Market Court dismisses bid rejection appeal, ruling procurement authority acted correctly on new information.

Asian tausta

Väylävirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 30.10.2020 julkaistulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta ratasuunnitelman hankinnasta Seinäjoki — Vaasa-välin nopeudennostoa varten.

Väylävirasto on 9.12.2020 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Sweco Infra & Rail Oy:n tarjouksen.

Väylävirasto on 15.1.2021 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hyväksynyt Proxion Plan Oy:n tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen ja poistanut 9.12.2020 tekemänsä hankintapäätöksen.

Väylävirasto on 15.1.2021 tekemällään päätöksellä sulkenut Sweco Infra & Rail Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Väylävirasto on 15.1.2021 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Proxion Plan Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ylittänyt erityisalojen palveluhankinnoille säädetyn EU-kynnysarvon.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Sweco Infra & Rail Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaiset päätökset ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.040 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittajan tarjoama projektipäällikön henkilöreferenssi on ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnössä ei ole asetettu vaatimuksia referensseinä ilmoitettavien toimeksiantojen ajalliselle kestolle, projektipäällikön työmäärälle tai projektipäällikön osallistumiselle muuhun laajuuteen referensseinä ilmoitetuissa toimeksiannoissa. Hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti lisännyt jälkikäteen projektipäällikölle referenssihankkeeseen osallistumisen ajallisen keston määritelmän ja tehnyt tähän perustuen päätöksen sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta.

Yleinen käytäntö alan palveluhankinnoissa on ollut, että hankintayksikkö selvästi osoittaa tarjouspyynnössä, mikäli projektin kestolle on annettu vähimmäisvaatimus, tai mikäli projektipäällikön tai muun avainhenkilön referenssihankkeiden työpanoksiin liittyy jokin vähimmäisvaatimus. Yleinen käytäntö alalla on lisäksi ollut, että jo yhden päivän mittaisia projektipäällikkyyksiä on voitu katsoa hyväksyttäviksi referensseiksi.

Vastine

Vaatimukset

Väylävirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta Väyläviraston 15.1.2021 tekemän Sweco Infra & Rail Oy:n tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta koskevan päätöksen osalta tai toissijaisesti hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.586,20 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valituksessa käytetyn sanamuodon mukaan se on kohdistunut vain tarjouskilpailun voittajan valintaa koskevaan hankintapäätökseen, eikä se siten ole koskenut valittajan tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta koskevaa päätöstä. Sanottu päätös on siten tullut lainvoimaiseksi, eikä asiaa voida käsitellä markkinaoikeudessa tältä osin.

Valittajan tarjous on ollut projektipäällikön henkilöreferenssien osalta tarjouspyynnön vastainen. Valittajan ja hankintayksikön erimielisyys kohdistuu projektipäällikölle asetetun vähimmäisvaatimuksen kohtaan, jossa on edellytetty, että esitettävällä henkilöllä on ollut vähintään kaksi projektipäällikkönä suoritettua suunnittelutoimeksiantoa, jotka ovat sisältäneet rautateiden, pohjarakenteiden, siltojen ja katujen/teiden suunnittelua. Molempien suunnittelutoimeksiantojen toteutunut laskutus on tullut olla vähintään 200.000 euroa. Asetettu vaatimus on merkinnyt, että projektipäälliköllä on tullut olla kaksi projektipäällikkönä suoritettua suunnittelutoimeksiantoa, eli projektipäällikön on tullut toimia projektipäällikkönä kahdessa eri suunnittelutoimeksiannossa sen alusta loppuun saakka.

Vasta voittaneen tarjoajan esittämän hankintaoikaisuvaatimuksen jälkeen hankintayksikölle on selvinnyt, että valittajan projektipäälliköksi tarjoama henkilö on toisessa esitetyssä referenssityössä toiminut projektipäällikkönä 18 kuukauden mittaisessa projektissa vain kolmen kuukauden ajan projektin loppupäästä lukien. Valittajan tarjouksen perusteella hankintayksikkö on saanut käsityksen, jonka mukaan tarjottu henkilö olisi toiminut referenssityössä projektipäällikkönä koko sen keston ajan.

Hankintayksikkö ei ole asettanut uutta projektipäällikön referenssiä koskevaa ajallista vaatimusta, vaan kysymys on ollut asetetun vähimmäisvaatimuksen sanamuodon tulkinnasta.

Kuultavan lausunto

Proxion Plan Oy on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.600 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittajan tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi. Valituksen kohteena oleva hankintapäätös ei ole koskenut valittajaa, eikä sillä ole ollut suoranaista vaikutusta sen oikeusasemaan. Valitus tulee siten jättää tutkimatta.

Valittajan tarjoama projektipäällikkö ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettuja vähimmäisvaatimuksia, koska tämä on toiminut referenssityössä projektipäällikkönä vain 3 kuukauden ajan. Lisäksi kyseinen referenssityö ei ollut ollut vielä päättynyt, koska vastaanottotarkastusta ei ollut pidetty. Ottaen huomioon valittajan esittämän henkilön sijaisuuden kesto projektissa, kyseisen henkilön ei voida katsoa myöskään suorittaneen projektipäällikön tehtävää kyseisessä referenssihankkeessa tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti 200.000 euron laajuudella.

