamaton harkintavalta valita puitetoimittajien joukosta haluamansa toimittaja kuhunkin kohteeseen kilpailuttamatta tai soveltamatta etusijajärjestystä tai muita hankinta-asiakirjoissa ilmoitettuja, tarjoajien valinnan määrittäviä puolueettomia ehtoja.

Edelleen hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on jättänyt osan hankinnan kohteesta hintavertailun ulkopuolelle. Tarjouspyynnössä on todettu erillisveloitettavien työnjohtajan töiden osalta, että tuntiveloitushintaan eivät sisälly muun ohella osallistuminen tilaajan määrittelemiin kokouksiin, osallistuminen viranomaistarkastuksiin, työsuunnittelu ja erikoistarviketilaukset vaativissa kohteissa, tarvikkeiden kilpailutus ja hankinta, mikäli tarvikelaskun maksaa tilaaja suoraan, sekä käyttöönottotarkastukset ja -mittaukset. Tarjouslomakkeella on puolestaan pyydetty ilmoittamaan tuntihintoja niin sanotuille erikoistöille kuten sairaalakaasuputkien asennukselle, LV-putken eristykselle ja muoviputken hitsaukselle.

Hankintayksikön edellä kuvattu menettely on tosiasiallisesti merkinnyt sitä, että tarjoajat ovat voineet vapaasti määritellä työnjohtajan erillisveloitettavien töiden sekä erikoistöiden hinnat ilman, että tarjoajien välille on syntynyt todellista kilpailua. Kyseisten töiden arvo ei ole ollut merkitykseltään vähäinen. Tämä on merkinnyt sitä, että hankintayksikön kilpailuttamisvelvollisuutta ei ole kyseessä olevassa hankintakokonaisuudessa täytetty täysimääräisesti. Jättämällä kyseiset työt huomioon ottamatta tarjousvertailussa, hankintayksiköllä on ollut tältä osin rajoittamaton valinnanvapaus tarjousten vertailun toteuttamisessa. Hankintayksikkö ei siten ole varmistanut sitä, että tarjoajien välistä kilpailua hyödynnetään optimaalisesti ja että tarjouskilpailun lopputuloksena on aidosti kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valinta.

Hankintaoikaisu on perusteltu puutteellisesti valittajan tarjouksen poissulkemisen ja tarjousvertailun osalta. Koska päätöksen perusteluista ei ole ilmennyt, miltä osin hankintayksikkö on katsonut, että edellä mainitut vaatimukset eivät ole täyttyneet, on valittajan ollut mahdotonta arvioida päätöksen oikeellisuutta. Hankintapäätöksen liitteenä olevassa vertailutaulukossa ei myöskään ole perusteltu kunkin tarjouksen kustakin kohdasta saamaa pistemäärää.

Vastine

Vaatimukset

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.650 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Valittaja on tarjouksessaan esittänyt työnjohtajiksi LVI-työteknikon tutkinnon suorittaneita henkilöitä. LVI-työteknikon tutkinto suoritetaan ammatillisena koulutuksena, eikä se vastaa mitään tarjouspyynnössä viitatun ympäristöministeriön ohjeen mukaista tutkintoa.

Tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole olleet epäselvät työnjohtajan vaatimusten osalta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa viitatut ympäristöministeriön ohjeet ovat olleet yksiselitteiset ja niiden perusteella tarjoajat ovat ymmärtäneet tai tarjoajien on tullut ymmärtää kelpoisuusvaatimusten sisältö. Tarjouspyynnössä ei ohjeen lisäksi ole viitattu mihinkään muuhun lähteeseen, mikä olisi voinut aiheuttaa epäselvyyttä tai monitulkintaisuutta. Tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole olleet asetettujen vaatimusten osalta ristiriitaisia, vaan asiakirjojen voidaan katsoa täydentäneen toisiaan. Asetetut ympäristöministeriön ohjeen mukaiset vaatimukset eivät myöskään ole olleet tiukemmat kuin lainsäädännössä asetetut.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvatut tarjousten pisteytysperusteet ovat olleet yksilöityjä ja riittävän täsmällisiä. Kaikilla tarjoajilla on ollut mahdollisuus käyttää laatusuunnitelman laatimisessa tarjouspyynnön liitteitä, joten menettely on tältä osin ollut tasapuolista.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut ulkopuolisen urakoitsijan opas ja työmaiden puhtaudenhallintaohje. Näiden asiakirjojen ja tarjouspyynnössä selostettujen laatusuunnitelman sisältövaatimusten perusteella kaikilla tarjoajilla on ollut yksilöidyt tiedot siitä, millaista laajuutta laatusuunnitelmalta vaaditaan. Valittajan tarjouksen liitteenä olleen laatusuunnitelman sisältö on ollut merkittäviltä osiltaan samansisältöinen kuin tarjouspyynnön liitteet, ja kyseisellä laatusuunnitelmalla valittajan tarjous on saanut tarjousvertailussa enimmäispisteet. Viimeksi mainitun on katsottava osoittavan, että laatusuunnitelman laadinnassa on osattu oikeaoppisesti käyttää hyväksi tarjouspyynnön liitteitä ja kun liitteitä on käyttänyt, laatusuunnitelman laajuus on ollut riittävä.

