MAO:H247/2021 · Markkinaoikeus

Asian tausta

Helsingin kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) palvelukeskusliikelaitos on ilmoittanut 12.3.2021 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta turvapuhelinratkaisun tavarahankinnasta kahden vuoden sopimuskaudelle ja kahdelle kahden vuoden optiokaudelle.

Helsingin kaupungin palvelukeskusliikelaitoksen johtokunta on 7.5.2021 tekemällään hankintapäätöksellä § 12 valinnut Tunstall Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 5.446.300 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Oy Everon Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.711,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjousten vertailuperusteet ovat olleet epäselvät, eikä tarjouspyynnön perusteella ole voinut antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Vertailuperusteet ovat antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman harkintavallan tarjousten vertailussa. Tarjousten laatuvertailu on perustunut tarjoajien nimeämälle kahdelle referenssiasiakkaalle lähetettyyn asiakastyytyväisyyskyselyyn. Hankintayksikkö ei ole tarjouspyyntöasiakirjoissa tarkemmin esittänyt, millä kriteereillä tarjoaja on voinut saada minkäkin arvosanan kustakin asiakastyytyväisyyskyselyn laatupisteytettävästä kohdasta. Tarjouspyynnössä ei ole esitetty, mitä seikkoja kunkin laatuvertailuperusteen alla tosiasiassa on arvioitu ja arvostettu. Koska hankintayksikkö on todennut, ettei sanallisia arviointeja oteta huomioon, on jäänyt epäselväksi, pystyykö tarjoaja todentamaan vertailuperusteissa käytetyt laatupisteiden tiedot.

Tarjousten vertailuun ja tarjoajan soveltuvuuteen liittyvät vaatimukset ovat sekoittuneet keskenään. Hankintayksikkö on pisteyttänyt laadun osalta toimitusvarmuutta, vaikka toimitusvarmuutta olisi tullut tarkastella tarjoajan soveltuvuuden yhteydessä.

Hankintayksikkö on asiakastyytyväisyyskyselyä käyttämällä ulkoistanut laatuvertailun hankintasäännösten vastaisesti tarjoajien asiakkaille, mikä on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun ja avoimuuden vaatimukset. Mikään ei ole estänyt tarjoajia esimerkiksi lähettämästä asiakastyytyväisyyskyselyä rajoittamattomalle joukolle asiakkaitaan ja valitsemasta näistä parhaat vastaukset antaneita referensseikseen.

Hankinnan kohdetta ei ole määritelty riittävän avoimesti ja se on jäänyt epäselväksi. Hankintayksikkö on tarjouspyyntöasiakirjoissa varannut mahdollisuuden tehdä lisähankintoja ja laajentaa hankinnan kohdetta. Kysymys on käytännössä ollut puitejärjestelystä. Hankintayksikkö ei ole mitenkään rajannut niiden tahojen piiriä, jotka voivat hankkia laitteita ja palveluita tarjoajalta.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.340 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Asiakastyytyväisyyskyselyihin perustuva vertailuperuste ei ole jättänyt hankintayksikölle rajoittamatonta harkintavaltaa tarjousten vertailussa, vaan tarjoajan saamat pisteet kyseisen vertailuperusteen osalta ovat määrittyneet suoraan referenssiasiakkaan kyselyssä antamien pisteiden perusteella. Aiemmin suoritetun toimituksen tai palvelun laatua ei ole ollut mahdollista todentaa muilla tavoin jälkikäteen, vaan asiakastyytyväisyyskyselyn pisteiden todentaminen on tapahtunut tarvittaessa varmistamalla, että ilmoitettu asiakas on antanut ilmoitetut arvosanat. Tarjouspyynnössä on esitetty vertailuperusteet siten, että niistä on ilmennyt vertailtavat seikat ja vertailun suorittaminen, jolloin tarjouspyynnön perusteella on saatu vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjousten vertailuun ja tarjoajan soveltuvuuteen liittyvät vaatimukset eivät ole sekoittuneet keskenään. Vertailuperusteena ei ole ollut toimitusvarmuus, vaan tarjoajan referenssiasiakkaiden asiakastyytyväisyys, jossa yhtenä osa-alueena on ollut turvapuhelinratkaisun toimintavarmuus. Kyse on ollut siis referenssiasiakkaan asiakastyytyväisyydestä turvapuhelinratkaisun toimintavarmuudesta, ei tarjoajan toimitusvarmuudesta.

Asiakastyytyväisyyskyselyn käyttämistä vertailuperusteena ei ole hankintasäännöksissä tai oikeuskäytännössä kielletty. Kysely on toteutettu yhdenmukaisella arvosanoihin perustuvalla tavalla, ja tarjoaja on voinut itse päättää, ketä asiakkaistaan se käyttää referenssinä.