Vastaselitys

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Tarjouspyynnössä käytetty monitulkintainen ilmaisu projektipäällikkyyden suorittamisesta on johtanut liialliseen hankintayksikön harkintavaltaan sen soveltamisessa. Hankintayksikön esittämä tulkinta asetetulle vaatimukselle ei ole ilmennyt selkeästi tarjouspyynnöstä. Referenssivaatimuksen täyttyminen on voitu alan yleisen käytännön mukaan osoittaa hyvinkin lyhyiden projektipäällikkyyksien myötä, ellei projektin tai projektipäällikkönä toimimisen ajallista kestoa ole erikseen rajattu tarjouspyynnössä.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Valituksen tutkiminen

Asiassa on ensin arvioitava, onko valitus hankintayksikön ja kuultavan vaatimusten mukaisesti jätettävä tutkimatta.

Hankintayksikkö on vaatinut, että valitus on jätettävä tutkimatta valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sulkemista koskevan päätöksen osalta, koska sitä ei ole valituksessa yksilöity valituksen kohteeksi. Hankintayksikön mukaan tästä seuraa, ettei valittajan esittämiä väitteitä valittajan tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta voida ottaa tutkittavaksi. Kuultava on vaatinut valituksen jättämistä tutkimatta sillä perusteella, ettei valitusta ole kohdistettu valittajan tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta koskevaan päätökseen.

Hankintayksikkö on 15.1.2021 tehnyt päätöksen, jolla se on hyväksynyt Proxion Plan Oy:n esittämän hankintaoikaisuvaatimuksen ja poistanut 9.12.2020 valittajan hyväksi tekemänsä hankintapäätöksen. Hankintayksikkö on lisäksi 15.1.2021 tekemillään kahdella eri päätöksellä sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut Proxion Plan Oy:n tarjouksen.

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 128 §:n mukaan muutoksenhakuun mainitussa laissa tarkoitetuista ratkaisuista sekä lainvastaisen menettelyn johdosta määrättäviin seuraamuksiin sovelletaan, mitä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 16 luvussa säädetään.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa kyseisessä laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 15 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan valituksessa on ilmoitettava päätös, johon haetaan muutosta (valituksen kohteena oleva päätös). Lain 16 §:n 1 kohdan mukaan valitukseen on liitettävä valituksen kohteena oleva päätös valitusosoituksineen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on tehnyt 15.1.2021 kolme eri päätöstä, jotka ovat koskeneet voittaneen tarjoajan hankintaoikaisuvaatimuksen käsittelyä. Nämä päätökset on annettu tiedoksi valittajalle samanaikaisesti. Valittaja on markkinaoikeudessa esittänyt vaatimuksen siitä, että markkinaoikeus kumoaa 15.1.2021 tehdyn hankintapäätöksen. Valittaja on oheistanut kaikki mainitut hankintayksikön 15.1.2021 tekemät päätökset valitukseensa ja vaatinut myös virheellisen hankintapäätöksen korjaamista perustellen vaatimustaan sillä, että sen tarjous on virheellisesti suljettu tarjouskilpailusta. Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että valittaja on hankintapäätöksen lisäksi yksilöinyt riittävällä tavalla myös sen poissulkemista koskevan päätöksen valituksensa kohteeksi. Valitusta ei siten tule jättää hankintayksikön tai kuultavan esittämän perusteella osaksikaan tutkimatta.

Oikeusohjeet

Erityisalojen hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Erityisalojen hankintalain 78 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Erityisalojen hankintalain 123 §:n mukaan hankintayksikön päätöksen poistamiseen ja muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun peruuttamiseen sekä asian uudelleen ratkaisemiseen sovelletaan, mitä hankintaoikaisusta hankintalain 132135 §:ssä säädetään.

Hankintalain 132 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin.

Hankintamenettely ja asian arviointi

Asiassa on pääasian osalta arvioitava, onko projektipäällikön referensseille asetettu vaatimus ollut selvä ja onko valittajan tarjous ollut tältä osin tarjouspyynnössä esitetyn vaatimuksen mukainen.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia ratasuunnitelmasta Seinäjoki — Vaasa-välin nopeudennostoa varten.

Tarjouspyynnön kohdan ”Päätöksenteon perusteet” mukaan tarjousten vertailuperusteet on kuvattu liitteessä 4.1. Tarjouspyynnön kohdan ”Laatu” mukaan laadun arviointiperusteet on esitetty liitteessä 4.2.

Tarjouspyynnön liitteen ”Tehtävämäärittely” kohdassa 1 ”Tausta ja tavoitteet” on todettu muun ohella, että suunnittelutehtävänä on ratasuunnitelman laatiminen Seinäjoki-Vaasa rataosalle, jonka kokonaispituus on n. 75 km. Tavoitteena on Seinäjoki-Vaasa yhteysvälin henkilöliikenteen matkanopeuden ja turvallisuuden parantaminen geometriavirheitä korjaamalla ja tasoristeysjärjestelyjä uudistamalla. Työssä tarkastellaan nopeudennoston edellyttämät toimenpiteet. Akselipainon kasvattamista ei tarkastella.

