Market Court voids procurement decision due to material changes to tender terms violating public procurement law.

Asian tausta

Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 28.8.2020 julkaistulla ja 16.9.2020 korjatulla EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta pesulapalveluiden kilpailutuksen palveluhankinnasta kuuden vuoden sopimuskaudelle ja kahden vuoden optiokaudelle. Hankintailmoituksen mukaan Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on huolehtinut kilpailutuksesta Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, Rovaniemen kaupungin ja Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän puolesta (jäljempänä kaikki kolme yhdessä myös hankintayksiköt).

Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän yhtymähallitus on 24.2.2021 tekemällään hankintapäätöksellä § 32 valinnut Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, Rovaniemen kaupungin ja Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän puolesta Rovaniemen Keskuspesula Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 8.800.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Lindström Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä järjestämällä uuden tarjouskilpailun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 21.745 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Lisäksi tarjouspyynnön hintaliitteen suojavaatteiden hinnoitteluperuste ”viikkovuokra/euroa” on ollut epäselvä. Valittaja on ymmärtänyt, että annettavan tarjoushinnan on tullut kattaa yhden työntekijän kyseisen suojavaatteen kokonaispalvelu viikkotasolla siten kuin palvelu on tarjouspyynnössä kuvattu. Voittaneen tarjoajan on katsottava sen tarjouksen hinnoittelun perusteella ymmärtäneen, että yksikköhinta on koskenut vain yhden suojavaatteen, eli tekstiilin, yhden viikon vuokraa.

Hankinnan kohdetta on muutettu hankintasäännösten vastaisesti olennaisesti tarjouskilpailun aikana. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoushinnat annetaan oletuksella, että palvelussa käytetään vain uusia henkilöstön suojavaatteita. Hankintayksikkö on kuitenkin tarjousaikana ilmoittanut, että hankintapäätöksen jälkeen voittaneen tarjoajan kanssa voidaan ennen sopimuksen tekemistä sopia, että palvelutuotannossa käytetään uudenveroisia suojavaatteita, mikä vastaavasti huomioidaan tarjoushinnoittelun muutoksena. Tämä muutosmahdollisuus rinnastuu hankintasäännösten kieltoon muuttaa hankintasopimusta olennaisesti sopimuskauden aikana. Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut täsmällisiä ja yksiselitteisiä ehtoja, joihin nojautuen hinnoittelumuutos tultaisiin tekemään. Näin merkittävää muutosta tarjouspyynnön ehtoihin ei ole ollut mahdollista tehdä vain kysymyksiin annetuilla vastauksilla.

Uusina tarjottavien suojavaatteiden vaihto uudenveroisiin on suosinut voittanutta tarjoajaa. Voittanut tarjoaja on hankintayksikköjen aiempana sopimuskumppanina voinut ottaa tarjouksen hinnoittelussa huomioon palvelussa käytössä olevien suojavaatteiden iän ja kunnon. Voittanut tarjoaja on tietoonsa perustuen kyennyt arvioimaan, missä määrin hankintapäätöksen jälkeen on ylipäätään mahdollista neuvotella uusien suojavaatteiden käytön sijaan uudenveroisten suojavaatteiden käytöstä. Valittajalla ei ole ollut tietoa käytössä olevien tuotteiden iästä taikka kunnosta, eikä myöskään varmuutta siitä, että voittaessaan tarjouskilpailun se tosiasiassa saisi käyttöönsä ne aiemman sopimuskumppanin uudenveroiset tekstiilit, joita palvelussa edelleen voisi hyödyntää.

Vastine

Vaatimukset

Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.390 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Suojavaatteiden hinnoitteluperuste ei ole ollut epäselvä. Valittaja on ymmärtänyt hinnoitteluperusteen valituksessa todetun perusteella oikein. Myös voittanut tarjoaja on kysyttäessä ymmärtänyt tarjouspyynnön vastaavasti kuin valittaja. Hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä, että tarjous olisi poikkeuksellisen alhainen, kun tarjouksen kokonaishinta ei ole poikennut suuruusluokaltaan nykyisestä palvelusopimuksen hinnasta.

Tarjouspyyntöä ei ole laadittu valittajaa syrjivästi tai voittanutta tarjoajaa suosivasti. Voittanut tarjoaja on hankintayksikön aiempi palveluntarjoaja, eikä tämän vaikutusta ole voitu kokonaan poistaa. Hankintayksikkö on kuitenkin toiminnallaan ja tarjouskilpailun aikana käydyn avoimen keskustelun avulla pyrkinyt varmistamaan, että kaikilla tarjoajilla on tasavertainen asema tarjouskilpailussa.

