Market Court dismisses bid rejection appeal but orders winning bidder to pay public authority's legal costs.

Asian tausta

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 4.1.2021 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Oracle EPM -kehittämispalveluita koskevasta palveluhankinnasta. Hankintasopimus on ilmoitettu määräaikaiseksi 31.12.2021 saakka ja tämän jälkeen toistaiseksi voimassa olevaksi.

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän talous- ja konsernijaosto on 5.5.2021 tekemällään hankintapäätöksellä § 24 hylännyt BearingPoint Finland Oy:n tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena ja valinnut Tieto Finland Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintapäätöksen mukaan ollut noin 8.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

BearingPoint Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.832,50 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus antaa sille tiedon tietyistä Tieto Finland Oy:n tarjouksen liitteistä, jotka hankintayksikkö on jättänyt sille toimittamatta.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hylätessään valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Tarjouspyynnössä on pyydetty nimeämään kaksi ”arkkitehti/kehittäjää” ja kaksi kehittäjää sekä mahdollinen projektipäällikkö. Kullekin asiantuntijaroolille on tullut ilmoittaa päiväkohtainen hinta.

Valittaja on omaan kokemukseensa perustuen hinnoitellut tarjouksensa kokonaisuutena. Valittajan arvion mukaan arkkitehtiroolin mukainen työpanos hankinnan toteuttamisessa on ollut alhainen, joten se on voinut hinnoitella arkkitehtiroolin halvemmaksi. Kokonaisuutena tarkastellen valittajan tarjous on ollut alan vakiintuneen hintatason mukainen. Ero valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjousten välillä on ollut vähäinen.

Hankintayksikkö on virheellisesti tarkastellut valittajan tarjouksen hinnoittelua asiantuntijaroolikohtaisesti esittäen, että arkkitehtiroolin mukaiselle työlle on annettu poikkeuksellisen alhainen hinta. Valittaja on toimittanut hankintayksikölle pyydetyn selvityksen tarjouksen hinnoittelusta. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan ottanut huomioon valittajan selvitystä hankintapäätöstä tehdessään, vaan on harkintavaltansa rajat ylittäen katsonut valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaiseksi. Hankintapäätöksestä ei ole käynyt ilmi, millä perusteella hankintayksikkö on valittajan antamasta selvityksestä huolimatta katsonut, ettei valittajan tarjoushinnalle ole ollut hyväksyttäviä perusteita.

Valittajan on mahdollista toimia kannattavasti tarjouksessaan ilmoittamillaan hinnoilla, ja se on vakuuttanut sitoutuvansa tarjouksensa hinnoitteluun. Tarjouspyynnössä ei ole asetettu rajoituksia asiantuntijaroolien minimihinnoille. Valittajan tarjousta ei olisi siten tullut hylätä arkkitehtiroolille ilmoitetun hinnan perusteella.

Hankintayksikkö on päätöksessään katsonut, että valittajan tarjouksen hinnoittelumalli aiheuttaisi hankintayksikölle riskin siitä, että valittaja tuottaisi vain kalleimmin hinnoiteltujen asiantuntijaroolien palveluita, jolloin hankinta tulisi hankintayksikölle kalliimmaksi. Hankintayksikön perustelut ovat virheelliset, sillä on nimenomaan hankintayksikön päätettävissä, mitä palveluita ja siten myös minkä asiantuntijaroolin mukaisia tehtäviä se tilaa. Hankintapäätöksessä esitetty riski ei ole hankintasäännösten mukainen peruste tarjouksen hylkäämiselle, koska todellisuudessa hankintayksikkö on poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen sijaan perustanut päätöksensä riskille liian korkeista hinnoista.