Hankinnan kohde ja sen laajuus on kuvattu tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän täsmällisesti. Hankinnassa ei ole ollut kysymys puitejärjestelystä eikä kysymyksessä olevan hankintasopimuksen perusteella hankintoja voi tehdä mikään muu taho kuin hankintayksikkö itse. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä varannut itselleen oikeuden hankkia myös muita kyseiseen hankintaan liittyviä tarvikkeita ja järjestelmiä, millä on tarkoitettu julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 136 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohtien mukaisia tilanteita.

Kuultavan lausunto

Tunstall Oy on antanut lausunnon.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että erityisesti asiakastyytyväisyyslomakkeen kysymys 1 (tarjoajan tuottaman palvelun laadun yleisarvosana), kysymys 4 (toimintavarmuus) ja kysymys 5 (tarjoajan yhteistyökyky ja asiakaspalvelutaidot) eivät ole olleet riittävän täsmällisiä, että niiden perusteella on voitu saada yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia tai muutoinkaan arvioida tarjousten keskinäistä paremmuutta, koska tarjoaja tai kyseiseen lomakkeeseen vastannut palveluntarjoaja ei ole voinut tietää, millä perustein kyseistä kohtaa arvioidaan ja mikä ero on esimerkiksi vastauksella ”erinomainen” tai ”erittäin hyvä”.

Tarjouspyynnössä on vaadittu, että tarjoajan tulee toimittaa kuvaus tarjoamansa kokonaisratkaisun tietoturvan toteutumisesta tarjouspyynnössä ja sen liitteissä määriteltyjen vaatimusten mukaisesti ja siitä, kuinka palvelun ympärivuoro-kautinen toiminta taataan. Edellä mainitulla lomakkeella on pyydetty arvioimaan tarjoajan turvapuhelinratkaisun toimintavarmuutta. Kun otetaan huomioon hankinnan kohteena olevan turvapuhelinratkaisun ja asiakaspalautelomakkeen ylätason kuvaus toimitusvarmuudesta, toimitusvarmuus on tarkoittanut turvapuhelinratkaisun tietoturvaa ja ympärivuorokautista toimintaa. Nämä seikat puolestaan ovat liittyneet tarjoajayrityksen organisaatioon ja tapaan tuottaa turvapuhelinratkaisupalvelu asiakkaalle, eivät laitteistoon tai sen toimivuuteen.

Muut kirjelmät

Valittaja

on esittänyt muun ohella, että hankintayksikön eri laitemääristä käyttämien arvojen välillä on huomattavia eroja. Tarjouspyynnössä ei ole kuvattu perusteita laitteiden palautumisesta hankintayksikön asiakkailta hankintayksikölle. Järjestelmän kehittämistarpeista erityisesti asiakaskohtaisten räätälöintien osalta ei ole esitetty mitään arviota tai kuvausta. Laitereserviä koskevasta vaatimuksesta ei ole käynyt ilmi, otetaanko uusia laitteita käyttöön otettaessa laitteita laitereservistä vai edellyttääkö hankintayksikkö kokonaan uusien laitteiden toimitusta uusia laitteita tilattaessa. Valittajalle on jäänyt epäselväksi, onko sillä velvollisuus pitää kaksi vuotta samoja laitteita laitereservissä vai voiko laitteita saada tätä nopeammin kiertoon.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen perusteella ratkaistava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankinnan kohteen laajuudesta ilmoittaessaan tai onko tarjouspyyntöä pidettävä valittajan esittämällä tavalla muutoin niin epäselvänä, ettei sen perusteella ole voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tämän jälkeen on arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti käyttäessään edellä tarjouspyynnössä kuvatulla tavalla asiakastyytyväisyyskyselyä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena. Lisäksi on arvioitava, onko hankintayksikkö ottanut tarjouspyyntöä laatiessaan huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuutta.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 93 §:n 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten. Epäselvissä tapauksissa hankintayksikön on tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen ja näytön paikkansapitävyys.

Tarjouspyyntö

Helsingin kaupungin palvelukeskusliikelaitos on pyytänyt tarjouksia etähallittavasta turvapuhelinratkaisusta Helsingin kaupungin palvelukeskusliikelaitoksen Puhelin- ja hyvinvointipalvelut yksikköön tarjouspyyntöaineistossa määritellyn mukaisesti. Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä on määritelty tekninen palvelukokonaisuus ja tilaajan toimintamallien turvapuhelinratkaisun palvelukokonaisuudelle asettamat vaatimukset.