Tarjoaja on saanut laatusuunnitelmasta täydet pisteet, jos tarjoajalla on ollut ulkopuolisesti todennettu laatujärjestelmä (laatusertifikaatti). Tämä on ollut tarjouspyynnössä vaihtoehtona itse laaditulle laatusuunnitelmalle. Putkialan yrityksille on olemassa kansallisia laatusertifiointeja, joita myöntävät sertifiointeihin erikoistuneet ja pätevöityneet tahot. Sertifiointeja myöntävät tahot ovat putkialalla yleisesti tiedossa, ja tarjouspyynnössä on riittävällä tavalla yksilöity se, että ulkopuolisen todentamalla laatujärjestelmällä tarkoitetaan nimenomaan tällaisen yleisesti tiedossa olevan tahon myöntämää laatusertifikaattia. Kyse ei ole siitä, että laatusertifikaatin voi myöntää mikä tahansa taho.

Hankintamenettelyssä on ollut kyse puitesopimusurakoitsijoiden valinnasta. Kaikki urakoitsijavalintaan vaikuttavat seikat on kuvattu tarkasti hankinta-asiakirjoissa. Valittaja on nostanut esiin hankintasäännösten vastaisena tarjouspyynnön kohdan, jossa on kuvattu jo valittujen puitesopimusurakoitsijoiden kanssa tehtävien hankintojen ja sopimusten malleja sekä menettelytapoja. Esitetty kuvaus on ollut informatiivinen ja koskenut hankintamenettelyn jälkeistä aikaa. Kuvauksessa ei ole esitetty hankintamenettelyn aikaisia tarjoajien valintaperusteita tai tarjoajille asetettuja vaatimuksia.

Tarjousten hintavertailun ulkopuolelle ei ole jätetty mitään osaa hankinnasta. Tarjouspyyntöasiakirjassa on yksiselitteisesti esitetty perusteet, joilla hintavertailu tehdään. Tarjouspyynnössä mainitut erikoistyöt eivät ole olleet hankinnan kohteena eivätkä tarjoajien näistä erikoistöistä antamat hinnat ole vaikuttaneet kilpailutukseen. Hintavertailuun on tarjouspyynnön perusteella otettu tarjouslomakkeella esitetyt tuntiveloitushinnat ja muut kustannustekijät.

Puitesopimusurakoitsija veloittaa tarjouspyynnössä mainitut työnjohtajan erillisveloitettavat työt tarjoamallaan vastuullisen työnjohtajan tuntiveloitushinnalla. Työnjohtajan tuntiveloitushinta on tarjouspyynnössä ja tarjouslomakkeella juuri näitä erillisveloitettavia töitä varten. Tämä on perustunut siihen, että tarjouspyynnön mukaan suorittavan työntekijän eli putkiasentajan tuntihintaan on tullut sisällyttää normaali työsuoritukseen liittyvä työnjohto. Tarjouspyynnön kohta työnjohtajan erillisveloitettavista töistä on ollut informatiivinen, ja siinä on esitetty suoritteet, jotka eivät ole olleet putkiasentajan tuntiveloitushintaan sisältyvää normaalia työsuoritukseen liittyvää työnjohtoa. Jos ja kun mainittuja erikoistöitä tulee suoritettaviksi, niitä koskevat hankinnat kilpailutetaan hankintasäännösten mukaisesti.

Tarjousten laatuvertailu on perusteltu hankintasäännösten mukaisesti. Hankintaoikaisupäätökseen liitetyssä vertailutaulukossa ei käytännön syistä ole voitu perustella jokaista yksittäistä pisteytystä. Yksittäisten pisteytyskohtien osalta pisteytyksen perustelu on esitetty käänteisesti tarjouspyynnössä ja sen liitteissä. Täysien pisteiden perustelu on esitetty hankintapäätösasiakirjoissa. Jos tarjoaja on saanut vähemmän kuin täydet pisteet yksittäisestä kohdasta, tämän kohdan yksilöidyt pisteytysperusteet eivät ole täyttyneet tarjoajan osalta. Pisteytyskohdat ovat tarjouspyynnössä niin tarkkaan yksilöityjä, että tarjoajan saamien pistemäärien perustelut ovat olleet todettavissa suoraan pisteytyskohdan perusteluista.

Hankintaoikaisupäätös on muutoinkin perusteltu riittävästi. Hankintaoikaisupäätöksessä on esitetty tarjousten tarjouskilpailusta sulkemisen perusteeksi työnjohdon ehdottoman kelpoisuusvaatimuksen täyttymättä jääminen. Perustelu on yksiselitteinen ja se on täyttänyt päätöksen perustelemiselle asetetut vähimmäisvaatimukset. Päätöksen oikeellisuutta on voinut arvioida sen perusteluiden ja siihen liitettyjen asiakirjojen perusteella. Poissulkemisen peruste on todettavissa selvästi kahdesta seikasta: tarjoajan esittämän työnjohdon koulutustiedoista ja tarjouspyynnössä esitetyistä kelpoisuusvaatimuksista.

Kuultavien lausunnot

Are Oy, ISS Palvelut Oy

ja

Kuopion Putkiapu Oy

eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on tulkinnut tarjouspyyntöä kahdella eri tavalla. Hankintayksikkö on ensin arvioinut, että valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen, mutta hankintaoikaisupäätöksessään todennut, että valittajan tarjouksessaan nimeämät vastuullinen työnjohtaja ja vastuullisen työnjohtajan varahenkilö eivät ole täyttäneet tarjouspyynnössä asetettua vaatimusta ammatillisesta pätevyydestä.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyt ympäristöministeriön ohjeen mukaiset vaatimukset ovat tiukemmat kuin lainsäädännössä. Maankäyttö- ja rakennuslain säännöksen mukaan aiempi teknikon tai sitä vastaava tutkinto on kelpoisuusvaatimukset täyttävä tutkinto. Työteknikon tutkinto vastaa aiempaa teknikon tutkintoa.