Kuultavan lausunto

Rovaniemen Keskuspesula Oy on esittänyt muun ohella, että terveyden- ja sosiaalihuollon toimialojen ammattilaiset käyttävät mitä suurimmassa määrin standardin SFS-EN 14065:2016 mukaisia tekstiilejä. Valittaja on tarkoitushakuisesti väittänyt tarjouspyyntöaineistoa epäselväksi siltä osin kuin sen tarjous ei ole ollut halvempi. Valittajan tarjous olisi joka tapauksessa tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska se on ollut ehdollinen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että hankintayksikön vastineessa antamat kuvaukset suojavaatteiden vaatimuksista eivät ole konkreettisesti määritelleet sitä, mistä materiaalista suojavaatteet on valmistettava, minkälaisia suojavaatteiden on oltava malliltaan ja mitoitukseltaan ja minkälaisia muita konkreettisia vaatimuksia tekstiilien on täytettävä ollakseen esimerkiksi hankintayksikön edellyttämällä tavalla kestäviä, turvallisia ja helppohoitoisia. Voittaneen tarjoajan esittämä standardi SFS-EN 14065:2016 koskee vain tekstiilien pesua ja osoittaa huollettujen tekstiilien mikrobiologisen puhtauden. Standardi ei siten anna vaatimusmäärittelyä tekstiilien materiaaleille, malleille taikka mitoituksille, eikä esimerkiksi konkretisoi hankintayksikön ilmaisemaa vaatimusta siitä, minkälainen tuote on kestävä, turvallinen ja helppohoitoinen.

Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella tekstiilitoimikunnan tehtävänä on ollut hyväksyä palveluntuottajan tarjoamat tekstiilit ennen palvelutuotantoon ottoa ja hylätä tuotteet, jotka eivät täytä vaatimuksia. Tarjouspyyntöasiakirjojen tekstiilien epäselvän vaatimusmäärittelyn johdosta valittajalla ei ole ollut tietoa siitä, minkälaiset suojavaatteet voivat saada tekstiilitoimikunnan hyväksynnän ja minkälaiset suojavaatteet toimikunta mahdollisesti hylkää. Vastineessaan hankintayksikkö on lisäksi todennut, että tekstiilitoimikunta ottaa hyväksynnässään huomioon henkilökunnan odotukset, mitä ei ole kuvattu tekstiilitoimikunnan hyväksynnän edellytykseksi tarjouspyyntöasiakirjoissa. Henkilökunnan tekstiilejä koskevien odotusten huomioon ottaminen olisi tullut arvioida ennen hankintamenettelyn aloittamista, osana suojavaatteille asetettuja nimenomaisia ja konkreettisia vähimmäisvaatimuksia.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen johdosta antamassaan lausumassa paljoksunut valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimusta määrältään vastaselitykseen käytetyn ajan osalta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikön neuvottelumenettelynä toteutetussa hankinnassa lähettämä lopullinen tarjouspyyntö siihen tehtyine täsmennyksineen ollut valittajan esittämällä tavalla epäselvä. Asiassa on tämän jälkeen vielä mahdollisesti arvioitava, onko hankinta-asiakirjoja muutettu kielletysti hankintamenettelyn aikana ja onko valittajaa näihin seikkoihin liittyen syrjitty hankintamenettelyssä.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät sekä niihin mahdollisesti sisältyvät tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä ja niissä on vahvistettava rakennusurakoilta, palveluilta tai tavaroilta vaadittavat ominaisuudet. Määritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät on laadittava sellaisten suorituskykyä koskevien tai toiminnallisten vaatimusten perusteella, jotka ovat riittävän täsmällisiä, jotta tarjoajat pystyvät määrittämään hankinnan kohteen ja hankintayksiköt pystyvät tekemään hankintasopimuksen.

Hankintamenettely

Hankintayksikkö on pyytänyt ehdokkaiden kanssa käymiensä kahden neuvottelukierroksen jälkeen tarjouksia lopullisella 14.12.2020 julkaistulla tarjouspyynnöllä alun perin 18.1.2021 mennessä, mitä aikaa on pidennetty siten, että lopullinen määräaika tarjousten jättämiselle on ollut 27.1.2021 klo 15.00.

Tarjouspyyntö on julkaistu erillisellä ilmoituksella, jonka liitteenä olleessa 11.12.2020 päivätyssä tarjouspyynnössä on kohdan 2 ”Hankinnan kohde” alakohdassa 2.1 ”Kuvaus palveluista” todettu muun ohella, että hankinnan kohteena ovat hankintayksiköiden tarvitsemat potilastekstiilien, vuode- ja liinavaatteiden sekä henkilöstön suojavaatteiden pesu-, huolinta- ja logistiikkapalvelut. Lisäksi hankintaan kuuluu apteekin puhdastilatekstiilien Fimean säädösten mukainen huolto hankintayksiköille. Kyseisen alakohdan mukaan tarjoajan on myös tullut hankkia potilastekstiilit, vuode- ja liinavaatteet sekä henkilöstön suojavaatteet.