Tarjouspyynnön kohdassa II.2.4 ”Kuvaus hankinnasta” on todettu muun ohella, että tilaaja on Helsingin kaupungin liikelaitos, joka toimii kumppanina muun muassa Helsingin kaupungin kouluissa ja päiväkodeissa, monipuolisissa palvelukeskuksissa, palvelutaloissa sekä sairaaloissa. Tilaajan yksikkö Puhelin- ja hyvinvointipalvelut tuottaa digitaalisia palveluita Helsingin kaupungin toimialoille ja liikelaitoksille sisältäen kotona asumista tukevat monipuoliset tekniset ratkaisut ja tukipalvelut. Saman tarjouspyynnön kohdan mukaan kaikki tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitetyt määrät ovat arvioita, eikä tilaaja sitoudu arvioituihin määriin.

Tarjouspyynnön kohdassa II.2.11 ”Tietoa lisähankintamahdollisuuksista on todettu muun ohella, että ”Palvelukeskus Helsinki varaa oikeuden hankkia, toiminnan mahdollisesti laajentuessa sekä toiminnallisten tarpeiden muuttuessa myös muita tässä hankinnassa määriteltyyn palveluun liittyviä/liitettäviä tarvikkeita ja järjestelmiä, kuten tarjouspyynnön kohdassa hankinnan kohteen kriteerit mainitut ilman erillisiä järjestelmäintegraatiotöitä liitettävät lisälaitteet.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on esitetty kokonaishinnan maksimipisteiden olevan 70 pistettä. Kokonaishinnan osatekijät ovat olleet turvapuhelin-laitekokonaisuus (euroa/kuukausi), älykäs ovivahti laitekokonaisuus (euroa/kuukausi), turvapainike suihkunkestävällä rannekkeella (euroa/kappale), rannehihna (euroa/kappale), kehitystyön hinta (euroa/henkilötyötunti) ja lisäkoulutus sisältäen yhden tunnin koulutusta ja koulutusmateriaalin (euroa/tunti). Kunkin osatekijän osalta on tarjouspyynnössä ilmoitettu tilaajan arvio sopimuskauden aikana hankittavasta määrästä, mihin perustuen tarjoajan on tullut hinnoitella tarjouksensa ja minkä perusteella tarjoajan tarjouksen vertailuhinta on muodostunut.

Samassa kohdassa on esitetty toisena vertailuperusteena olevan ”Asiakastyytyväisyys”, jonka osalta tarjouspyynnössä on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Hankintayksikkö lisää osion pisteet manuaalisesti liitteen 4. Asiakastyytyväisyyskysely HEL 2021-000133 perusteella, sen jälkeen, kun ilmoitettujen referenssipisteiden todenmukaisuus on hankintayksikön toimesta varmistettu.

Tarjoajalla on oltava esittää kaksi (2) turvapuhelinratkaisun toimittamiseen liittyvää referenssiä, joissa turvapuhelinratkaisu taustajärjestelmineen on toimitettu yli 500 loppukäyttäjäasiakkaalle. Tarjoajan tulee ladata tarjouksensa liitteeksi selvitys kahdesta (2) erillisestä, eri organisaatioille toimitetusta käyttöönotosta, joissa yli 500 loppukäyttäjäasiakkaalle toimitettiin turvapuhelinlaitteisto taustajärjestelmineen.

[ — — ]

Huomioikaa, että referenssiselvityksessänne esitettyjen referenssien (2kpl) tulee olla samat, joille toimitatte täytettäväksi tarjouspyynnön liitteen 4. Asiakastyytyväisyyskysely HEL 2021-000133. Referensseiksi hyväksytään vain ne kaksi referenssitoimitusta, joiden osalta toimitatte tarjouksenne liitteenä referenssiasiakkaiden täyttämän liitteen 4. Asiakastyytyväisyyskysely HEL 2021-000133 ja joiden osalta lataatte tähän vapaamuotoisen selvityksen.