Tarjoajien itse laatimat laatusuunnitelmat ja esimerkiksi Inspecta Sertifiointi Oy:n myöntämä ISO 9001:2015 -sertifikaatti eivät ole olleet vertailukelpoisia ja yhteismitallisia. Inspecta Sertifiointi Oy:n myöntämässä ISO 9001:2015 -sertifikaatissa ei ole otettu kantaa yksilöidysti hankintayksikön määrittelemiin vaatimuksiin laatusuunnitelman osalta.

Puitejärjestelyssä hankintamenettely ei pääty puitesopimusten allekirjoittamiseen. Myös hankintojen tekeminen puitesopimuksen perusteella on hankintamenettelyä vähintään siinä mielessä, että hankintoja tehtäessä on noudatettava hankintasäännösten mukaisia periaatteita ja menettely on kuvattava hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

On epäuskottavaa, että hankintayksikkö olisi pyytänyt tarjouspyynnöllä hintoja töille, joita se ei ole aikeissa hankkia. Mainittuja töitä tullaan tosiasiassa hankkimaan nyt kysymyksessä olevan puitesopimuksen perusteella. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei myöskään ole ollut mitään mainintaa siitä, etteivät nämä työt olisi kuuluneet hankinnan kohteeseen. Mikäli erikoistyöt on ollut tarkoitus jättää hankinnan kohteen ulkopuolelle, on tarjouspyyntö tältä osin ollut epäselvä ja tulkinnanvarainen.

Sillä, että valittajan tarjous on saanut täydet pisteet laatusuunnitelman osalta, ei ole merkitystä arvioitaessa, onko tarjousten laatuvertailussa noudatettu hankintasäännösten mukaisia periaatteita tai onko laatuvertailu perusteltu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla.

Valittaja on aikaisemmalla hankintapäätöksellä valittu puitetoimittajaksi. Näin ollen valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä, ja hankintayksikkö on määrättävä suorittamaan valittajalle hyvitysmaksu, mikäli niin sanottuja reaalikeinoja ei kohdisteta puitesopimuksen perusteella tehtäviin hankintasopimuksiin tai mikäli reaalikeinoja ei jostakin muusta syystä kohdisteta hankinnan kaikkiin osiin. Huomioon ottaen sen, että hankintayksikkö on edellä kuvatusti rikkonut hankintasäännöksiä lukuisia kertoja, on kohtuullinen hyvitysmaksun määrä kymmenen prosenttia hankintasopimuksen arvosta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö

on esittänyt, että virheellisen hankintapäätöksen korjaaminen ei tässä tapauksessa tarkoita päätöksen perusteiden uutta tulkintaa.

Ympäristöministeriön ohje on annettu maankäyttö- ja rakennuslain yhtenäisen soveltamisen tueksi. Ohjeessa on esitetty maankäyttö- ja rakennuslain pykälä, jossa on määritetty työnjohtajan kelpoisuusvaatimuksia. Ohjeessa on tämän jälkeen annettu yksiselitteinen ohje kyseisen lainkohdan soveltamisesta. Ohjeessa ei ole esitetty mainittuun pykälään verrattuna erilaisia tai tiukempia vaatimuksia työnjohtajan kelpoisuudelle.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, millä edellytyksillä laatusuunnitelmasta on voinut saada enimmäispisteet. Tarjouspyynnössä on lähdetty siitä, että useampi tarjoaja voi saada enimmäispisteet. Tarjouspyynnössä ei ole ollut kyse siitä, että paras laatusuunnitelma saisi enimmäispisteet ja muut laatusuunnitelmat arvotettaisiin tämän perusteella. Enimmäispisteet on saanut tietyn tasoisella laatusuunnitelmalla, eikä lisäpisteitä ole voinut saada.

Laatusertifikaattien nimenomainen tarkoitus on osoittaa, että tarjoaja käyttää toiminnassaan ulkopuolisen todentamaa laatujärjestelmää tai laatusuunnitelmaa. Hankintayksikkö on päättänyt, että hyväksytyn ulkopuolisen tahon todentama laatujärjestelmä on ollut riittävä osoitus laatusuunnitelman olemassaolosta ja että tämä on riittänyt enimmäispisteisiin. Inspecta Sertifiointi Oy:tä ja sen myöntämiä ISO-sertifikaatteja pidetään yleisesti luotettavana osoituksena laatujärjestelmän olemassaolosta.

Tarjouspyyntö on kohdistettu rakennusalan ammattilaiselle. Pisteytys on jaettu neljään eri kohtaan ja näistä kukin neljään eri alakohtaan. Rakennusalan ammattilainen on ymmärtänyt jokaisesta pisteytyskohdasta, mitä se on tarkoittanut ja miten se on liittynyt rakentamisen laatuun. Perusteet eivät ole olleet ammattilaiselle yksilöimättömiä ja epätäsmällisiä. Valittajakin on rakennusalan ammattilaisena ymmärtänyt laatupisteytyksen ja käyttänyt erinomaisesti hyväkseen tarjouspyynnön liitteitä.

Hankintayksikkö tekee hankinnat puitesopimuksen perusteella noudattaen tarjouspyynnössä esitettyjä riittävästi yksilöityjä menettelytapoja. Hankintayksikkö ei käytä mielivaltaa hankintoja tehdessään. Tarjouspyynnön mukaan puitesopimuksen mukaisiin hankintoihin ovat kuuluneet pienet urakkakohteet ja toimintaan liittyvät muutostyöt, jotka eivät kohteen laajuuden tai luonteen vuoksi ole soveltuneet tehtäväksi perinteistä urakkakilpailumenettelyä käyttäen. Asiassa on lisäksi otettava huomioon, että pääosa puitesopimuksen perusteella tehtävistä hankinnoista on sellaisia, joihin ei sovelleta hankintasäännöksiä, vaan tarjouspyynnössä ja puitesopimuksissa esitettyjä menettelytapoja.

