Market Court dismisses procurement bid protest as value did not exceed public procurement threshold.

Asian tausta

VR-Yhtymä Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on 25.11.2020 lähettämällään tarjouspyynnöllä pyytänyt hintatarjousta mahdollisista VR:n taksikuljetuksista Tampereella.

VR-Yhtymä Oy on 31.3.2021 valittajalle lähettämällään ”Päätös VR-Yhtymän taksikilpailutuksesta Tampereella” otsikoidulla sähköpostiviestillä ilmoittanut valinneensa toimittajan VR:n Tampereen taksikuljetuksia koskevassa kilpailutuksessa. Päätöksessä on ilmoitettu, ettei valinta ole kohdistunut Tampereen Aluetaksi Oy:öön. Päätöksen mukaan kysymyksessä ei ole ollut julkinen hankinta, joten kilpailutuksen tarkempia tuloksia tai sen voittajaa ei julkaista.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut korkeintaan 350.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 24.3.2021.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Tampereen Aluetaksi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä, määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksun, määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen tai lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua ja määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.667,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

VR-Yhtymä ei ole kilpailuttanut taksipalveluita hankintasäännösten mukaisesti, vaikka hankinnan arvo on ylittänyt erityisalojen hankinnoille säädetyn tavara- ja palveluhankintojen kynnysarvon. Hankintayksikkö on sinänsä kilpailuttanut valituksenalaisen hankinnan, mutta kilpailutusmenettely ei ole täyttänyt hankintasäännösten asettamia vaatimuksia.

Hankintayksikkö on lähettänyt valittajalle ensimmäisen henkilöstönsä taksikuljetuksia koskevan tarjouspyynnön 10.7.2020. Hankintayksikkö ei ole tehnyt päätöstä hankinnasta kyseisen tarjouspyynnön perusteella. Sen sijaan se on lähettänyt valittajalle toisen tarjouspyynnön 25.11.2020. Hankinnan kohteena oleva kuljetustarve on kuvattu näissä tarjouspyynnöissä. Valittajan ja hankintayksikön välisen aikaisemman sopimuksen perusteella on selvää, että hankinnan arvo on 48 kuukauden arvolla laskettuna ylittänyt erityisalojen hankintasäännösten mukaisen tavara- ja palveluhankintojen kynnysarvon.

Vastine

Vaatimukset

VR-Yhtymä Oy on vastineessaan ja sen täydennyksissä vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankinta ei ole ylittänyt erityisalojen hankintasäännösten mukaista tavara- ja palveluhankinnoille asetettua kynnysarvoa.

Valittajan esittämiä laskelmia ei voi käyttää hankinnan ennakoidun arvon laskemisessa, sillä ne perustuvat vääriin olettamiin sekä ainoastaan valittajan itsensä esittämiin arvioihin hankittavan palvelun tarpeesta, määrästä ja hinnoista.

Hankintayksikön tavoite on ollut vähentää kyseisten kuljetuspalveluiden käyttöä ja ulkoista laskutusta merkittävästi. Hankintayksikön laskelmat hankinnan ennakoidusta arvosta ovat perustuneet alan paikallisilta tarjoajilta saatuihin indikatiivisiin tarjouksiin sekä myöhemmin tarjouskilpailun perusteella saatuihin sitoviin tarjouksiin ja siihen, että hankintayksikkö lisää merkittävästi omien ajoneuvojensa käyttöä kyseisiin kuljetuksiin. Tavoitteena on ollut vähentää ulkoisten palveluiden käyttöä noin neljäsosaan koko kuljetustarpeesta Tampereella. Pelkästään hankintayksikön omien autojen käytön lisääminen olisi johtanut siihen, ettei erityisalojen hankintasäännösten mukainen kynnysarvo ylity. Lisäksi hankintayksikön markkinaselvityksen perusteella hinnat, jotka on todennettu myöhemmin myös sitovilla tarjouksilla, ovat olleet huomattavasti alempia kuin valittajan esittämät hinnat.