[ — — ]

1. Tarjoajan tuottaman palvelun laadun yleisarvosana (max. 6p)

2. Kokonaisarvio palvelun käynnistämisestä ja turvapuhelinlaitteiden käyttöönotosta (max. 6p)

3. Tyytyväisyys tuki- ja ylläpitopalveluun (max. 6p)

4. Turvapuhelinratkaisun toimintavarmuus (max. 6p)

5. Tarjoajan yhteistyökyky ja asiakaspalvelutaidot (max. 6p)”

Tarjouspyynnön liitteenä 4 olleessa lomakkeessa ”Asiakastyytyväisyyskysely HEL 2021-000133” on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Tarjoajan tulee itse toimittaa tämä asiakastyytyväisyyskysely kahdelle (2) turvapuhelinratkaisu-sopimuskumppanien yhteyshenkilölle ja liittää täytetyt asiakastyytyväisyyskyselyt tarjoukseensa. Asiakastyytyväisyyskyselyt tulee toimittaa samoille referenssiasiakkaille (2kpl), jotka tarjoaja mainitsee tarjouksessaan vastineeksi Tilaajan asettamiin referenssivaatimuksiin. Asiakastyytyväisyyskyselyn pisteet ovat kilpailutuksessa yhteensä enintään 30 pistettä. Kun toimittaja on jättänyt tarjouksensa, Tilaaja laskee liitteeseen 4 annetuista vastauksista keskiarvon ja lisää sen tarjouspyynnön kohtaan hankinnan kohteen kriteerit. Tarjoajan lopullinen pisteytys asiakastyytyväisyyden osalta määräytyy tämän keskiarvon perusteella. Keskiarvo pyöristetään lähimpään kokonaislukuun.

[ — — ]

Tarjoajan huomiota kiinnitetään siihen, että hankintayksikkö pidättää itsellään oikeuden ottaa yhteyttä referenssien yhteyshenkilöihin ilmoitettujen tietojen varmistamiseksi, ilmoittamatta mahdollisesta yhteydenotosta etu- tai jälkikäteen tarjoajalle.”

Samassa tarjouspyynnön liitteessä on ohjeistettu sen täyttäjää seuraavasti:

”Tämä asiakastyytyväisyyskysely liittyy Helsingin kaupungin palvelukeskusliikelaitoksen etähallittavan turvapuhelinratkaisun kilpailutukseen. Tarjoaja täyttää lomakkeeseen tarjoajan nimen, referenssiasiakkaan nimen ja referenssisopimuksen sisällön ja sopimuksen yksilöivän nimen. Tarjoajan referenssiasiakkaan yhteyshenkilö täyttää lomakkeeseen yhteystietonsa ja vastaa alla oleviin viiteen (5) kysymykseen, jotka koskevat asiakkaan tyytyväisyyttä tarjoajan tuottaman palvelun laadusta. Asiakaspalautteen tulee koskea ainoastaan alla nimetyn referenssisopimuksen palvelun laatua.

Kysymyksiin vastataan arvosanoin 1 — 5. Sanallisia arviointeja ei huomioida.

Arvosanat ovat seuraavat:

- 5 = erinomainen (= 6 pistettä)

- 4 = erittäin hyvä (= 5 pistettä)

- 3 = hyvä (= 3 pistettä)

- 2 = tyydyttävä (= 1 pistettä)

- 1 = välttävä (= 0 pistettä)

[ — — ]

1. Tarjoajan tuottaman palvelun laadun yleisarvosana (max. 6p)

Minkä arvosanan annatte tarjoajan tarjoaman turvapuhelinratkaisun sekä palvelun laadulle sopimuskaudella?

[ — — ]

2. Kokonaisarvio palvelun käynnistämisestä ja turvapuhelinlaitteiden käyttöönotosta (max. 6p)

Huomioikaa vastauksessanne vain toimittajan toiminta ja mahdolliset toimittajasta johtuvat viivästykset ja muutokset käyttöönoton aikatauluun ja laajuuteen.

Perustakaa pisteidenantonne erityisesti seuraaviin kriteereihin: Toteutuiko käyttöönotto sovitussa aikataulussa? Toteutuiko käyttöönotto sovitussa laajuudessa? Toteutuiko käyttöönotto sovittujen kustannusten puitteissa?

[ — — ]

3. Tyytyväisyys tuki- ja ylläpitopalveluun (max. 6p)

Kuinka sujuvaa, joustavaa ja virheetöntä tukipalvelu on mielestänne ollut? Arvioinnissa pyydämme kiinnittämään huomiota tarjoajan kykyyn ryhtyä korjaaviin toimenpiteisiin reklamaatioiden perusteella.

[ — — ]

4. Turvapuhelinratkaisun toimintavarmuus (max. 6p)

Minkä arvosanan annatte tarjoajan turvapuhelinratkaisun toimintavarmuudelle?