Hyvitysmaksun määrääminen voi tulla kyseeseen vain siinä tilanteessa, että valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sulkemisessa on tapahtunut virhe. Vaikka kaikki muut valitusperusteet menestyisivät, valittajan tarjousta rasittaa virhe työnjohtajan kelpoisuusvaatimuksen osalta, minkä perusteella tarjous on pitänyt sulkea tarjouskilpailusta eikä tarjouskilpailun voittaminen ole ollut mahdollista. Jos asiassa määrättäisiin hyvitysmaksu, sen määrässä tulisi ottaa huomioon hankintayksikön hankintamenettelyssä tekemän mahdollisen virheen laatu. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa ympäristöministeriön ohjeen sisältöön ja siitä annettuihin yleisiin soveltamisohjeisiin.

Valittaja

on esittänyt, että koska hankintayksikkö on asiassa tekemänsä ensimmäisen hankintapäätöksen tekemisen jälkeen itse kokenut tarvitsevansa lisäselvitystä soveltuvuusvaatimuksensa sisällöstä, vaatimuksen sisältö ei ole ollut hankintamenettelyn aikana selvä edes hankintayksikölle itselleen.

Vaikka puitesopimukset on allekirjoitettu, kaikkien puitejärjestelyn perusteella tehtävien hankintojen osalta hankintasopimuksia ei ole allekirjoitettu tai pantu täytäntöön. Näin ollen hankintasäännösten mukaiset reaalikeinot ovat käytettävissä niihin puitejärjestelyn perusteella tehtäviin hankintoihin, joita ei ole vielä pantu täytäntöön tai joiden osalta hankintasopimuksia ei ole allekirjoitettu. Reaalikeinot ovat myös käytettävissä puitesopimuksiin optiokausien osalta.

Koska koko puitejärjestelyn arvo ylittää kansallisen kynnysarvon, kaikkiin puitejärjestelyn perusteella tehtäviin hankintoihin sovelletaan niin sanottuihin kansallisiin hankintoihin soveltuvia säännöksiä. Puitejärjestely on yksi hankintamenettely, jonka ennakoidun arvon laskennassa on otettava huomioon kaikkien puitejärjestelyn keston ajaksi suunniteltujen hankintasopimusten ennakoitu kokonaisarvo. Kyseessä on luonteva hankintakokonaisuus ja yksittäisten hankintojen irrottaminen kokonaisuudesta ja tekeminen niin sanottuina pienhankintoina rikkoisi hankintojen pilkkomisen kieltoa.

Hankintayksikkö

on esittänyt, että puitejärjestely ei ole yksittäinen osiin jaettu hankinta eikä puitejärjestelyssä ole kyse yksittäisen hankinnan pilkkomisesta. Puitejärjestelyn aloitusvaiheessa hankintayksiköllä ei ole edes tiedossa, mitä hankintoja puitejärjestelyn aikana tullaan tekemään. Jos yksittäinen hankinta puitejärjestelyn sisällä ei ylitä kansallista kynnysarvoa, hankintasäännöksiä ei sovelleta hankintaan. Yksittäiset hankinnat puitejärjestelyn sisällä ovat puitejärjestelyhankinnasta erillisiä.

Valittaja

on antanut lisälausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valittajan markkinaoikeudessa esittämän johdosta arvioitava ensin, ovatko tarjouspyyntöasiakirjat olleet epäselvät niissä asetettujen soveltuvuusvaatimusten, parhaan hinta-laatusuhteen vertailuperusteiden ja puitejärjestelyn aikana tehtävien hankintojen toteuttamisen osalta. Asiassa on tämän jälkeen tarvittaessa arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti asettaessaan muutoin parhaan hinta-laatusuhteen vertailuperusteita, sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta ja perustellessaan hankintapäätöstä.

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä mainitun lain I (1‒31 §) ja IV (123‒174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan lain 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään lain 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan hankintalain 11 luvun (99‒106 §) säännöksiä.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on mainitun lain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 100 §:n 1 momenttia koskevien esitöiden (108/2016 vp s. 210) mukaan lainkohdassa on jätetty hankintayksikön harkintavaltaan se, minkälaista menettelyä se haluaa käyttää hankinnan kilpailuttamisessa. Hankintayksikkö voi halutessaan käyttää samanlaisia menettelyjä kuin lain EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa, mukauttaa niitä tai se voi käyttää aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) kansallisia menettelyjä. Halutessaan hankintayksikkö voi käyttää myös muunlaista menettelyä, jonka se on itse määritellyt. Momentin mukaan hankintayksikön on kuitenkin kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Kuvaus tulee esittää siten, että toimittajat pystyvät sen perusteella ennakoimaan käytetyn hankintamenettelyn luonnetta ja kulkua sekä tietävät oman roolinsa menettelyssä.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 210 ja 211) on lisäksi todettu, että hankintayksikkö voi toteuttaa hankintamenettelyn EU-kynnysarvon alittavissa hankinnoissa kevyemmin ja joustavammin säännöksin kuin EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa. Puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailuttamisessa voidaan soveltaa vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) kevyitä säännöksiä.

Hankintalain 104 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 105 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia.

Hankintalain 106 §:n mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 106 §:n esitöissä (HE 108/2016 vp s. 213) on todettu, että pykälä vastaa pääosin mainitun lain 93 §:ssä säädettyä. Hankintalain 93 §:n 5 momentin mukaan vertailuperusteet eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintalain 106 §:n esitöissä (HE 108/2016 vp s. 214) on toisaalta todettu, että kansallisissa hankinnoissa vertailuperusteiden asettamista väljennetään siten, että vertailuperusteiden alakriteerien painoarvoja ei tarvitse yksilöidä. Lisäksi hankintayksikkö voi asettaa vertailuperusteet teemoittain siten, että se kuvaa yleisemmällä tasolla sen, mitä se tulee vertailemaan.