Tarjouspyynnön alakohdassa 2.3 ”Pakolliset vähimmäisvaatimukset” on todettu, että voidakseen tulla otetuksi huomioon vertailussa tarjouksen tulee täyttää kyseisen otsikkotason alla määritellyt vähimmäisvaatimukset.

Tarjouspyynnön alakohdassa 2.3.4 ”Käyttötarkoitukseen sopivat tekstiilit” on asetettu seuraava vähimmäisvaatimus:

”Tarjoaja sitoutuu tarjoamaan ja käyttämään koko sopimuskauden vain sellaisia vaatimusten mukaisia tekstiilejä, jotka soveltuvat sairaala- tai/ja hoivakäyttöön, täyttävät viranomaisvaatimukset ja Tarjouspyynnössä asetetut muut vaatimukset ja ovat Tilaajan Tekstiilitoimikunnan hyväksymiä.”

Tarjouspyynnön kohdassa 3 ”Tarjous” on todettu muun ohella, että tarjoushinta annetaan siitä lähtökohdasta, että palvelun piirissä olevalla hankintayksiköiden henkilöstöllä on käytössä uudet tekstiilit (suojavaatteet). Uusien tekstiilien osalta hyväksytään 6 kuukauden siirtymäkausi, jona aikana voidaan käyttää nykyisiä tekstiilejä.

Tarjouspyynnön kohdan 5 ”Tarjousten vertailu” mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina ovat olleet hinta 75 pisteen painoarvolla ja laatu 25 pisteen painoarvolla. Hinnan osalta halvimman vertailuhinnan antanut tarjous on saanut 75 hintapistettä, ja muut tarjoukset on pisteytetty kaavalla halvin vertailuhinta / tarjoajan vertailuhinta x 75 pistettä.

Tarjouspyynnön liitteen 4.2 ”Hintalomake” mukaan vertailuhinta kustakin kokonaisuudesta on vuosihinta, joka määräytyy arvioidun vuosivolyymin perusteella. Kyseisen liitteen kohdan A. ”Suojavaatteet” mukaan tarjoajan on tullut antaa kullekin merkitylle suojavaatteelle viikkovuokrat, jotka lasketaan yhteen ja kerrotaan vuosihinnaksi. Hinta annetaan erikseen kullekin hankintayksikölle erillisillä välilehdillä. Hinnan on tullut kattaa kaikki kyseisessä kohdassa tarkemmin luetellut palvelun osa-alueet.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa hankintasopimusluonnoksessa 11.12.2020 on kohdassa 5.4 ”Tekstiilien laatutaso” todettu seuraavaa:

”Kaikki käyttöönotettavat tekstiilit on hyväksyttävä etukäteen Tekstiilitoimikunnassa ja tekstiileistä tulleet reklamaatiot on käsiteltävä ko. toimikunnassa. Toimikunnalla on myös oikeus hylätä käytössä olevat tekstiilit, jotka Hankintayksikön perustellun näkemyksen mukaan eivät sovellut tarkoitettuun käyttöön, jolloin palveluntuottajan tulee poistaa ne valikoimastaan.”

Saman tarjouspyynnön liitteen kohdassa 11 ”Ohjausryhmä ja Tekstiilitoimikunta” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tekstiilitoimikunta, joka muodostuu hankintayksiköiden edustajista, hyväksyy Tilaajan puolesta Palvelutuotannossa käytettävät tekstiilit. Tekstiilitoimikunta:

- hyväksyy tekstiilit ennen niiden käyttöönottoa,

- voi määrätä poistettavaksi valikoimasta sellaiset tekstiilit, jotka eivät sovellu käyttöön Sopimuksen mukaisessa palveluntuotannossa, tai muusta perustellusta syystä.”