[ — — ]

5. Tarjoajan yhteistyökyky ja asiakaspalvelutaidot (max. 6p)

Minkä arvosanan annatte tarjoajan yhteistyökyvylle ja asiakaspalvelutaidoille?”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on esitetty, että pakollisten lisälaitteiden lisäksi tarjouksessa voidaan ilmoittaa muista mahdollisista ilman erillisiä järjestelmäintegraatiotöitä liitettävistä lisälaitteista, joiden hankkimiseen tilaaja varaa oikeuden. Tilaaja tekee sopimuskauden aikana erikseen mahdolliset päätökset mahdollisesti lisähankintoina hankittavista lisälaitteista oman tarpeensa mukaisesti, mikäli tarjoajalla on niitä tarjota. Näiden tuotteiden osalta on tullut syöttää hinta tiedoksi hankintayksikölle. Kyseiset hinnat eivät ole vaikuttaneet tarjouksen vertailuhintaan.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Ryhmän yleiset kriteerit” on esitetty, että kaikki tilaajan arvioimat määrät, kuten yllä tilaajan arvioimat laitekokonaisuuksien ja kehitystyön määrät, voivat nousta tai laskea sopimuskauden aikana, mutta sillä ei saa olla vaikutusta annettuihin tarjoushintoihin eikä tilaaja sitoudu tilaajan arvioimiin määriin.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen turvapuhelinratkaisun vaatimusmäärittelyn kohdassa 1 ”Johdanto” on todettu muun ohella, että nykyisin (kevät 2021) käytössä oleva laitteisto tullaan korvaamaan uudella ratkaisulla vähitellen, kun laitteita palautuu ja uusia asiakkaita liitetään palvelun piiriin. Tilaajalla on mahdollisesti pitkäänkin käytössään sekä vanhoja laitteita että uuden ratkaisun mukaisia laitteita.

Saman tarjouspyynnön liitteen kohdassa 2.1 ”Nykytilan kuvaus” on todettu muun ohella, että tilaajan tekninen asiakaspalvelu tuottaa sekä asennus- että tukipalvelun. Asennuspalvelu sisältää laitteiston valmistelun, toimituksen ja käytön opastuksen asiakkaan tai asiakkaan hoito-organisaation kanssa sovittuna palvelun aloitusajankohtana. Lisäksi laitteistoon mahdollisesti suoritettavat muutostyöt sekä laitteiston nouto palvelun päättyessä tehdään Tilaajan asennuspalvelun toimesta. Kyseisessä kohdassa on myös todettu, että asiakkaita turvapuhelinpalvelun piirissä on yhteensä lähes 5.000.

Saman tarjouspyynnön liitteen kohdassa 2.4 ”Kehittäminen” on todettu muun ohella, että koska hankinnan seurauksena aloitetaan laaja laitekannan päivitys olemassa olevan toimintamallin ehdoilla, tulee tilaaja esittämään sopimuskauden aikana kehitysehdotuksia, jotka tukevat edellä mainittua tavoitetta. Toimittajalta edellytetään joustavuutta ja kykyä tehdä organisaatiokohtaisia muutoksia näiden ehdotusten mukaisesti. Erikseen tilattavasta kehitystyöstä tilaaja pyytää toimittajalta kustannusarvion, jonka mukaan työ tilataan, mikäli tilaaja niin päättää. Kustannusarvion tekeminen ei ole erikseen laskutettavaa työtä. Lisäksi palvelun sisältöä kehitetään vastaamaan kunkin asiakasryhmän tarpeita. Suuri painoarvo asetetaan erilaisiin asiakastarpeisiin vastaamiseen ja järjestelmän sekä laitteiden integraatiokyvykkyyteen. Toimittajan tulee sitoutua vastaamaan kehitystarpeisiin hyvässä yhteistyössä tilaajan kanssa.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen vaatimusluettelon kohdan 20 mukaan turvapuhelimen kiinteään kuukausihintaan kuuluu itse turvapuhelin sekä tietoliikennekulut sekä muut tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitetyt vaatimukset.

Vaatimusluettelon kohdan 101 mukaan toimittaja sitoutuu siihen, että tilaaja säilyttää varastossaan laitereserviä, josta toimittaja ei ole oikeutettu laskuttamaan. Laitereservin sopiva määrä määritellään yhdessä valitun toimittajan kanssa, mutta laitereservin määrän tulee vähimmilläänkin olla 120 laitekokonaisuutta, jotta tilaaja voi varmistua laitteiden nopeasta toimituksesta omille turvapuhelinasiakkailleen.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen turvapuhelinratkaisuja koskevan sopimuksen kohdan ”Hinnat” mukaan palvelun hinta on toimittajan tarjouksen mukainen. Hinta on kiinteä 1.8.2022 saakka, jonka jälkeen hintaa voidaan tarkistaa neuvotteluiden jälkeen.