Tarjouspyyntöasiakirjat

Tarjouspyynnön kohdassa ”Soveltuvuus- ja vähimmäisvaatimukset urakoitsijaa valittaessa” on muun ohella edellytetty, että valittavalla urakoitsijalla tulee olla organisaatiossaan vähintään yksi vastuullinen työnjohtaja ja työnjohtajan varahenkilö, jotka on tullut nimetä tarjouksessa. Samassa kohdassa sekä vastuulliselta työnjohtajalta että tämän varahenkilöltä on edellytetty ympäristöministeriön ohjeen YM4/601/2015 mukaista vaativan KVV-työnjohtajan työnjohtotehtävän kelpoisuutta erityisalojen työnjohtotehtävän vaativuusluokkia soveltaen sekä vähintään kolmen vuoden työnjohtokokemusta putkialalta. Tarjoukseen on tullut kohdan mukaan liittää vastuullisen työnjohtajan ja tämän varahenkilön ansioluettelot (CV), joista on tullut käydä ilmi heidän koulutuksensa ja työkokemuksensa.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Valinta- ja vertailuperusteet” on muun ohella todettu, että valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jossa hinnan lisäksi on otettu huomioon henkilö- ja yritysreferenssit sekä toiminnan laatu. Parhaan hinta-laatusuhteen perusteina ovat olleet tarjoushinta ja laatu kumpikin 50 prosentin painoarvolla. Laatua koskeva vertailuperuste on jakautunut referenssejä (enintään 50 pistettä), laatusuunnitelmaa (enintään 40 pistettä) ja tarjouksen tekijän erityisosaamista (enintään 10 pistettä) koskeviin alakriteereihin.

Edellä mainitussa kohdassa on todettu laatusuunnitelman pisteytyksestä seuraavaa:

”40 pistettä, kun tarjoajalla on ulkopuolisesti todennettu laatujärjestelmä (laatusertifikaatti). Todistus laatujärjestelmän sertifioinnista tulee liittää tarjoukseen.

Tai

maksimi 40 pistettä, kun tarjoajalla on itse laadittu laatusuunnitelma, ja se on kuvattu alla olevan otsikoinnin ja sisällön mukaisesti. Kuvauksesta tulee käydä ilmi tarjoajan toiminnan turvallisuus, toimiminen sairaalaympäristössä, projektin hallinta ja laadunhallinta. Laatusuunnitelma pisteytetään seuraavasti:

- 2,5 pistettä/alakohta, kun alakohdat on kuvattu riittävällä laajuudella huomioiden toimintaympäristön erityispiirteet ja vaatimukset.

- 0 pistettä/alakohta, kun alakohta puuttuu tai sitä ei ole kuvattu riittävällä laajuudella.

Laatusuunnitelman sisältö ja arvioitavat kohdat, laatusuunnitelma otsikoidaan kohtien 1‒4 mukaisesti:

1. Turvallisuus, max 10 pistettä

‐ Turvallisuusjohtaminen, max 2,5 pistettä

‐ Työmaan turvallisuus, max 2,5 pistettä

‐ Paloturvallisuus, max 2,5 pistettä

‐ Puhtaudenhallinta, max 2,5 pistettä

2. Sairaalaympäristössä toimiminen, max 10 pistettä

‐ Käyttäytyminen, max 2,5 pistettä

‐ Henkilökunnan ja asiakkaiden huomiointi, max 2,5 pistettä

‐ Viestintä ja tiedottaminen, max 2,5 pistettä

‐ Yhteistyö, max 2,5 pistettä

3. Projektin hallinta, max 10 pistettä

‐ Projektinjohtaminen ja raportionti, max 2,5 pistettä

‐ Suunnittelu ja hankinnat, max 2,5 pistettä

‐ Aikataulunhallinta, max 2,5 pistettä

‐ Kustannushallinta, max 2,5 pistettä

4. Laadunhallinta, max 10 pistettä

‐ Työvaihesuunnittelu, max 2,5 pistettä

‐ Käytettävät materiaalit, max 2,5 pistettä

‐ Oman työn tarkastukset, max 2,5 pistettä

‐ Laadunvarmistus ja dokumentointi, max 2,5 pistettä”

[‒ ‒]

”Saatujen tarjousten perusteella tilaaja valitsee 1‒3 puitesopimustoimittajaa. Mikäli hyväksyttäviä tarjouksia on saatu vähemmän kuin kolme, tilaaja valitsee kaksi tai yhden urakoitsijan.

Kuhunkin työkohteeseen tilaaja valitsee parhaiten soveltuvan urakoitsijan.”

Edellä mainitut vertailuperusteet on esitetty samansisältöisinä myös tarjouspyynnön liitteenä olleessa tarjouslomakkeessa.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Maksuperuste ja toteutusmuodot” on todettu seuraavaa:

”Tämän tarjouspyynnön tarjousten perusteella valitulta urakoitsijalta tilataan pienet urakkakohteet ja toimintaan liittyvät muutostyöt, jotka eivät kohteen laajuuden tai luonteen vuoksi sovellu tehtäväksi perinteistä urakkakilpailumenettelyä käyttäen. Suurimmat uudisrakennus- ja korjauskohteet tilaaja teettää erillisten, kohdekohtaisten urakkatarjouskilpailujen kautta. Lähinnä huoltoon ja ylläpitoon liittyvät työt tilaaja tilaa omilta tytär/osakkuusyhtiöiltään.