Tarjouspyynnöstä on voinut esittää hankintayksikölle kysymyksiä 22.12.2020 mennessä. Tarjouspyynnöstä on tähän määräaikaan mennessä esitetty muun ohella seuraavat kysymykset, joihin on annettu seuraavat vastaukset:

Kysymys 2:

”Tarjouspyynnön kohdassa 2.1 kuvaus palvelusta kirjoitetaan seuraavaa: ’Tekstiilien kategoriat määritetään siten, että määrittelyssä lähtökohtana on nykytilanne. Tekstiilit tulevat palveluntuottajalta, ellei joidenkin tekstiilien osalta ole toisin ilmoitettu.’ ja kohdassa 2.3.4 kirjoitetaan ’Tarjoaja sitoutuu tarjoamaan ja käyttämään koko sopimuskauden vain sellaisia vaatimusten mukaisia tekstiilejä, jotka soveltuvat sairaala- tai/ja hoivakäyttöön, täyttävät viranomaisvaatimukset ja Tarjouspyynnössä asetetut muut vaatimukset ja ovat Tilaajan Tekstiilitoimikunnan hyväksymiä’

Mitä ovat tarkemmin kaikkien tarjouspyynnössä olevien tekstiilien ominaisuudet (mallit, materiaalit, koot, tekniset ratkaisut ja jne.)? Ovatko nämä samat nyt tarjousta annettaessa sekä ns. siirtymäkauden jälkeen? Mitä ovat tilaajan tekstiilitoimikunnan hyväksymät vaatimukset?”

Vastaus:

”Kaikkien tekstiilien tulee täyttää laitoskäyttöön tarkoitettujen tekstiilien vaatimukset ja standardit. Mallien, materiaalien ym. tulee täyttää tilaajan/tekstiilitoimikunnan määrittämät tarpeet. Vaatimukset ovat samat myös siirtymäkauden jälkeen.”

Kysymys 3:

”Tarjouspyynnön kohdassa 1. Hintatarjous kirjoitetaan: ’Huomaa, että tarjoushinta annetaan siitä lähtökohdasta, että palvelun piirissä olevalla hankintayksiköiden henkilöstöllä on käytössä uudet tekstiilit (suojavaatteet). Uusien tekstiilien osalta hyväksytään 6 kuukauden siirtymäkausi, jona aikana voidaan käyttää nykyisiä tekstiilejä.’

Jos kilpailutuksen voittaja on joku muu kuin Rokepe, niin millä ehdoilla siirtymäkauden ajan uusi toimittaja voi käyttää vanhaa mallistoa? Ja ovatko nykyiset vaatteet niin huonossa kunnossa, että niiden arvioitu käyttöikä on 6 kuukautta? Kuka omistaa nykyiset suojavaatteet?”

Vastaus:

”Tekstiilit — myös suojavaatteet — ovat valtaosin Rokepen omistuksessa. Kuvatussa tilanteessa Hankintayksiköt lähtevät siitä, että Rokepe antaa käyttöoikeuden tekstiilien käyttöön siinä laajuudessa kuin on tarvis ja ennen kuin uusi palveluntuottaja kykenee siirtymään uusiin tekstiileihin. Kyse on ennen muuta juohevan siirtymäkauden turvaamisesta ja optiosta, ei ostovelvoitteesta. Käyttöoikeuden hinnoittelussa otetaan huomioon Hankintayksilöiden tekstiileistä jo maksama hinta, jolla varmistetaan, että uusi palveluntuottaja ei maksa niistä niiden todellista arvoa enempää. Täsmällistä hintaa on mahdotonta määritellä, vaan se jää neuvoteltavaksi.”

Kysymys 6:

”Liitteessä LSHP Tekstiilihuolto palvelunkuvaus 11 12 2020 kerrotaan ’Mitä kokonaispalvelulla tiivistetysti tarkoitetaan’ kohdassa ’Palveluntuottaja huolehtii, että käyttäjällä on sovittu määrä tekstiilejä käytössään ja reagoi muutostarpeisiin nopeasti. Ennen sitä palveluntuottaja on hankkinut tuotteet tehden siinä yhteistyötä tilaajan kanssa, jotta vaatimukset tulee huomioiduksi.’

Mitä ovat tarkemmat vaatimukset suojavaatteille? Minkälaisista vaatteista tarjoan pitäisi nyt osata antaa hinta, joka kattaa pidemmälle ajalle sopimuskautta? Mitä ovat suojavaatteiden ominaisuudet nyt ja 6 kuukauden jälkeen?”

Vastaus:

”Suojavaatteiden tulee täyttää voimassa olevat, suojavaatteille määritellyt mahdolliset viranomaisvaatimukset ja ovat tilaajan hyväksymät mm. malliltaan, materiaaliltaan, väriltään, kestoltaan. Ominaisuuksien tulee olla myös siirtymäajan jälkeen samat.”