Tarjouspyynnöstä on voinut esittää hankintayksikölle lisätietokysymyksiä 25.3.2021 mennessä. Hankintayksikölle on esitetty muun ohella seuraavat kysymykset, joihin on annettu seuraavat vastaukset:

”Kysymys: Tarjouspyynnössä on eritelty Tilaajan arvio laitteista tuoteryhmittäin sopimuskauden aikana. Millaisella laitemäärällä Tilaaja arvio, että eri laitteita hankitaan vuosittain eri tuoteryhmissä.

Vastaus: Tilaaja tulee korvaamaan nykyistä laitekantaa arviolta tuhannen laitteen vuosivauhtia.

Kyseessä on arvio, joka tarkentuu sopimuskauden aikana.

[ — — ]

Kysymys: Millä aikavälillä kaikkien nykyisten turvapuhelimien on tarkoitus olla uusittuna?

Vastaus: Nykyisiä turvapuhelimia pyritään vaihtamaan uusiin arviolta tuhannen laitteen vuosivauhtia. Kyseessä on arvio, joka tarkentuu sopimuskauden aikana. Puhelimia on tällä hetkellä kentällä noin 4500 kappaletta.”

Asian arviointi

Valittaja on ensinnäkin esittänyt, että hankintayksikkö ei ole ilmoittanut hankinnasta sen tosiasiallisessa laajuudessa. Valittajan mukaan tarjouspyynnössä annetut tiedot hankinnassa mukana olevista tahoista on annettu epäselvästi ja puutteellisesti. Edelleen valittajan mukaan hankinnan kohdetta ei ole määritelty riittävän avoimesti ja täsmällisesti, mitkä seikat ovat olleet omiaan hämärtämään hankinnan todellista laajuutta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on kuvattu riittävän täsmällisesti hankinnan kohde ja sen laajuus. Hankintayksikön mukaan hankinnan kohteena olevia hankintoja voi tehdä vain tilaaja. Edelleen hankintayksikön mukaan tarjouspyyntöasiakirjoissa on kuvattu arvioidut hankintamäärät, ja lisähankintojen osalta kyse on ollut hankinnan kohteeseen nähden vain vähäisestä lisähankintamahdollisuudesta, joka on voinut koskea vain hankinnan kohteeseen läheisesti liittyviä tuotteita.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on todettu hankinnan tilaajana olevan Helsingin kaupungin palvelukeskusliikelaitos, joka toimii kumppanina muun ohella Helsingin kaupungin kouluissa ja päiväkodeissa, monipuolisissa palvelukeskuksissa, palvelutaloissa sekä sairaaloissa. Tilaajan yksikkö, Puhelin- ja hyvinvointipalvelut, tuottaa digitaalisia palveluita Helsingin kaupungin toimialoille ja liikelaitoksille sisältäen kotona asumista tukevat monipuoliset tekniset ratkaisut ja tukipalvelut. Helsingin kaupungin palvelukeskusliikelaitoksen palveluiden piirissä olevia tahoja ei ole eritelty tarjouspyynnössä tarkemmin. Hankittavaan kokonaisratkaisuun on sisältynyt laitteiston toimitus Helsingin kaupungin palvelukeskusliikelaitoksen toimipisteeseen. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tilaajan tekninen asiakaspalvelu vastaa laitteiston toimituksesta ja noutamisesta palvelun aloittamisajankohtana.

Tarjouspyynnössä on edelleen ilmoitettu arviot eri suoritteiden tilattavista määristä 72 kuukauden sopimuskaudella optiokaudet sisältäen. Tarjouspyyntöaineistossa ei ole sitouduttu minkään määrän tilaamiseen ja siinä on todettu, että kaikki siinä arvioidut määrät voivat nousta tai laskea sopimuskauden aikana, millä ei saa olla vaikutusta annettuihin tarjoushintoihin. Tarjouspyyntöaineiston perusteella hankintayksikön tarkoituksena on ollut vähitellen korvata sillä ennestään käytössä olevaa laitteistoa nyt hankinnan kohteena olevalla laitteistolla. Hankintayksikkö on tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin antamissaan vastauksissa tarkentanut arvioidun turvapuhelinlaitteiston uusimistahdin olevan 1.000 laitetta vuodessa ja että kokonaisuudessaan turvapuhelimia on ollut noin 4.500 kappaletta.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 5.446.300 euroa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnassa ei ole ollut kysymys puitejärjestelystä. Nyt käsillä olevassa hankinnassa on ainoastaan yksi hankintayksikkö ja kysymys on ollut hankintayksikön ja yhden toimittajan välisestä sopimuksesta, jonka nojalla turvapuhelinratkaisuja tullaan tilaamaan hankintayksikön palveluiden piirissä oleville tahoille.