Tilaaja käyttää seuraavia hankemalleja valittujen urakoitsijoiden kanssa:

- Pienten kohteiden asennus- ja muutostyöt toteutetaan tuntiveloitustyönä yksikköhinnoin.

- Suurempia työmääriä vaativat ja kestoltaan pidempiaikaiset kohteet: Tilaaja pyytää harkintansa mukaan puitesopimusurakoitsijalta tavoite- tai kattohinnan. Hinnoittelupohjana käytetään tällöin sopimuksen mukaista tuntiveloitusta ja yksikköhinnoittelua.

- Lisäksi tilaajalla on mahdollisuus niin halutessaan järjestää pienimuotoinen tarjouskilpailu (ns. minikilpailu) valittujen puitesopimusurakoitsijoiden kesken. Hinnoitteluvaihtoehtoina voidaan käyttää kiinteää kokonaishintaa tai tavoitehintaa.

- Työsuorituksen koosta riippuen urakoitsija toimittaa tilaajalle kustannusarvion, ellei jotakin muuta hankekohtaisesti sovita.”

Tarjouspyynnössä asetettujen henkilöstön pätevyyttä koskevien vaatimusten epäselvyys

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole olleet epäselvät työnjohtajan vaatimusten osalta. Hankintayksikön mukaan tarjouspyyntöasiakirjoissa viitatut ympäristöministeriön ohjeet ovat olleet yksiselitteiset, ja niiden perusteella tarjoajat ovat ymmärtäneet tai tarjoajien on tullut ymmärtää soveltuvuusvaatimusten sisältö. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että tarjouspyynnössä ei mainitun ohjeen lisäksi ole viitattu mihinkään muuhun lähteeseen, mikä olisi voinut aiheuttaa epäselvyyttä tai monitulkintaisuutta. Hankintayksikön mukaan asetetut ympäristöministeriön ohjeen mukaiset vaatimukset eivät myöskään ole olleet tiukemmat kuin lainsäädännössä asetetut, eikä vaatimuksista ei ole ollut mitään epäselvyyttä tai tulkinnanvaraisuutta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus avoimuudesta sekä tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Vaikka kansallisiin hankintoihin liittyy mahdollisuus EU-kynnysarvon ylittäviin hankintoihin nähden väljempien soveltuvuusvaatimusten asettamiseen, tämä ei saa merkitä, että soveltuvuusvaatimukset kansallisissa hankinnoissa jäisivät tarjouspyynnössä niin yleisluontoisiksi tai epäselviksi, että ne vaarantaisivat hankintamenettelyn avoimuuden sekä hankintamenettelyyn osallistuvien ja siihen osallistumista harkitsevien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteiden toteutumisen.

Markkinaoikeus edelleen toteaa, että hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä olevilla hankinnan kohteen kuvauksella ja vähimmäisvaatimuksilla pyritään puolestaan varmistamaan hankintasopimuksen toteuttaminen hankintayksikön haluamalla tavalla ja laatutasolla.

Tarjoajan henkilöstön pätevyyttä koskevat vaatimukset on edellä kuvatulla tavalla asetettu tarjouspyynnön tarjoajien soveltuvuutta ja vähimmäisvaatimuksia koskevassa kohdassa, jossa mainitut vaatimukset on vielä erikseen nimenomaisesti määritelty soveltuvuutta koskeviksi ehdoiksi. Lisäksi tarjouspyynnöstä ja sen liitteistä on käynyt yksiselitteisesti ilmi, että asetettujen pätevyysvaatimusten on tullut täyttyä. Sanottuun nähden markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella tarjoajille ole voinut jäädä epäselväksi, mitä tarjoajan henkilöstön pätevyysvaatimukset ovat koskeneet ja mitä vaatimusten täyttymättä jäämisestä on seurannut. Tarjoajien soveltuvuusvaatimusten ja hankinnan kohdetta koskevien vähimmäisvaatimusten ei siten voida katsoa sekoittuneen tarjouspyyntöasiakirjoissa keskenään siten, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella ei tältä osin olisi voitu saada keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Vastuullisen työnjohtajan ja tämän varahenkilön kelpoisuusvaatimusten, tarjouspyynnössä viitatun ympäristöministeriön ohjeen ja tarjouspyynnön selvyyden osalta markkinaoikeus toteaa vielä seuraavan.

Tarjouspyynnössä on edellä kuvatulla tavalla täsmennetty asetettuja tarjoajan vastuullisen työnjohtajan ja tämän varahenkilön pätevyysvaatimuksia viittaamalla ympäristöministeriön ohjeeseen rakentamisen työnjohtotehtävien vaativuusluokista ja työnjohtajien kelpoisuudesta (YM4/601/2015). Tarjouspyynnön mukaan vastuulliselta työnjohtajalta ja tämän varahenkilöltä on edellytetty vaativan KVV-työnjohtajan eli kiinteistön vesi- ja viemärilaitteiston työnjohtajan työnjohtotehtävän kelpoisuutta erityisalojen työnjohtotehtävän vaativuusluokkia soveltaen.