Valittajan tulee asianosaisena saada tieto myös muusta kuin julkisesta asiakirjasta, joka on voinut vaikuttaa sen asian käsittelyyn. Ilman pyytämiään asiakirjoja valittaja ei ole voinut arvioida voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön mukaisuutta ja mahdollista laatuvertailua.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.200 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on voinut hylätä valittajan tarjouksen, koska arkkitehtiroolin mukaista työtä on tarjottu poikkeuksellisen alhaisella hinnalla lähes ilmaiseksi, eikä valittaja ole esittänyt tälle hyväksyttävää selvitystä. Hinta on lisäksi ollut poikkeuksellisen alhainen verrattuna valittajan tarjouksessa ilmoitettujen muiden asiantuntijaroolien hintoihin sekä verrattuna toisen vastaanotetun tarjouksen hintatasoon.

Arkkitehtiroolin mukaisten töiden painotus vertailuhinnan laskennassa on ollut korkein eli 50 prosenttia. Valittaja on esittänyt arvioineensa arkkitehdille kuuluvan työpanoksen osuuden huomattavasti alhaisemmaksi kuin 50 prosenttia. Tarjouspyynnössä eri rooleille ilmoitettuja työpanosten painotuksia on käytetty ainoastaan tarjousten vertailussa, eivätkä ne ole tarkoittaneet, että hankintayksikkö tilaisi palvelua kyseisten painotusten mukaisesti.

Tarjouspyynnöstä on ilmennyt, että hankinnan kohteena olevien palveluiden painopiste on aiempaa enemmän arkkitehtitasoisessa osaamisessa. Hankintayksikön tilaukset tulevat painottumaan arkkitehdin työhön, eikä valittajan selvityksessä ole esitetty liiketoiminnallisia tai muitakaan perusteita sille, miten sen olisi mahdollista tuottaa kyseistä palvelua niin alhaisella hinnalla kuin se on ilmoittanut. Hankintayksiköllä on siten ollut aihetta epäillä palvelun saatavuutta ja on syntynyt riski siitä, ettei valittaja olisi kykenevä toteuttamaan hankintaa ilmoittamaansa hintaan.

Hankintayksikkö voi turvata oman sopimusoikeudellisen asemansa silloin, kun on aihetta epäillä, ettei tarjoaja pysty toteuttamaan hankintaa ilmoittamallaan hinnalla. Lisäksi valittaja on hinnoitellut tarjouksensa poikkeuksellisen suureksi muiden asiantuntijaroolien osalta, mikä on luonut hankintayksikölle riskin siitä, että hankinnan todellinen hinta olisi huomattavasti kalliimpi, jos hankintayksikön pitäisikin tilata muita kuin arkkitehtiroolin mukaisia palveluita arvioitua enemmän.

Tarjouksen hinnan poikkeuksellista alhaisuutta ei tule arvioida valittajan vaatimalla tavalla pelkästään kokonaishintana, koska hankintayksikkö tilaa tarvitsemansa palvelun kulloisenkin tilanteen tarpeen mukaan. Eri asiantuntijarooleille kohdistuvat tilaukset eivät ole toisiinsa yhteydessä, joten tarjouksen hintoja on tullut tarkastella asiantuntijarooleittain.

Hankintayksikkö on jättänyt toimittamatta valittajalle neljä asiakirjaa, koska niiden on katsottu sisältävän sekä voittaneen tarjoajan liikesalaisuuksia että henkilötietoja. Asiakirjojen toimittamatta jättäminen on ollut välttämätöntä voittaneen tarjoajan liikesalaisuuksien sekä tarjouksessa olleiden henkilötietojen suojaamiseksi. Lisäksi asiakirjojen luovuttaminen valittajalle mahdollisen laatuvertailun arvioimiseksi on tarpeetonta, koska valittajan tarjouksen tullessa hylätyksi ja voittaneen tarjoajan tarjouksen jäädessä ainoaksi vaihtoehdoksi tarjousten välillä ei ole suoritettu laatuvertailua.