Hankinnan kohteena ovat olleet taksilla ajettavat kuljetustarpeet, joita hankintayksikölle syntyy Tampereen alueella. Hankintayksikkö on tarjouspyyntöjen 10.7.2020 ja 25.11.2020 välisenä aikana tehnyt päätöksen omien autojensa käytön lisäämisestä korvaamaan osan taksiajoista Tampereella. Tästä syystä kuljetustapahtumien ilmoitetut määrät ovat vähentyneet, eikä niitä ole ilmoitettu enää yhtä tarkalla tasolla uudessa tarjouspyynnössä, koska aiemmassa tarjouspyynnössä historiatietoihin perustuviin kuljetusmääriin ei ole ollut enää tarvetta. Osa yhteysväleistä on jätetty myös kokonaan mainitsematta uudessa tarjouspyynnössä, sillä niiden tarve on niin vähäinen, ettei niitä ole ollut tarkoituksenmukaista enää sisällyttää tarjouspyyntöön. Hankintayksikkö on myös muuttanut hinnoittelumallin uuteen tarjouspyyntöön 25.11.2020, jolloin ei ole ollut tarvetta enää eritellä jokaista säännöllistä yhteysväliä niiden kiinteää hinnoittelua varten.

Erot valittajan ja hankintayksikön hankinnan ennakoidusta kokonaisarvosta tekemiin laskelmiin perustuvat hankintayksikön omien autojen käytön lisäämiseen sekä tarjouspyynnön 10.7.2020 perusteella saatuihin alustaviin tarjouksiin ja näiden tarjousten keskimääräiseen ajosuoritteen hinnan alenemiseen 15 prosentilla verrattuna vuoden 2020 hintatasoon.

Hankintayksikkö on valmistelemassa valtakunnallista kuljetuspalveluiden kilpailutusta, jonka sisältö ja aikataulu eivät kuitenkaan ole vielä täsmentyneet. Tästä johtuen hankintayksikkö on tehnyt voittaneen tarjoajan kanssa toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen. Hankinnan arvo on laskettu 48 kuukauden sopimuskauden perusteella, mutta tosiasiassa kyseinen sopimus tulee olemaan voimassa vain noin vuoden ajan.

Vastaselitys

Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt laskelmassaan arvioita kilpailuttamisen vaikutuksista kokonaiskustannuksiin. Jos vastaavia prosenttilukuja olisi sovellettu vuosien 2019 tai 2020 toteutuneiden kustannusten perusteella tehtyyn arvioon, olisi hankinnan ennakoitu arvo näillä perusteilla edelleen ollut selvästi yli erityisalojen hankinnoille säädetyn kynnysarvon.

Hankintayksikkö ei ole esittänyt, minkä verran ja minkä suuruisia tarjouksia se on saanut. Jos tarjouksista valtaosa on ylittänyt erityisalojen palveluhankintoja koskevan kynnysarvon, kun kyytimäärät lasketaan toteutuneisiin kyyteihin perustuvan realistisen arvion mukaan, on selvää, että hankintayksikön olisi tullut kilpailuttaa hankinta hankintasäännösten mukaisesti.

Tarjouspyynnön 10.7.2020 osalta hankintayksikön omienkin laskelmien perusteella on ollut selvää, että sen olisi tullut kilpailuttaa hankinta hankintasäännösten mukaisesti. Hankintayksikön ei ole sallittua keskeyttää hankintamenettelyä ja aloittaa uutta vain siksi, että se pyrkisi tinkimään aikaisempia tarjouksia. Uuden tarjouspyynnön lähettämisessä on asiallisesti ollut kysymys kielletystä tarjousten tinkimisestä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen johdosta antamassaan lausumassa esittänyt, että vaatimus tulee hylätä perusteettomana ja paljoksunut kuluvaatimusta määrältään.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian tausta, kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on 10.7.2020 alan eri toimijoille lähettämällään tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia henkilökuntansa taksikuljetuksista. Hankintayksikkö ei ole tehnyt päätöstä tarjoajan valinnasta tai hankintasopimusta tämän tarjouspyynnön perusteella. Sen sijaan hankintayksikkö on 25.11.2020 lähettämällään uudella tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjousta VR:n taksikuljetuksista Tampereella sekä tehnyt tämän tarjouspyynnön perusteella hankintasopimuksen tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan kanssa.