Vaikka tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu palveluliikelaitoksen palveluiden piirissä olevia tahoja eikä sopimuskaudella tilattavia määriä tarkemmin, on tarjouspyynnössä katsottava ilmoitetun ne tiedot, jotka hankintayksiköllä on hankintamenettelyä aloittaessaan ollut käytettävissään ja joiden perusteella tarjoajien on tullut antaa tarjouksensa. Nämä tiedot ovat koskeneet arvioita sopimuskauden aikana hankittavista suoritekohtaisista määristä sekä arviota vuosittaisesta hankintamäärästä. Lisäksi tarjouspyyntö on sisältänyt tiedon turvapuhelinpalvelun piirissä olevien asiakkaiden kokonaismäärästä. Hankintailmoituksesta on puolestaan ilmennyt hankinnan ennakoitu euromääräinen kokonaisarvo.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen ja sitä koskevat vaatimukset. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun, avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimuksista. Jotta tarjouspyynnön perusteella voidaan antaa vertailukelpoisia tarjouksia, on hankinnan kohde määriteltävä riittävän täsmällisesti.

Kun otetaan huomioon toteutetun hankinnan luonne ja ne tiedot, jotka hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on hankinnasta ilmoitettu, markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat ovat niiden perusteella saaneet avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla riittävät tiedot yhteismitallisten ja keskenään vertailukelpoisten tarjousten antamiseksi, vaikka tarjouspyynnössä ei olekaan pystytty yksilöimään kaikkia käyttäjätahoja eikä ilmoittamaan tarkkoja tilattavia määriä. Tässä arvioinnissa ei ole merkitystä sillä, ettei tarjouspyyntöasiakirjoissa ole kuvattu perusteita laitteiden palautumisen syistä, kun palauttamiseen liittyvät toimenpiteet ovat tilaajan vastuulla ja mainituista asiakirjoista on ilmennyt hankintayksikön arvio turvapuhelinlaitteiston uusimistahdista.

Tarjouspyyntöä ei ole esillä olevan asian olosuhteissa pidettävä hankittavien laitteiden määrän ja siten hankinnan laajuuden osalta määrittelyltään niin yleisluonteisena, että se olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Markkinaoikeus katsoo siten, ettei hankintayksikkö ole tältä osin menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjouspyynnössä on kuvattu ne vaatimukset, jotka hankinnan kohteena olevan kokonaisuuden on tullut täyttää. Kyseisiin vaatimuksiin on muun ohella sisältynyt vaatimus 120 laitekokonaisuuden laitereservin toimittamisesta hankintayksikölle, mistä toimittaja ei ole ollut oikeutettu laskuttamaan. Reserviä on ilmoitettu vaadittavan, jotta tilaaja voi varmistua laitteiden nopeasta toimituksesta omille turvapuhelinasiakkailleen. Markkinaoikeus katsoo, että ammattimaisen tarjoajan on tullut mainitusta vaatimuksesta ymmärtää reserviä käytettävän tarvittaessa, jolloin laitteet tulevat käyttöä vastaavasti vaihtumaan. Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on sinänsä mahdollista, että laitereservissä olevia, käyttöönottamattomia laitteita ei korvata uusilla. Mainitun seikan ei kuitenkaan voida katsoa estäneen vertailukelpoisten tarjousten antamista, koska kyseinen seikka on ollut kaikkien tarjoajien tiedossa eikä tarjouspyyntöä voida laitereserviä koskevien vaatimusten osalta siten pitää epäselvänä.

Tarjouspyynnön perusteella tarjoajien on tullut antaa suoritekohtainen kiinteä hinta tarjouspyynnön vaatimukset täyttävän laitteen tai palvelun toimittamiselle. Hankintayksikkö on varannut tarjouspyynnössä mahdollisuuden tilata myös muita mahdollisia ilman erillisiä järjestelmäintegraatiotöitä liitettäviä lisälaitteita. Tarjouspyynnössä on kuitenkin ilmoitettu, että hankintayksikkö tekee sopimuskauden aikana erikseen päätökset mahdollisesti lisähankintoina hankittavista lisälaitteista. Hintoja on näiltä osin pyydetty tiedoksi hankintayksikölle, eivätkä ne ole vaikuttaneet vertailuhintaan.

Markkinaoikeus on edellä katsonut, että tarjouspyyntöä ei ole hankinnan laajuuden osalta pidettävä niin yleisluonteisena, että se olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntöä voida myöskään edellä lisähankinnoista esitetyn perusteella tai muutoinkaan pitää sen kohteen määrittelyn osalta alalla ammattimaisesti toimivien tarjoajien näkökulmasta siten epäselvänä, ettei sen perusteella olisi voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikkö ei siten ole tarjouspyyntöä laatiessaan menetellyt tältä osin valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti.