Kuultavan lausunto

Tieto Finland Oy on ilmoittanut, ettei sillä ole asiassa lausuttavaa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön roolikuvaukset ovat antaneet valittajalle perustellun syyn olettaa arkkitehtiroolin mukaisen työpanoksen olevan alle 50 prosenttia. Tarjouspyynnön perusteella ei ole odotettavissa, että arkkitehtiroolin työpanos kasvaisi tulevaisuudessa nykyiseen tilanteeseen verrattuna. Vaikka asiantuntijaroolien tilausmäärät ovat toisistaan riippumattomia, on kyse kuitenkin ollut kokonaisuudesta, jossa on tarvittu kaikkia asiantuntijarooleja.

Hankintayksikön väittämä valittajan tarjouksen hinnoittelusta syntyvä riski ei voisi aktualisoitua sen takia, ettei hinnoittelulla ole ollut merkitystä hankintasopimuksen sanktioihin, jotka ovat olleet sidottu koko toimituksen kohteen kauppahintaan, eivätkä yksittäisen asiantuntijaroolin hinnoitteluun. Tarjoajilla on oikeus hinnoitella tarjouksensa haluamallaan tavalla ja ottaa siinä mahdolliset strategiset seikat huomioon tarjouksen menestymiseksi.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö

on esittänyt, että, valittajan arviot arkkitehtiroolin painotuksesta ovat perustuneet ainoastaan valittajan omiin tulkintoihin. Tarjouspyynnössä ei ole esitetty, että hankinta keskittyisi kehittäjäroolin mukaiseen osaamiseen. Käsillä oleva hankinta on aiemmista hankinnoista poikkeava niin sisällöltään, toimintaperiaatteiltaan kuin kohdealueiltaan, joten eri asiantuntijoiden työpanokset eivät ole olleet verrattavissa aiempiin hankintoihin.

Valittajan ilmoittama sitoutuminen antamansa tarjouksen hintoihin ei ole ollut riittävä selvitys siitä, että valittaja olisi kykenevä luotettavasti toteuttamaan hankinnan ilmoittamillaan hinnoilla. Hankintayksikkö on siten voinut myös katsoa valittajan poikkeuksellisen alhaisen hinnoittelun aiheuttavan sille sopimusoikeudellisen riskin.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus antaa sille tiedon niistä Tieto Finland Oy:n tarjouksen liitteistä, joita hankintayksikkö ei ole toimittanut sille. Pyyntö on kohdistunut voittaneen tarjoajan referenssiluetteloon, referenssilomakkeeseen, asiantuntijan ansioluetteloon ja asiantuntijoiden laatupisteytyslomakkeeseen.

Markkinaoikeus toteaa, että mainitut asiakirjat on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Asiassa on siten valittajan esittämän vaatimuksen osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Julkisuuslain 11 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liikesalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei mainitun pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Edellä mainittua oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ää koskevassa hallituksen esityksessä (HE 12/2006 vp s. 28) on todettu, että harkittaessa tiedon antamatta jättämistä 3 momentin perusteella on otettava huomioon tiedon ilmaisemisesta aiheutuva haitta tai vahinko niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty julkisuuslaissa. Näitä etuja ovat yksityisyyden, terveyden ja lapsen edun turvaaminen, liike- ja ammattisalaisuuksien ja niihin rinnastettavien yritystoimintaa koskevien tietojen suojaaminen, yleinen järjestys ja turvallisuus sekä muu erittäin tärkeä yksityinen tai julkinen etu. Tieto voidaan jättää antamatta asianosaiselle vain, kun tämä on välttämätöntä salassa pidettäväksi säädettyjen etujen suojelemiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Pykälän esitöiden (HE 12/2006 vp s. 28 ja 29) mukaan tuomioistuin ratkaisee kysymyksen tietojen antamisesta punnitsemalla yhtäältä salassapidon puolesta olevia näkökohtia ja toisaalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksia. Tieto tulee antaa esimerkiksi silloin, kun se ei ole laadultaan sellainen, että sen antaminen aiheuttaisi välitöntä vaaraa salassapidon perusteena olevalle edulle. Toisaalta on tarkasteltava sitäkin, miten ratkaiseva kyseinen tieto on oikeudenkäynnin lopputuloksen kannalta.