Kysymys 13:

”Tarjouspyyntölomakkeen sivulla 6(9) kerrotaan uutena asiana, että hankintayksiköiden henkilöstöllä on käytössä uudet tekstiilit. Tarkoittaako sanavalinta ’palvelun piirissä’ kaikkia hankintayksiköiden toimipisteiden henkilöitä vai vain täyttöpalvelua haluavien yksiköiden henkilökuntaa? Hankintayksiköiden toimipisteet ovat hankkineet vv. 2018 — 2020 uusia tekstiileitä, joiden kaikkia kustannuksia ei ole vielä maksettu nykyiselle palveluntuottajalle. Onko hankintayksiköiden kannalta kustannustehokasta ja ekologista velvoittaa uusien tekstiilien hankinta ja näin lisätä kustannuksia, kun käytössä on melkein uudet tekstiilit? Miten hankintayksiköt aikovat varmistua siitä, että hankitut tekstiilit ovat uusia eivätkä vähän käytettyjä, kuten eteläisessä Suomessa on käynyt samantyyppisissä tapauksissa.”

Vastaus:

”Vertailukelpoisuuden varmistamiseksi tarjousten hinnoittelussa lähdetään siitä, että tekstiilit ovat uusia (+ mahdollinen 6 kk:n siirtymäaika). Vertailukelpoisuuden varmistamisen lisäksi tällä nähdään olevan myös muuta merkitystä (’uudistumisen kokemus’).

On selvää, että uudenveroisten tekstiilien pois laittaminen on epätarkoituksenmukaista ja epäekologistakin. Tämän johdosta Hankintayksiköt pitävät mahdollisena sekä lain ja tarjouspyynnön mukaisena menettelynä sellaista, että tarjoushinnoittelu tehdään tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla lähtien siitä, että tekstiilit ovat uusia, mutta mikäli sellainen tarjoaja voittaa, jolla on uudenveroisia, Hankintayksiköissä jo käytössä olevia tekstiilejä taseessaan, tai muu voittanut tarjoaja voi sellaiset hankkia toiselta palveluntuottajalta, näitä voidaan sopimusneuvotteluissa sopia käytettäväksi edellyttäen että tämä otetaan vastaavasti huomioon vastaavan suuruisena kustannussäästönä myös hankintayksiköille, jos niiden käyttö tulee uusien tekstiilien hankkimista halvemmaksi. Tällaisesta sopiminen tulee luonnollisesti hankintasopimusvaiheessa tehdä läpinäkyvästi ja siten, että hyöty tulee täysimääräisesti hankintayksiköille.”

Tarjouspyynnöstä on voinut esittää edelleen kysymyksiä 13.1.2021 mennessä. Tarjouspyynnöstä on tähän määräaikaan mennessä esitetty kysymys 4, jossa on tiedusteltu muun ohella, onko mahdollista saada tarkemmin tietoon mitä ovat tekstiilien tarkemmat ominaisuudet tekstiilitoimikunnan puolesta. Tähän kysymykseen antamassaan vastauksessa hankintayksikkö on esittänyt muun ohella merkityksellistä olevan, että suojavaate on käyttäjäyksikön hyväksymä ja tehtävään soveltuva, laitoskäyttöön soveltuva, kestävä, turvallinen ja helppohoitoinen.

Tarjouspyynnöstä on määräaikaan 13.1.2021 mennessä esitetty myös edellä esitettyyn 22.12.2020 mennessä esitettyyn kysymykseen 13 viitaten seuraava kysymys, johon on annettu seuraava vastaus:

Kysymys 5:

” [ — — ] Lähtökohtaisesti edellä olevaan viitaten Rokepe on tilanteessa, jossa sillä on selkeä hyöty tehdä hinnoittelua tarjoukseen. Joka johtaa siihen että, hankintalain näkökulmasta tarjoajat eivät ole tasa-arvoisessa asemassa. Miten muut kuin Rokepe ottaa tämän huomioon? Varsinkin kun tekstiilien tarkemmista ominaisuuksia ei ole tietoa. Muillakin toimijoilla kuin Rokepella pitäisi olla tarkkaan tiedossa mitä nykyisiä tekstiilejä voidaan hyödyntää jatkossa ja mikä niiden arvo on? Ja miten niiden arvo määräytyy.”