Kyseisessä tarjouspyynnön liitteessä on esitetty muun ohella suunnittelutoimeksiannon lähtötiedot ja hanketta koskevat, huomioon otettavat suunnitelmat ja selvitykset.

Tarjouspyynnön liitteessä 4.1 ”Tarjousten valintamenettely” on esitetty muun ohella, että projektipäällikön osalta laatu arvioidaan menetelmällä hyväksytty/hylätty.

Tarjouspyynnön liitteessä 4.2 ”Tarjouksen laadun arviointiperusteet” on kohdassa 2 ”Projektipäällikkö” esitetty muun ohella seuraava vähimmäisvaatimus:

”Esitettävällä henkilöllä on vähintään kaksi (2) projektipäällikkönä suoritettua suunnittelutoimeksiantoa. Toimeksiannot ovat sisältäneet rautateiden, pohjarakenteiden, siltojen ja katujen/teiden suunnittelua. Molempien suunnittelutoimeksiantojen toteutunut laskutus tulee olla vähintään 200 000 euroa.”

Valittaja on tarjoukseensa liitetyllä projektipäällikön henkilöreferenssejä koskevalla lomakkeella esittänyt kaksi referenssikohdetta, joista nyt kysymyksessä olevan toisen referenssikohteen osalta referenssin alkamisajankohdaksi on annettu 2018 ja referenssikohteen päättymisajankohdaksi on ilmoitettu sen edelleen jatkuvan.

Osapuolet ovat yksimielisiä siitä, että valittajan tarjouksessaan projektipäälliköksi esittämä henkilö on ollut mukana referenssikohteeksi ilmoitetun projektin suunnittelussa vain kolmen kuukauden ajan projektin loppupäässä, minkä jälkeen kyseinen henkilö on jatkanut projektiin kuuluvassa työmaapalvelutehtävässä. Suunnittelun kokonaiskesto projektissa on ollut noin 18 kuukautta.

Nyt käsillä olevassa hankinnassa on ollut kysymys Seinäjoki-Vaasa rataosuuden parantamisen edellyttämien toimenpiteiden kokonaisvaltaisesta suunnittelusta tarjouspyyntöaineistossa annettujen lähtötietojen sekä siinä esitettyjen suunnitelmien ja selvitysten perusteella. Markkinaoikeus katsoo, hankinnan kohde ja kyseisen vähimmäisvaatimuksen sanamuoto huomioon ottaen, että alalla ammattimaisesti toimivien tahojen on tullut tarjouspyynnön perusteella käsittää, että projektipäällikön osalta tarjouksessa on tullut esittää suunnittelutoimeksiantoja, joissa kyseinen henkilö on tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla suorittanut toimeksiannot projektipäällikkönä, eli projektipäällikön ominaisuudessa vastannut kyseisistä projekteista kokonaisvaltaisesti.

Sen sijaan kyseistä vähimmäisvaatimusta ei sen sanamuodon perustella voida tulkita siten, että projektipäällikön referenssiksi esitetyssä toimeksiannossa projektipäälliköksi esitetty henkilö olisi voinut osallistua vain vähäiseen osaan toimeksiannosta projektipäällikön ominaisuudessa. Tämän sisältöisellä referenssillä ei myöskään olisi voitu varmistua tarjoajan edellytyksistä nyt kysymyksessä olevan suunnittelupalvelun toteuttamiseen. Edelleen asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä alan vallitsevasta käytännöstä, jonka perusteella asiaa olisi ainakaan kysymyksessä olevan projektin sisällöstä esitetty ja edellä todettu tarjouspyynnössä asetettu vähimmäisvaatimus huomioon ottaen syytä arvioida tältä osin toisin.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, etteivät valittajan tarjouksessaan projektipäälliköksi esittämän henkilön referenssit ole täyttäneet tarjouspyynnössä asetettua vähimmäisvaatimusta. Saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on saanut tiedon tästä seikasta vasta 9.12.2020 tekemänsä hankintapäätöksen jälkeen. Se, että hankintayksikkö on toiminut tilaajana valittajan projektipäällikön referenssikohteeksi esitetyssä kohteessa, jossa on ollut kysymys nyt käsillä olevaan hankintaan nähden erillisestä hankkeesta, ei tarkoita sitä, ettei kysymys olisi ollut hankintalain 132 §:n 1 momentissa tarkoitetusta uudesta tiedosta, joka on vaikuttanut päätökseen.

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Erityisalojen hankintalain 128 §:n nojalla sovellettavan hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Sweco Infra & Rail Oy:n korvaamaan Väyläviraston oikeudenkäyntikulut 1.586,20 eurolla ja Proxion Plan Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.600 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 128 §:n nojalla sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Tobias von Schantz ja Esko Pakka.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.