Valittaja on esittänyt, että tarjoajan referenssiasiakkaiden asiakastyytyväisyyteen perustuva vertailuperuste on asetettu epäselvästi ja se on antanut hankintayksikölle rajoittamattoman harkintavallan tarjousten vertailussa.

Hankintayksikkö on esittänyt, että kyseinen vertailuperuste on asetettu siten, että siitä on ilmennyt vertailtavat seikat ja vertailun suorittaminen on perustunut referenssiasiakkaiden asiakastyytyväisyyden yhdenmukaisiin arvosanoihin perustuvaan arviointiin. Hankintayksikön mukaan sillä ei ole ollut rajoittamatonta harkintavaltaa tarjousten vertailussa, sillä tarjoajan saamat vertailupisteet ovat määrittyneet suoraan referenssiasiakkaan suorittaman pisteytyksen perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, ettei julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden kanssa ole lähtökohtaisesti ristiriidassa se, että vertailuperusteena käytetään tarjoajan aiemmilta asiakkailta saatua palvelun laatua kuvaavaa palautetta, jos tästä on ilmoitettu selvästi etukäteen, palaute kerätään yhdenmukaisesti esimerkiksi vakioiduin kysymyksin ja tasapuolisesti kaikkien mukana olevien tarjoajien osalta ja jos saatu palaute liittyy hankinnan kohteeseen sekä on keskenään vertailukelpoista.

Nyt ratkaistavana olevassa asiassa kyselylomakkeiden käyttämisestä tarjousvertailussa sekä kyselyiden yksityiskohdista, kuten esitettävistä kysymyksistä ja arvosteluasteikosta, on ilmoitettu ennalta tarjouspyynnössä. Palaute on kerätty yhdenmukaisella arvosanoihin perustuvalla tavalla. Asiakastyytyväisyyslomakkeella esitetyt kysymykset on muotoiltu selkeästi ja osassa on myös esitetty tarkemmin niitä seikkoja, jotka kyseisen kohdan pisteytyksessä on tullut huomioida. Markkinaoikeus katsoo, että referenssiasiakkaille osoitetut kysymykset ja niitä koskeva pisteytys on esitetty asiakastyytyväisyyslomakkeella riittävällä tarkkuudella.

Kun otetaan huomioon se, että vertailuperusteen pisteytys on perustunut tarjoajien referenssiasiakkaiden suorittamaan pisteytykseen, markkinaoikeus katsoo, ettei vertailuperusteen voida myöskään katsoa antaneen hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole siten menetellyt edellä mainituilta osin virheellisesti referenssiasiakkaiden asiakastyytyväisyyttä koskevaa vertailuperustetta asettaessaan.

Valittaja on esittänyt, että tarjousten vertailuun ja tarjoajan soveltuvuuden arviointiin liittyvät seikat ovat sekoittuneet keskenään. Valittajan mukaan referenssiasiakkaiden asiakastyytyväisyyden yhtenä arvioitavana seikkana olleessa toimitusvarmuudessa on ollut kyse tarjoajan soveltuvuuden arviointiin liittyvästä vaatimuksesta, jota ei olisi tullut käyttää vertailuperusteena.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjousten vertailuun ja tarjoajan soveltuvuuteen liittyvät vaatimukset eivät ole sekoittuneet keskenään. Hankintayksikön mukaan vertailuperusteena ei ole ollut toimitusvarmuus, vaan tarjoajan referenssiasiakkaiden asiakastyytyväisyys, jossa yhtenä osa-alueena on ollut referenssiasiakkaalle toimitetun turvapuhelinratkaisun toimintavarmuus.

Edellä otsikon ”Tarjouspyyntö” alla tarkemmin esitetyn asiakastyytyväisyyslomakkeella esitetyn kohdan 4 osalta on pyydetty referenssiasiakkaan kokemuksia turvapuhelinratkaisun toimintavarmuudesta. Markkinaoikeus toteaa, että kysymys ei tältä osin ole ollut valittajan väittämällä tavalla tarjoajan soveltuvuuteen liittyvästä seikasta, vaan laadun vertailuun liittyvästä seikasta. Markkinaoikeus katsoo edellä todettu huomioon ottaen, että hankintayksikkö on tarjouspyyntöä laatiessaan sekä tarjouksia vertaillessaan ottanut riittävällä tavalla huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuuden eikä ole tältä osin menetellyt valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Oy Everon Ab:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut 2.340 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Esko Pakka ja Jenni Poropudas.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.