Vastaus:

”Hankintayksikköjen pyrkimyksenä on tarjouspyyntöön liittyvällä vastauksellaan varmistaa yhtäältä tarjouspyynnön reiluus kaikkien kannalta sekä tarjousten vertailukelpoisuus ja toisaalta uudenveroisten tekstiilien hyödyntäminen tarkoituksenmukaisuussyistä tilanteessa, jossa sellaisia on voittaneella tarjoajalla käytössään. Kuten Hankintayksiköt vastauksessaan aiemmin jo selvästi toivat ilmi, tarkoitus ei ole antaa eikä myöskään anneta kilpailuetua hintavertailussa sellaiselle, joka pystyy hyödyntää uudenveroisia tekstiilejä:

- tarjoushinta tulee antaa lähtien siitä, että hinnoittelun pohjana ovat uudet tekstiilit;

- jos käytössä on muita kuin täysin uusia tekstiilejä (tekstiilihuoltotoimikunnan harkintaan perustuen), tekstiilihuollon sopimuksen hintaa lasketaan näiden tekstiilien osalta sopimusneuvotteluvaiheessa suhteessa, joka vastaa arvion mukaan investointikustannusten eroa. Olennaista on kuitenkin, että kaikki tarjoajat joutuvat hinnoittelemaan tarjouksensa uusien tekstiilien mukaan.

- jos muu kuin nykyinen palveluntuottaja voittaa, Hankintayksiköt lähtevät siitä olettamuksesta, että nykyinen palveluntuottaja tarjoajaa voittaneelle tarjoajalle ne uuden veroiset tekstiilit, jotka hankintayksiköt hyväksyvät käyttöön, niiden käyvällä hinnalla, toisin sanoen olettamana on, että voittanut tarjoaja ei joudu niistä maksamaan uusien tekstiilien hintaa.

- jos nykyinen palveluntuottaja voittaisi, Hankintayksiköt voivat hyväksyä käyttöön tietystikin myös sen osalta uuden veroiset tekstiilit mutta edellisessä kohdassa alennetulla hinnalla, eli tekstiilihuollon sopimuksen hintaa lasketaan vastaavasti. Tämä hintavaikutus voidaan täsmällisesti laskea vasta sopimusneuvotteluvaiheessa, koska silloin tiedetään, miltä osin muita kuin uusia (uudenveroisia) tekstiilejä hyväksytään käyttöön. Hintavaikutus muodostuu samaksi, olipa voittanut tarjoaja kuka tahansa. Hankintayksiköt pitävät tästä huolen, mutta sen täsmällinen suuruus voidaan katsoa vasta sopimusneuvotteluvaiheessa.”

Hankintayksikkö on omasta aloitteestaan julkaissut vielä 20.1.2021 tarjouspyyntöä koskevan seuraavan täsmennyksen:

”Suojavaatteita koskevissa osioissa sarakkeessa C oleva tavoitteellinen viikoittainen vaihtomäärä per työntekijä ei siis ole kaavassa mukana, vaan viikkovuokra annetaan työntekijän viikoittaista puhdastekstiilitarvetta kohti (sisältäen arvioidun vaihtomäärän ja siitä johtuvan pesutarpeen). Viikkovuokra siis kattaa työntekijän koko viikon tarpeen kyseisen tekstiilin osalta. Tämä viikkovuokramalli voi erota tarjoajien muissa sopimuksissa käytössä olevista, mutta se tähtää hankkeen taustalla olevaan kokonaispalveluajatteluun: sekä palveluntarjoajan että hankintayksikön intressissä tulee olla tekstiilikierron optimointi, eli tekstiilejä vaihdetaan viikon aikana vain sen verran kuin se on tarpeen.

Tarjoajaa saattaa askarruttaa riski siitä, että sarakkeessa C esitetty tavoitteellinen vaihtomäärä jää alakanttiin verrattuna todellisuudessa toteutuvaan vaihtoon varsinkin sopimuskauden alussa ja ennen kuin uusi älykäs tekstiilijakelu on toiminnassa. Tämä on mahdollista, mutta hankintayksikön tarkoitus ei ole sälyttää riskiä tästä palveluntarjoajalle. Mikäli hintalomakkeessa ilmoitetut käyttäjä-, vaihto- tai pesumäärät muuttuvat (lisääntyvät tai vähenevät) olennaisesti sopimuskauden aikana, neuvottelevat sopijapuolet olennaisiin määrämuutoksiin perustuvasta hinnantarkistuksessa sopimusluonnoksen kohdan 13.1 mukaisesti.

[ — — ]

Tarkoitus on varmistaa, että mikään osapuoli ei kärsi siitä, jos todelliset pesumäärät (’olennainen muutos vaihtomäärissä’) ovat tarjouspyynnön taulukossa arvioitua korkeampia. Vastaavasti jos pesumäärät pienenevät, voidaan ne ottaa huomioon hinnoittelussa.”

Hankintayksikkö on päätöksellään 24.2.2021 valinnut Rovaniemen Keskuspesula Oy:n tarjouksen. Päätöksen perustelujen mukaan Rovaniemen Keskuspesula Oy:n tarjous on saanut 75 hintapistettä ja 13,75 laatupistettä, kun valittajan tarjous on puolestaan saanut 56,09 hintapistettä ja 20 laatupistettä. Rovaniemen Keskuspesula Oy:n tarjouksen saamat yhteispisteet ovat olleet 88,75 ja valittajan tarjouksen yhteispisteet 76,09.