Asiassa on valituksen perusteella arvioitava, olisiko hankintayksikön tullut kilpailuttaa hankinta julkisena hankintana.

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalveluiden alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeuksista annetun lain (jäljempänä erityisalojen hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden mainitun lain 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin kyseisessä laissa säädetään.

Erityisalojen hankintalain 8 §:n mukaan kyseistä lakia sovelletaan sellaisten verkkojen rakentamiseen, huoltoon, ylläpitoon sekä tarjoamiseen, joiden tarkoituksena on tarjota julkisia kuljetuspalveluita rautateitse, raitioteitse, automatisoiduin järjestelmin, johdinautoilla, linja-autoilla, kaapeliradoilla tai metrolla. Kyseistä lakia sovelletaan myös kuljetuspalvelujen tarjoamiseen kuljetuspalvelujen verkossa. Kuljetuspalvelujen verkolla tarkoitetaan palvelua, jota tarjotaan viranomaisen toiminnalle asettamien ehtojen mukaisesti. Ehdot voivat koskea liikennöitäviä reittejä, käytettävissä olevaa kuljetuskapasiteettia tai vuorotiheyttä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se soveltaa hankintojensa kilpailuttamisessa erityisalojen hankintalakia omistuspohjansa ja tarjoamiensa erityisalojen hankintalain 8 §:ssä tarkoitettujen rautatiekuljetuksiin liittyvien palveluiden perusteella. VR-Yhtymä Oy on kokonaan Suomen valtion omistuksessa. Markkinaoikeus toteaa, että saadun selvityksen mukaan kysymyksessä on erityisalojen hankintalain mukainen hankintayksikkö, joka harjoittaa erityisalojen hankintalain 8 §:ssä tarkoitettua toimintaa. Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä oleva hankinta on liittynyt VR-Yhtymä Oy:n rautatieverkon kautta tapahtuvien kuljetuspalveluiden harjoittamiseen ja siten erityisalojen hankintalain 8 §:ssä tarkoitettuun toimintaan. Asiassa tulevat sovellettavaksi siten erityisalojen hankintalain säännökset.

Erityisalojen hankintalain 128 §:n mukaan kyseisen lain soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin sovelletaan vastaavasti, mitä muutoksenhausta ja seuraamuksista julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 16 luvussa (145 — 169 §) säädetään. Hankintalain 154 §:n 1 momentista seuraa, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintasäännösten vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on siten se, että markkinaoikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalain tai erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvaa hankintaa.

Erityisalojen hankintalain 13 §:n 2 momentin mukaan kyseistä lakia ei sovelleta kynnysarvot alittaviin hankintoihin.

Kynnysarvon ylittyminen

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnöllä 25.11.2020 kilpailutetun hankinnan arvo on ylittänyt erityisalojen hankintalaissa palveluhankinnoille säädetyn kynnysarvon, joten hankinta olisi tullut kilpailuttaa erityisalojen hankintalain mukaisesti. Valittajan, joka on toiminut aikaisemmin palveluntarjoajana Tampereen alueella, esittämän mukaan hankintayksikön arvio hankinnan tarpeesta on ollut alimitoitettu sekä aikaisempien vuosien toteutuneiden ajojen että hankintayksikön hankinnan tarpeesta esittämien laskelmien perusteella.