Tarjouspyynnössä asetettujen laadullisten vertailuperusteiden epäselvyys

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvatut tarjousten pisteytysperusteet ovat olleet yksilöityjä ja riittävän täsmällisiä. Hankintayksikön mukaan kaikilla tarjoajilla on ollut mahdollisuus käyttää laatusuunnitelman laatimisessa tarjouspyynnön liitteitä, joten menettely on tältä osin ollut tasapuolista. Hankintayksikön mukaan rakennusalan ammattilainen on ymmärtänyt jokaisesta pisteytyskohdasta, mitä se on tarkoittanut ja miten se on liittynyt rakentamisen laatuun. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että putkialan yrityksille on olemassa kansallisia laatusertifiointeja, joita myöntävät tahot ovat yleisesti tiedossa, ja että tarjouspyynnössä on riittävällä tavalla yksilöity se, että ulkopuolisen todentamalla laatujärjestelmällä tarkoitetaan nimenomaan tällaisen yleisesti tiedossa olevan tahon myöntämää laatusertifikaattia. Hankintayksikön mukaan kyse ei ole ollut siitä, että laatusertifikaatin voi myöntää mikä tahansa taho.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Vertailuperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti siten, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia ja ettei hankintayksikölle anneta rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailussa.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että vertailuperusteet ovat mainituilta osin olleet omiaan antamaan hankintayksikölle käytännössä lähes rajoittamattoman harkintavallan tarjousten vertailussa laatusuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osalta. Tarjoajat eivät ole siten voineet tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella riittävällä tavalla ennakoida, millä nimenomaisilla seikoilla tulee mainituilta osin olemaan merkitystä tarjousten vertailussa.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet myös todennettua laatujärjestelmää, laatusertifikaattia ja laatujärjestelmän todistusta koskevin osin siten epäselvät, että niiden perusteella ei ole voitu saada keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnössä asetettujen puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen toteuttamista koskevien ehtojen ja määräysten epäselvyys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole kuvannut hankintamenettelyä hankinta-asiakirjoissa hankintasäännösten vaatimalla tarkkuudella. Valittajan mukaan tarjouspyyntöasiakirjoissa on todettu, että tilaaja käyttää erilaisia hankemalleja töiden hankkimiseen valituilta tarjoajilta, mutta tarjouspyyntöasiakirjoissa on lisäksi todettu, että kuhunkin työkohteeseen tilaaja valitsee parhaiten soveltuvan urakoitsijan. Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön vapaasti määrittelemä paras soveltuvuus on siten ollut tarjouspyynnön mukaan lähtökohtaisesti ainoa toimittajan valintaperuste puitejärjestelyn aikana. Valittajan mukaan tämä on merkinnyt hankintamenettelyä, jossa hankintayksiköllä on ollut rajoittamaton harkintavalta valita puitetoimittajien joukosta haluamansa toimittaja kuhunkin kohteeseen kilpailuttamatta tai soveltamatta etusijajärjestystä tai muita hankinta-asiakirjoissa ilmoitettuja, järjestelyyn perustuvien hankintojen tarjoajien valinnan määrittäviä puolueettomia ehtoja.

Hankintayksikkö on esittänyt, että kaikki urakoitsijavalintaan vaikuttavat seikat on kuvattu tarkasti hankinta-asiakirjoissa. Hankintayksikön mukaan tarjouspyynnön kuvaus valittujen puitesopimusurakoitsijoiden kanssa tehtävien hankintojen ja sopimusten malleista sekä menettelytavoista on ollut informatiivinen ja koskenut hankintamenettelyn jälkeistä aikaa. Kuvauksessa ei ole hankintayksikön mukaan esitetty hankintamenettelyn tarjoajien valintaperusteita tai tarjoajille asetettuja vaatimuksia.

Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että se tulee tekemään hankinnat puitesopimuksen perusteella noudattaen tarjouspyynnössä esitettyjä yksilöityjä menettelytapoja. Hankintayksikön mukaan puitesopimuksen mukaisiin hankintoihin ovat kuuluneet pienet urakkakohteet ja toimintaan liittyvät muutostyöt, jotka eivät kohteen laajuuden tai luonteen vuoksi ole soveltuneet tehtäväksi perinteistä urakkakilpailumenettelyä käyttäen. Hankintayksikkö on lisäksi kiinnittänyt huomiota siihen, että pääosa puitesopimuksen perusteella tehtävistä hankinnoista on sellaisia, joihin ei sovelleta hankintasäännöksiä, vaan tarjouspyynnössä ja puitesopimuksissa esitettyjä menettelytapoja.

Edellä selostetulla tavalla hankintayksikön on kansallisissa hankinnoissa kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Kuvaus tulee esittää siten, että toimittajat pystyvät sen perusteella ennakoimaan käytetyn hankintamenettelyn luonnetta ja kulkua sekä tietävät oman roolinsa menettelyssä. Hankintalain kansallisia hankintamenettelyjä koskevan 100 §:n 1 momentin esitöissä todetulla tavalla kansallisiin puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailuttamisessa voidaan soveltaa erityisalojen hankintalain puitejärjestelyä koskevia säännöksiä.

Erityisalojen hankintalain 46 §:stä ilmenevän periaatteen mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä objektiivisin säännöin ja perustein. Avoimuus- ja syrjimättömyysvaatimusten sitä edellyttäessä puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä kilpailuttamalla puitejärjestelyyn otetut toimittajat puitejärjestelyn ja tarvittaessa tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Tarpeen vaatiessa puitejärjestelyn ehtoja voidaan täsmentää tai selkeyttää.