Asian arviointi

Nyt kyseessä olevan hankinnan kohteena on ollut kolmen hankintayksikön eli Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, Rovaniemen kaupungin ja Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän tekstiilien pesu-, huolinta- ja logistiikkapalveluiden kokonaisvaltainen hoitaminen. Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on nyt kyseessä olevassa asiassa hankintayksikkönä vastannut kilpailutuksesta kaikkien kolmen edellä mainitun hankintayksikön puolesta. Kysymyksessä olevat tekstiilit ovat olleet hankintayksiköiden käytössä eri sairaala- ja hoivatöissä olevia potilastekstiilejä, vuode- ja liinavaatteita, henkilöstön suojavaatteita ja apteekin puhdastilatekstiilejä.

Valittaja on esittänyt ensinnäkin, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä tekstiileille asetettujen vähimmäisvaatimusten suhteen. Valittajan mukaan erityisesti suojavaatteille asetetut vaatimukset ovat olleet epäselvät. Valittajan mukaan on ollut epäselvää, millä edellytyksillä käytettävät tekstiilit ovat voineet tulla tekstiilitoimikunnan hyväksymäksi.

Hankintayksikön mukaan tarjouspyyntö on ollut selvä, eikä se ole asettanut tekstiileille mitään erityisiä vaatimuksia, vaan määritellyt lähinnä joitain tavanomaisia vaatimuksia, joiden kustannusvaikutukset kokeneet tarjoajat ovat pystyneet helposti laskemaan. Hankintayksikön mukaan tavanomaisissa sairaalan työvaatteissa ei ole erityisiä pakollisia määräyksiä. Hankintayksikön mukaan kaikkien kolmen hankintayksikön edustajista muodostuneen tekstiilitoimikunnan rooli on ollut varmistua siitä, että pakolliset vaatimukset täyttyvät, eikä tarjouspyynnön ulkopuolisia vaatimuksia tai kriteereitä sovelleta hyväksynnässä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnössä on todettu ensinnäkin tekstiilien osalta, että niiden on sovelluttava sairaala- tai/ja hoivakäyttöön, täytettävä viranomaisvaatimukset, tarjouspyynnössä asetetut muut vaatimukset ja niiden on tullut olla hankintayksiköiden edustajien muodostaman tekstiilitoimikunnan hyväksymiä. Toisaalta tekstiilitoimikunnalla on ollut oikeus myös määrätä poistettavaksi tekstiilit, jotka eivät sovellu käyttöön sopimuksen mukaisessa palveluntuotannossa, tai muusta perustellusta syystä. Tarjouspyynnön johdosta esitettyjen kysymysten ja niihin annettujen vastausten perusteella suojavaatteiden on tullut olla käyttäjäyksikön hyväksymiä ja kuhunkin tehtävään sekä laitoskäyttöön soveltuvia, kestäviä, turvallisia ja helppohoitoisia. Lisäksi tarjouspyynnön hintatarjouslomakkeella on annettu erityisiä vaatimuksia joidenkin suojavaatteiden ominaisuuksista, kuten niiden materiaalista.

Todettu tarjouspyyntöaineiston epätäsmällisyys on ollut omiaan vaikuttamaan tarjousten hinnoitteluun. Epätäsmälliseksi tältä osin jäädessään tarjouspyyntö on johtanut myös tarjoajien epätasapuoliseen kohteluun ottaen erityisesti huomioon, että tarjouskilpailuun on osallistunut myös vastaavan palvelun aikaisempi palveluntarjoaja, jolla on ollut muita tarjoajia parempaa tietoa hankintayksiköiden käytössä olleista tekstiileistä ja joka on kyseisen tiedon perusteella voinut myös arvioida sitä, millaisia tekstiilejä hankintayksiköt tulisivat jatkossakin hyväksymään.

Kun otetaan huomioon tekstiileille asetettujen yleisten vaatimusten väljyys ja tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset tekstiilitoimikunnan ja käyttäjäyksiköiden hyväksynnästä, markkinaoikeus katsoo, etteivät tekstiileille asetetut vähimmäisvaatimukset ole olleet niin selvät, että niiden perusteella olisi voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Valittaja on esittänyt lisäksi, että tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut selvää, millä edellytyksillä hankintayksiköiden käytössä jo olleita tekstiilejä, erityisesti suojavaatteita, on voitu sopimuskauden alussa olevalla kuuden kuukauden siirtymäkaudella mahdollisesti käyttää. Valittaja on tähän liittyen esittänyt myös, että hankintayksikkö on kielletyllä tavalla muuttanut hankinta-asiakirjoja tarjouskilpailun aikana voittanutta tarjoajaa suosien. Valittajan mukaan tämä on johtanut siihen, että tarjotut hinnat ja tekstiilit on ollut mahdollista neuvotella uudelleen tarjousajan jälkeen ilman reunaehtoja.