Hankintayksikön mukaan tarjouspyynnöllä 25.11.2020 kilpailutetun hankinnan arvo ei ole ylittänyt erityisalojen hankintalain mukaista kynnysarvoa. Hankintayksikön mukaan valittajan esittämät laskelmat ovat perustuneet vääriin oletuksiin ja vain valittajan esittämiin arvioihin palveluntarpeesta. Hankintayksikön mukaan sen omat laskelmat ovat perustuneet paikallisilta tarjoajilta saatuihin indikatiivisiin tarjouksiin sekä hankintayksikön omien ajoneuvojen käytön lisäämiseen, jolla on tavoiteltu ulkoisten palveluiden käytön vähentymistä noin neljäsosaan kuljetustarpeesta Tampereen alueella.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on kysymys erityisalojen hankintalain 4 §:n 2 kohdassa tarkoitetusta palvelua koskevasta hankinnasta, jonka osalta erityisalojen hankintalain 13 §:n 1 momentin 1 kohdan mukainen kynnysarvo on vuonna 2020 ollut 428.000 euroa.

Erityisalojen hankintalain 14 §:n mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muuhun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.

Erityisalojen hankintalain 17 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan sellaisissa palveluhankintasopimuksissa, joissa ei ilmoiteta kokonaishintaa, ennakoidun arvon laskennassa perusteena on käytettävä toistaiseksi voimassa olevissa tai yli 48 kuukautta voimassa olevissa hankintasopimuksissa kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnöllään 10.7.2020 pyytänyt hintatarjousta mahdollisista henkilökunnan kuljetuksista Tampereen alueella. Edellä todetulla tavalla hankintayksikkö ei ole tehnyt hankintapäätöstä kyseisen tarjouspyynnön perusteella. Sen sijaan hankintayksikkö on lähettänyt tarjoajille 25.11.2020 uuden tarjouspyynnön, jossa on pyydetty tarjouksia VR:n taksikuljetuksista Tampereella.

Tarjouspyynnön 25.11.2020 mukaan on pyydetty hintatarjousta, jossa vertailuhinnan ovat muodostaneet kilometrikustannus, aloitusmaksu ja odotusveloitus.

Tarjouspyynnössä on yhteysvälien osalta todettu seuraavaa:

”Henkilökunnan yleisimmin käytetyt yhteysvälit ovat lueteltuna alla. Ajoista valtaosa on tapahtunut Tampereen sisällä sekä Tampereen ja Rauman välillä. Tampereen sisäisiä ajoja on ollut useita päivittäin ja muille paikkakunnille suuntautuvia ajoja on ollut vaihtelevasti, muutamia kymmeniä kuussa. Takseja voidaan käyttää myös VR:n asiakaskuljetuksiin.

Rautatienkatu 25 A, Tampere — Veturikatu 30, Tampere

Rautatienkatu 25 A, Tampere — Karjalankatu 23, Rauma

Rautatienkatu 25 A, Tampere — Asema-aukio 3, Pori

Rautatienkatu 25 A, Tampere — Kalevalantie 6, Seinäjoki

Rautatienkatu 25 A, Tampere — Hannikaisenkatu 22, Jyväskylä

Rautatienkatu 25 A, Tampere — Asema-aukio, Riihimäki

Rautatienkatu 25 A, Tampere — Postintaival 1, Helsinki

Rautatienkatu 25 A, Tampere — Köydenpunojankatu 14, Turku

Henkilökunnan kuljetuksissa yhteysväleillä voi olla myös meno-paluu-kyytejä, jolloin mahdollisen paluumatkan kustannus sisältyy menomatkan hintaan (paluumatkasta ei veloiteta erikseen kilometrikustannusta). Toimittaja saa määränpäässä odotusveloituksen mukaisen korvauksen paluumatkustajan mahdollisesta odottamisesta. Pääsääntöisesti matkustajia on 1 — 4 henkilöä, mutta tarjoaja voi erikseen hinnoitella myös 5 — 8 matkustajan veloituksen. Tarjottavat hinnat täydennetään tämän tarjouspyynnön liitteenä olevaan hintalomakkeeseen.”