Nyt kyseessä oleva hankinta on toteutettu tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvattuna puitejärjestelynä. Puitejärjestely on edellä tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenevällä tavalla sisältänyt useita vaiheita siten, että tarjoajien puitejärjestelyyn valitsemista koskevan hankintapäätöksen tekemisen jälkeen tehdään vielä puitejärjestelyyn perustuvia hankintoja, jotka toteutetaan jollain tarjouspyynnön kohdissa ”Maksuperuste ja toteutusmuodot” sekä ”Valinta- ja vertailuperusteet” kuvatuista tavoista.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Maksuperuste ja toteutusmuodot” on kuvattu kolme eri tapaa toteuttaa puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat, joista kaksi ensimmäistä (pienten kohteiden asennus- ja muutostyöt sekä suurempia työmääriä vaativat ja kestoltaan pidempiaikaiset kohteet) on kytketty työmäärän laajuuteen. Näissä tavoissa on kuvattu niiden hinnoittelun perusteet muttei tätä tarkemmin hankintamenettelyä tai muuta tapaa, jolla hankintojen urakoitsijat valitaan. Kolmantena puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen toteuttamistapana on ilmoitettu tilaajan mahdollisuus niin halutessaan järjestää pienimuotoinen tarjouskilpailu valittujen puitesopimusurakoitsijoiden kesken siten, että hinnoitteluvaihtoehtoina voidaan käyttää kiinteää kokonaishintaa tai tavoitehintaa. Edellä mainittujen tapojen lisäksi tarjouspyynnön kohdassa ”Valinta- ja vertailuperusteet” on todettu, että tilaaja valitsee kuhunkin työkohteeseen parhaiten soveltuvan urakoitsijan.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on siten esitetty neljä erilaista tapaa toteuttaa puitejärjestelyyn perustuvia hankintoja, joiden keskinäisestä suhteesta tai etusijajärjestyksestä ei ole lyhyttä ja rajattua työmäärän laajuutta koskevaa toteamusta lukuun ottamatta mainittu mitään. Puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailuttaminen on jätetty täysin hankintayksikön omaan harkintaan. Lisäksi valinta- ja vertailuperusteita koskevassa tarjouspyynnön kohdassa on ollut yleisluonteinen maininta, että puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen urakoitsijoiden valitseminen perustuu hankintayksikön käsitykseen työkohteeseen parhaiten soveltuvasta urakoitsijasta. Mainittujen kuvausten ja kriteerien perusteella tarjoajat eivät ole voineet tietää, mitkä puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat kilpailutetaan, miten mainitut kilpailutukset toteutetaan tai millä tosiasiallisella perusteella hankintayksikkö valitsee muutoin urakoitsijan kuhunkin työkohteeseen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Puitejärjestelyä koskevat hankintasopimukset on allekirjoitettu 15.9.2021. Kun otetaan huomioon, että hankintayksikkö ja sen sopimuskumppanit ovat mainituissa sopimuksissa sitoutuneet vastavuoroisesti lukuisiin niihin kirjattujen sopimusvelvoitteiden toteuttamiseen ja muihin sopimusehtoihin, hankintalain 155 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi puitejärjestelyn varsinaisen sopimuskauden osalta tulla siten kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 155 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 240) mukaan kyseinen pykälä vastaa aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 95 §:ssä säädettyä. Viimeksi mainittua pykälää koskevissa esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on tuotu esiin hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema siinä olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä.

Kysymyksessä olevassa tapauksessa virheetön menettely olisi merkinnyt sitä, että hankintayksikkö olisi laatinut tarjouspyyntöasiakirjat parhaan hintalaatusuhteen vertailuperusteiden sekä puitejärjestelyn kulkua ja puitejärjestelyyn perustuvia hankintoja koskevien ehtojen osalta niin selvästi, että niiden perusteella olisi ollut edellytykset saada keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettely on toteutettu kysymyksessä olevassa hankinnassa siten virheellisesti, ettei asiassa ole näin jälkikäteen riittävän luotettavasti todettavissa, että valittajalla olisi ollut hankintalain 154 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä hankintamenettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty. Valittajan hyvitysmaksua koskeva vaatimus on siten hylättävä.

Markkinaoikeus on 22.12.2021 antamallaan välipäätöksellä numero H338/2021 kieltänyt Pohjois-Savon Sairaanhoitopiirin kuntayhtymää panemasta hankintaoikaisupäätöstä täytäntöön markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi optiokausien 2023 ja 2024 osalta. Asiassa esitetyn mukaan hankintayksikkö ei myöskään ole pannut valituksenalaista hankintaoikaisupäätöstä tältä osin täytäntöön. Näin ollen asiassa on puitejärjestelyn optiokausien osalta mahdollista virheellisen hankintamenettelyn ensisijaisiksi seuraamuksiksi tarkoitettujen hankintalain 154 §:n 1 momentin 1‒3 kohdassa säädettyjen seuraamusten määrääminen. Valituksenalainen hankintaoikaisupäätös voidaan siten hankintalain 154 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla kumota siltä osin kuin se koskee optiokausia 2023 ja 2024.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa mainitussa laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Oikeudenkäyntikulujen määrää koskevaa korvausvelvollisuutta harkittaessa on lisäksi otettu huomioon, että valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimukseen on muun ohella sisältynyt oikeudenkäyntimaksun korvaaminen 4.100 eurolla, vaikka valittajalle asiassa määrättävä oikeudenkäyntikäyntimaksu tulee olemaan 2.050 euroa.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Pohjois-Savon Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen hankintaoikaisupäätöksen 16.8.2021 § 119 siltä osin kuin se koskee optiokausia 2023 ja 2024. Markkinaoikeus kieltää Pohjois-Savon Sairaanhoitopiirin kuntayhtymää tältä osin tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 40.000 euron sakon uhalla.

Edellä määrätty kielto korvaa markkinaoikeuden 22.12.2021 antamallaan välipäätöksellä numero H338/2021 määräämän väliaikaisen kiellon.

Markkinaoikeus velvoittaa Pohjois-Savon Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Insacon Group Oy:n oikeudenkäyntikulut 7.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muilta osin valitus hylätään.

Markkinaoikeus hylkää Pohjois-Savon Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Jussi Karttunen sekä markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari ja Markus Ukkola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.