Hankintayksikön mukaan mahdollisuus käyttää uudenveroisia hankintayksiköiden käytössä olleita tekstiilejä sopimuskauden alussa on ollut kaikkien tarjoajien tiedossa tarjouspyyntövaiheessa, ja kaikki tarjoajat ovat voineet sen ottaa tarjousta tehdessään huomioon. Hankintayksikön mukaan sanotun kaltaisten tekstiilien tarkkaa määrää sopimuskauden alkaessa on ollut mahdotonta arvioida. Hankinnan kohdetta ei ole olennaisesti muutettu, eikä muutoksella ole syrjitty valittajaa. Kysymys ei ole ollut mahdollisuudesta neuvotella tarjoushintoja uudelleen tarjousajan jälkeen.

Markkinaoikeus katsoo lisäksi, että tarjouskilpailuun osallistuneella ja sen voittaneella Rovaniemen Keskuspesula Oy:llä on hankintayksiköiden aikaisempana palveluntuottajana asemansa perusteella täytynyt olla ainakin jonkinlainen ja siten muita tarjoajia parempi tieto niiden olemassa olevien uudenveroisten tekstiiliensä määrästä ja kunnosta, joita on ollut mahdollista käyttää siirtymäkaudella sopimuskauden alussa. Tämä tieto on antanut voittaneelle tarjoajalle etua, jota se on voinut hyödyntää tarjoamiensa uusien tekstiilien hinnoissa. Muut tarjoajat ovat sitä vastoin joutuneet tekemään tarjouksensa ilman vastaavia tietoja. Kyseinen hankinnan kohteeseen tehty muutos on siten, edellä todetulla tavalla epäselväksi jäätyään, myös suosinut aikaisempana palveluntuottajana toiminutta voittanutta tarjoajaa.

Hankintayksikkö on siten edellä todetuilta osin menetellyt hankintasäännösten vastaisesti lopullista tarjouspyyntöä laatiessaan.

Valittaja on vielä esittänyt, että tarjouspyynnön hintaliitteen suojavaatteiden hinnoitteluperuste viikkovuokra/euroa on ollut epäselvä.

Hankintayksikön mukaan sekä valittaja että voittanut tarjoaja ovat ymmärtäneet suojavaatteiden hinnoitteluperusteen oikein.

Markkinaoikeus toteaa tältä osin, että valittaja on ilmoittanut ymmärtäneensä tarjouspyynnön ja siihen 20.1.2021 tehdyn selvennyksen suojavaatteiden hinnoitteluperusteesta siten, että annettavan tarjoushinnan on tullut kattaa yhden työntekijän kyseisen suojavaatteen kokonaispalvelu viikkotasolla siten kuin palvelu on tarjouspyynnössä kuvattu. Saadun selvityksen mukaan kyseinen näkemys vastaa myös hankintayksikön esittämää käsitystä sekä voittaneen tarjoajan esittämää käsitystä suojavaatteiden hinnoitteluperusteesta.

Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntö ole tältä osin ollut epäselvä, vaan kysymyksessä oleva hinnoitteluperuste on vastannut todettua valittajankin esittämää käsitystä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Saman pykälän 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska hankintamenettelyä koskeva lopullinen tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö laatii uuden lopullisen tarjouspyynnön ja toimittaa sen tarjoajille.

Mikäli Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa pesulapalveluhankinnan kysymyksessä olevan neuvottelumenettelynä toteutettavan tarjouskilpailun perusteella, sen on laadittava uusi lopullinen tarjouspyyntö ja toimitettava se tarjoajille sekä tehtävä hankinnasta uusi perusteltu hankintapäätös.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Kohtuullista määrää harkittaessa on otettu huomioon muun ohella, että asiassa määrättävä oikeudenkäyntimaksu on valittajan korvattavaksi vaatimaa oikeudenkäyntimaksun määrää alhaisempi. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän yhtymähallituksen 24.2.2021 tekemän hankintapäätöksen § 32. Markkinaoikeus kieltää Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Lindström Oy:n oikeudenkäyntikulut 15.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Lapin Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Esko Pakka ja Anu Pitkänen.

Huomaa

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 10.12.2021 taltionumero H4436/2021.