Mainitun pykälän esitöissä (HE 12/2006 vp s. 30) on lisäksi todettu, että harkittaessa tiedon epäämistä asianosaiselta on kiinnitettävä huomiota siihen, ketä kyseinen tieto välittömästi koskee. Sellainen tieto, jota ei pykälän mukaisesti anneta asianosaiselle, voi koskea paitsi välittömästi asianosaista itseään, myös toista asianosaista tai sivullista. Asianosaisen oikeusturvaa korostava tiedonsaantioikeus ei edellytä, että asianosainen tekemällä valituksen saisi tiedon asiakirjoihin sisältyvistä muita kuin itseään koskevista salassa pidettävistä tiedoista. Oikeudenkäynti ei saa muodostua myöskään keinoksi saada tietoonsa toisen elinkeinonharjoittajan liikesalaisuuksia esimerkiksi julkisia hankintoja ja kilpailuasioita koskevissa asioissa.

Valittajalle ei ole toimitettu voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä olleita referenssiluetteloa, referenssilomaketta, asiantuntijan ansioluetteloa ja asiantuntijoiden laatupisteytyslomaketta.

Markkinaoikeus katsoo, että salaisiksi ilmoitetut asiakirjat sisältävät sellaista yksityiskohtaista tietoa voittaneen tarjoajan sopimussuhteista ja työntekijöistä, että voittaneella tarjoajalla voidaan katsoa olevan liiketoimintaansa liittyvä intressi pitää kyseiset tiedot salassa. Kysymys on siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetuista liikesalaisuuksista, joita ei voida muina kuin kokonaishintaa koskevina antaa edes tarjouskilpailuun osallistuneelle asianosaisena pidettävälle valittajalle. Tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun eli liikesalaisuuksien suojaamiseksi.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikkö olisi menetellyt virheellisesti arvioidessaan kyseisten asiakirjojen perusteella voittaneen tarjoajan tarjouksen olleen tarjouspyynnön mukainen. Kun otetaan huomioon edellä todetut seikat ja asiassa annettu pääasiaratkaisu, markkinaoikeus katsoo, ettei valittajan pyytämillä voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoilla ole merkitystä asian arvioinnissa niin, että tiedon antamatta jättäminen vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen. Edellä todetuin perustein valittajan vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on hylättävä.

Pääasian kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hylätessään valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena ja lisäksi siitä, onko hankintayksikkö perustellut hankintapäätöksensä hankintasäännösten edellyttämällä tavalla.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa.

Hankintalain 96 §:n 1 momenttia koskevien lain esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen.

Edelleen esitöiden mukaan (HE 108/2016 vp s. 205) kyseinen säännös vastaa pääosin julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 63 §:ssä säädettyä. Hankintalain 96 §:n 1 momentti poikkeaa aiemmin voimassa olleesta hankintalaista muun muassa siten, että se velvoittaa hankintayksiköitä pyytämään selvitystä poikkeuksellisen alhaisista tarjouksista.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 63 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 108) mukaan hankintayksikön tulee arvioida selvitysten perusteella hankinnan toteuttamismahdollisuudet sekä siihen liittyvät riskit. Syynä tarjouksen alhaiseen hintaan voi olla esimerkiksi virhe tarjoushinnan laskemisessa, jolloin hankintayksikön on arvioitava mahdollisuudet pyytää täsmennyksiä tarjoukseen. Tarjousten väliset hintaerot voivat johtua myös yritysten välisistä eroista teknisissä ratkaisuissa, tuotannon tehokkuudessa, tuotanto- ja toimituskapasiteetissa, tuotantokapasiteetin käyttöasteessa tai katevaatimuksissa. Kyseessä voi myös olla tarjoajan pyrkimys vallata uusia markkinoita. Tällaiset syyt eivät oikeuta tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintamenettelystä

Hankintayksikkö on ilmoittanut 4.1.2021 julkaistulla EU-hankintailmoituksella Oracle EPM-tuoteperheen kehittämispalveluiden palveluhankinnasta. Hankintayksikkö on saanut tarjouskilpailussa kaksi tarjousta.