Markkinaoikeus on pyytänyt hankintayksiköltä sen vastineen saapumisen jälkeen selvitystä siitä, mitkä yhteysvälit ovat olleet nyt kysymyksessä olevan hankinnan kohteena ja mitkä ovat olleet näiden yhteysvälien kuljetustapahtumien arvioidut määrät. Markkinaoikeuden selvityspyynnön johdosta hankintayksikkö on esittänyt seuraavaa:

”Hankinnan kohteena ovat olleet taksilla ajettavat kuljetustarpeet, joita VR:lle syntyy Tampereen alueella. Näistä säännöllisimmin toistuvia ja täten tarjouspyynnöllä eriteltyjä ovat:

Tampere asema - Tampere varikko: arvioitu 200 kuljetustapahtumaa/kk

Tampere - Rauma: arvioitu 10 kuljetustapahtumaa/kk

Tampere - Pori: arvioitu 1 — 2 kuljetustapahtumaa/kk

Tampere - Seinäjoki: arvioitu 1 — 2 kuljetustapahtumaa/kk

Tampere - Jyväskylä: arvioitu 3 — 4 kuljetustapahtumaa/kk

Tampere - Riihimäki: arvioitu 2 — 3 kuljetustapahtumaa/kk

Tampere - Postintaival 1, Helsinki: arvioitu 1 — 2 kuljetustapahtumaa/kk

Tampere - Turku: arvioitu 4 — 5 kuljetustapahtumaa/kk”.

Edelleen hankintayksikkö on markkinaoikeuden selvityspyynnön johdosta esittänyt, että se on syksyllä 2020, eli edellä esitettyjen tarjouspyyntöjen välisenä aikana, tehnyt päätöksen omien autojen käytön lisäämisestä korvaamaan osan taksiajoista Tampereella. Tästä syystä kuljetustapahtumien ilmoitetut määrät ovat vähentyneet. Osa yhteysväleistä on jätetty myös kokonaan mainitsematta tarjouspyynnössä 25.11.2020, sillä niiden tarve on niin vähäinen, ettei niitä ole ollut tarkoituksenmukaista enää sisällyttää tarjouspyyntöön. Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle laskelman, josta ilmenevät muun ohella sen aikaisempien sopimusten mukaiset toteutuneet kokonaiskustannukset ja hankintayksikön näiden kustannusten perusteella tekemä arvio tulevista kustannuksista 48 kuukauden sopimuskaudella.

Markkinaoikeus toteaa ensinnäkin, että hankinnan ennakoidun arvon laskemisessa arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muuhun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon. Hankintayksikkö ei ole julkaissut hankinnasta hankintailmoitusta.

Kun otetaan huomioon hankintayksikön esittämät hankinnan kohteena olleet yhteysvälit ja arviot niillä kuukausittain toteutuvista matkoista ja toisaalta sekä hankintayksikön arvio kilpailutuksen kohteena olleiden kyytien hintakehityksestä markkinoilla että voittaneen tarjoajan tarjouksesta ilmenevä vieläkin alempi toteutunut hintakehitys, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti arvioidessaan tarjouspyynnöllä 25.11.2020 aloitetun hankintamenettelyn kohteena olleiden kuljetusten arvon alittavan erityisalojen hankintalain mukaisen tavara- ja palveluhankintojen kynnysarvon.

Siten hankintayksikön tarjouspyynnöllä 25.11.2020 aloittamassa hankintamenettelyssä ei ole ollut kysymys erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta hankinnasta, jota koskevan valituksen tutkimiseen markkinaoikeus olisi toimivaltainen. Valitus on siten jätettävä tutkimatta pääasian osalta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta pääasian osalta.

Markkinaoikeus hylkää Tampereen Aluetaksi Oy:n ja VR-Yhtymä Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Ville Parkkari ja Esko Pakka.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.