Tarjouspyynnön liitteen ”Tarjouspyyntö” kohdassa 2.3 ”Hankinnan kohteen tarkempi kuvaus ja pakolliset vaatimukset” on hankinnan kohteesta todettu muun ohella, että ”Tarjouspyyntö kohdistuu HUSin toteutusratkaisussa käytettyjen EPM-tuoteperheen eri nykyisten ja tulevien sovellusten jatko- ja pienkehittämisen asiantuntijatyöhön”.

Tarjouspyynnön liitteessä 6 ”Hankinnan kohde ja laajuus sekä pakolliset vaatimukset” on todettu, että toimittajalta vaaditaan vähintään neljä arkkitehtiä/kehittäjää. Kyseisessä kohdassa on esitetty yksityiskohtainen kuvaus siitä, mitä kunkin asiantuntijaroolin toimenkuvaan kuuluu.

Tarjouspyynnön liitteen 2 ”Sopimusluonnos Oracle EPM -asiantuntijapalveluista” kohdassa 30 ”Sopimusasiakirjat” on muun ohella todettu, että sopimusasiakirjat muodostuvat sopimusluonnoksesta ja muun ohella JIT 2015 — Konsultointi v2.2 sopimusehdoista.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 ”Hintalomake — HUS EPM kehittämispalvelut” on pyydetty ilmoittamaan projektipäällikölle, arkkitehdille ja kehittäjälle tarjoushinnat asiantuntijaroolikohtaisesti tarjouksen vertailuhinnan laskemiseksi. Projektipäällikköroolin kerroin on ollut 10, arkkitehtiroolin kerroin on ollut 50 ja kehittäjäroolin 40.

Tarjouskilpailuun osallistui kaksi tarjoajaa. Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut mainituille rooleille hinnat, joista arkkitehdin roolin hinnaksi on ilmoitettu 1 euroa henkilötyöpäivää kohden.

Tarjousten vastaanottamisen jälkeen hankintayksikkö on 11.2.2021 lähettänyt valittajalle selvityspyynnön koskien arkkitehtiroolin erityisen alhaisen hinnan perusteita.

Valittaja on toimittanut 18.2.2021 hankintayksikölle vastauksen, joka on ilmoitettu pääosin liikesalaiseksi ja jossa valittaja on muun ohella esittänyt sitoutuneensa tekemäänsä tarjoukseen sekä vakuuttanut, että sen käyttämä hinnoittelu ei aiheuta hankintayksikölle riskiä.

Hankintayksikkö on 5.5.2021 tehdyn hankintapäätöksen mukaan arvioinut, että hankinnan toteuttamisesta valittajan esittämän hinnoittelumallin mukaisesti hankintayksikölle syntyisi merkittävä sopimusoikeudellinen ja taloudellinen riski. Riskin on erityisesti arvioitu syntyvän siitä, että tarjoaja todellisuudessa tuottaisi vain kalliimmin hinnoiteltujen roolien palveluita ja jättäisi lähes maksutta tarjotut palvelut tuottamatta.

Hankintayksikkö on edelleen hankintapäätöksessä arvioinut, ettei valittaja ole esittänyt riittävää selvitystä tarjouksensa perusteista ja ettei se ole tyydyttävästi selittänyt tarjotun hinnan alhaista tasoa. Hankintayksikkö on hylännyt valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena ja valinnut Tieto Finland Oy:n tarjouksen.

Poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta

Valittajan mukaan tarjouksen hinnoittelun poikkeuksellisuuden arvioinnissa tulisi huomioida asiantuntijaroolikohtaisen hinnoittelun sijasta tarjouksen kokonaishinta. Valittaja on esittänyt, ettei sen hinnoittelusta ole muodostunut hankintayksikölle riskiä ja että hankintayksikkö on voinut luottaa siihen, että valittaja pystyy toteuttamaan hankinnan ilmoittamillaan hinnoilla.

Hankintayksikön mukaan valittaja ei ole antanut hyväksyttävää selvitystä hinnoittelulleen eikä perusteita siitä, miten se kykenisi toteuttamaan hankinnan ilmoittamillaan hinnoilla. Edelleen hankintayksikön mukaan valittajan tarjous aiheuttaisi sille sopimusoikeudellisen riskin, jolta hankintayksikkö on saanut suojautua.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön oikeus hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous perustuu osaltaan siihen, että hankintayksiköllä on oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa tilanteessa, jossa sillä on syytä arvioida, että sopimuskumppani ei pysty toteuttamaan hankintaa tarjoamallaan hinnalla. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen alhaista hintaa arvioidessaan myös meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on tarjouksessaan hinnoitellut arkkitehtiroolin yhden euron päivähintaan, eli huomattavan alhaiseksi verrattuna muiden tarjoamiensa asiantuntijaroolien hintoihin sekä voittaneen tarjoajan ilmoittamaan hintatasoon.

Mainittu poikkeama on ollut niin merkittävä, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa selvittää valittajan tarjouksen hinnoittelun perusteita, vaikka kokonaisuutena arvioiden tarjousten välinen hintaero ei olekaan ollut huomattavan suuri. Toisaalta suuretkaan hintaerot tarjousten kokonaishinnoissa taikka tiettyjen osahintojen osalta eivät välttämättä merkitse, ettei tarjoajan olisi mahdollista toteuttaa tarjoamallaan hinnalla tarjouspyynnössä edellytetyn mukaista hankintaa. Edellä lain esitöiden osalta selostetulla tavalla hintaerot voivat johtua myös yritysten välisistä eroista esimerkiksi teknisissä ratkaisuissa tai katevaatimuksissa ja kyseessä voi myös olla tarjoajan pyrkimys vallata uusia markkinoita.

Valittaja on toimittanut hankintayksikölle selvityksen, jossa se on esittänyt pystyvänsä noudattamaan tarjouksessaan ilmoittamaansa hinnoittelua ja vakuuttanut, että hankintayksikölle ei muodostuisi siitä riskiä.

Hankintayksikkö on arvioinut, ettei valittajan toimittama selvitys ole sisältänyt liiketoiminnallisia tai muita hyväksyttäviä perusteita hinnan alhaisuudelle. Hankintayksikkö on myös arvioinut, että valittajan tarjous aiheuttaisi sille taloudellisen riskin siitä, ettei valittaja tuottaisikaan poikkeuksellisen alhaisesti hinnoiteltuja arkkitehdin toteuttamia konsulttipalveluja vaan vain kalliimmin hinnoiteltuja palveluja, ja on tällä perusteella hylännyt valittajan tarjouksen.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä esitetyt kehittäjien ja arkkitehtien tehtävien kuvaukset ovat olleet osittain päällekkäisiä. Tämän päällekkäisyyden johdosta valittajan käyttämä hinnoittelumalli, jossa arkkitehtiroolin hinta on huomattavan alhainen, muiden roolien ollessa kalliimpia, on johtanut hankintayksikön kannalta riskiin siitä, että valittaja mahdollisuuksiensa mukaan kohdentaa asiantuntijaroolien työpanokset kalliimpien roolien mukaisesti. Toisaalta, mikäli hankintayksikkö tilaisi valittajalta toimeksiantoja, joissa käytetään pääosin projektipäällikön ja kehittäjän resursseja, hankintayksikkö ei pääsisi hyötymään taloudellisesti edullisimmasta tarjouksesta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on perustellusti voinut arvioida valittajan tarjoushinnan aiheuttavan sille sopimusoikeudellisen riskin.

Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että valittajan poikkeuksellisen edullisella arkkitehtiroolin hinnalla on ollut merkitystä tarjouspyyntöasiakirjoissa määriteltyihin sanktiomekanismeihin. Hankintasopimukseen sovellettavien JIT 2015 Konsultointipalvelujen erityisehtojen kohdan 8 alakohdassa 2 on todettu viivästymisen osalta seuraavaa:

”Jos toimitus viivästyy toimittajan vastuulla olevasta syystä, toimittaja maksaa tilaajalle sopimussakkoa jokaiselta alkavalta seitsemän (7) vuorokauden pituiselta ajanjaksolta, jolla toimittaja ylittää sopimuksessa toimitukselle tai sen osalle sovitun määräpäivän. Sakko kultakin edellä mainitulta ajanjaksolta on 0,5 prosenttia viivästyneen toimituksen kohteen kauppahinnasta. Sakko on kuitenkin enintään 7,5 prosenttia kyseisestä hinnasta. Sakon suuruuteen ei vaikuta viivästyksen aiheuttaman vahingon suuruus.”

Edellä sanotun mukaisesti kyseessä olevassa hankinnassa sopimussakon suuruus on sidottu viivästyneen toimituksen kohteen kauppahinnan suuruuteen. Valittaja on tarjonnut arkkitehtiroolin mukaista työtä lähes ilmaiseksi. Jos valittajan toimitus viivästyisi arkkitehdin työn osalta tai jos hankintayksikkö tekisi valittajalle vain arkkitehtiroolin mukaista työtä sisältävän tilauksen, hankintasopimuksen sanktiomekanismi ei toimisi tehokkaasti, sillä tällöin sopimussakko muodostuisi hyvin alhaiseksi eikä se siten täyttäisi sille asetettua tarkoitusta.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hylätessään valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Valittajan mukaan hankintayksikkö ei ole perustellut hankintapäätöstä asianmukaisesti, koska siitä ei ilmene, millä perusteella valittajan toimittama selvitys poikkeuksellisen alhaista hintaa koskevaan kysymykseen ei ole ollut riittävää, minkä lisäksi hankintayksikkö on valittajan mukaan perustellut päätöstä virheellisesti.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankintapäätöksestä on käynyt ilmi valittajan tarjouksen hylkäämisen perustelut, eivätkä perustelut muutoinkaan ole olleet virheelliset.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on hankintapäätöksessään esittänyt muun ohella, ettei valittajan selvitys ole hankintayksikön harkinnan mukaan ollut riittävä selittämään tarjouksen alhaista hintaa. Hankintayksikkö on todennut valittajan hinnoittelun aiheuttaman riskin syntyvän siitä, että valittaja tuottaisi vain kalliimmin hinnoiteltujen roolien palveluita ja jättäisi lähes maksutta tarjotut palvelut tuottamatta. Lisäksi hankintayksikkö on viitannut riskin osalta siihen, että eri tehtävien laajuutta ei ole mahdollisuutta arvioida etukäteen ja että käynnistyvä sote-uudistus aiheuttaa myös epävarmuustekijöitä.

Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, että hankintayksikkö on päätöksessään riittävästi yksilöinyt ne seikat, joihin perustuen se on hylännyt valittajan tarjouksen. Näin ollen hankintapäätös on täyttänyt hankintalain 123 §:ssä asetetut edellytykset hankintapäätöksen perustelulle.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää BearingPoint Finland Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa BearingPoint Finland Oy:n korvaamaan Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 3.200 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Jaakko Ritvala ja Tobias von Schantz.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.