Market Court dismisses appeal against procurement decision where winning bidder provided false reference project data.

Asian tausta

Väylävirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 29.1.2021 julkaistulla ja 19.2.2021 korjatulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Oulun uuden turvalaitejärjestelmän ulkolaitteiden rakennusurakasta.

Väylävirasto on 12.3.2021 tekemällään hankintapäätöksellä asiassa VÄYLÄ/8504/02.01.08/2020 valinnut NRC Group Finland Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 5.500.000 euroa.

Markkinaoikeus on 28.4.2021 antamallaan päätöksellä numero H69/2021 hylännyt hankintayksikön pyynnön sen 12.3.2021 tekemän hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

GRK Rail Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.264,80 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Voittanut tarjoaja on antanut tarjouksessaan olennaisesti vääriä tietoja ja laiminlyönyt vaadittujen tietojen antamisen. Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, ja hankintayksikön olisi tullut sulkea se tarjouskilpailusta.

Voittanut tarjoaja on antanut tarjouksessaan virheellistä tietoa myös projektipäälliköksi nimetyn avainhenkilön toisen referenssitoimeksiannon osalta. Avainhenkilön toinen referenssihanke ”Oulu ASTL 2 ja 3 siirto” on sisältänyt pääasiassa vain asetinlaitteen siirtoon liittyvän suunnittelun ja toteutuksen. Kyseinen referenssi ei ole vastannut tarjouspyynnössä vaadittua, sillä hyväksyttävän referenssin on tullut sisältää turvalaitetöitä, sisältäen turvalaitteiden ulkotyöt, vähintään 300.000 euron arvosta. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole kuvailtu kyseistä hanketta tai projektipäälliköksi nimetyn avainhenkilön tehtäviä hankkeessa. Kyseinen urakka ei ole myöskään kestänyt tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla vähintään kuutta kuukautta. Tarjouksen mukaan kyseinen urakka on alkanut kuukausia ennen kuin urakkaa koskeva hankintapäätös on tehty.

Voittaneen tarjoajan 15.3.2021 julkaisemassa tiedotteessa on mainittu nyt kysymyksessä olevan hankinnan projektipäällikkö. Kyseisellä henkilöllä ei ole ollut tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla kahta turvalaitetöiden rakentamisen projektipäällikön referenssiä, joista kumpikin olisi kestänyt vähintään kuusi kuukautta. Voittaneen tarjoajan julkaisema tiedote on ollut ristiriidassa tarjouksessa ilmoitettuihin tietoihin nähden, sillä mitä ilmeisimmin tarjouksessa ilmoitetut projektipäällikön referenssitoimeksiannot eivät ole olleet tiedotteessa mainitun henkilön referenssitoimeksiantoja.

Vastaavan työnjohtajan referenssit eivät ole olleet tarjouspyynnön mukaisia. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut kyseisen avainhenkilön referenssitoimeksiannoiksi työmaapäällikön tehtävät, minkä ei voida katsoa täyttävän tarjouspyynnössä asetettua vaatimusta. Vastaavan työnjohtajan ja työmaapäällikön tehtävät poikkeavat toisistaan. Vastaava työnjohtaja toimii työnjohtajana tiettyä ja rajattua teknistä osa-aluetta koskien. Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen toisesta tarjouskilpailusta vastaavalla perusteella, mikä osoittaa sen, ettei työmaapäällikön kokemus ole rinnastettavissa vastaavana työnjohtajana toimimiseen.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Hankintayksikön olisi tullut vaatia voittaneelta tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista ja kustannuksista. Voittaneen tarjoajan tarjoaman urakan kokonaishinta on ollut 4.800.400 euroa. Optiot mukaan luettuna voittaneen tarjoajan vertailuhinta on ollut 5.718.621 euroa. Valittajan tarjoushinta on ollut 7.599.100 euroa ja vertailuhinta 9.562.020 euroa. Hintojen välinen ero on ollut noin 58 prosenttia. Kyse on ollut laajasta hankinnasta, johon on kuulunut Oulun uuden turvalaitejärjestelmän ulkolaitteiden rakentaminen. Pelkästään ilman optiota toteutettavassa perusurakassa tarvittavat materiaalit ilman katetta kustantavat tarjoajille noin 3.400.000 euroa. Tämä huomioon ottaen voittaneen tarjoajan tarjoushintaa voidaan pitää merkittävän alhaisena. Koska hankinnasta on julkaistu EU-hankintailmoitus, hankintayksikkö on arvioinut EU kynnysarvon 5.350.000 euroa ylittyvän.

Vastine

Vaatimukset

Väylävirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.300 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Molemmat voittaneen tarjoajan ilmoittamat projektipäällikön referenssit ovat olleet turvalaitejärjestelmän muutostöitä ja sisältäneet turvalaitteiden ulkolaitetöitä. Ensimmäisessä referenssissä on asennettu radan kulunvalvontabaliiseja, joka on ollut ulkolaitetyötä. Toisessa referenssissä on tehty muun ohella ratalaitekaapin siirtoja ja kaapelointityötä, jotka ovat olleet ulkolaitetöitä.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on esitetty, että referenssin kesto on ollut seitsemän kuukautta alkaen 30.4.2017 ja päättyen 30.12.2017. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjouksessa annettujen tietojen oikeellisuuteen. Hankintaoikaisuvaatimuksen yhteydessä on käynyt ilmi, että urakka on alkanut 14.8.2017 ja urakan vastaanotto on suoritettu 16.2.2018, jolloin urakka on myös päättynyt. Kyseinen referenssi on täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksen kuuden kuukauden kestosta, eikä tarjousta olisi tullut tämän vuoksi sulkea tarjouskilpailusta.

Voittanut tarjoaja on julkaissut tiedotteen, jossa tarjouskilpailun ratkaisua on kommentoinut projektipäällikkönimikkeellä toiminut henkilö, jolle tarjouksessa esitetyt projektipäällikön referenssit eivät kuitenkaan kuulu. Voittaneen tarjoajan tiedotteessa mainittu projektipäällikkö ei ole tarjouksessa nimetty projektipäällikkö, eikä asialla ole vaikutusta asian ratkaisemiseen.

Voittaneen tarjoajan vastaavaksi työnjohtajaksi nimeämä henkilö ja tälle osoitetut referenssitoimeksiannot ovat täyttäneet referensseille asetetut vaatimukset. Hankintayksikkö on selvittänyt vastaavaksi työnjohtajaksi nimetyn avainhenkilön ilmoitettujen referenssitoimeksiantojen tehtävät. Molemmissa ilmoitetuissa referensseissä kyseinen avainhenkilö on toiminut työmaapäällikön tehtävän lisäksi vastaavana työnjohtajana.

Hankintayksikkö on arvioinut hankinnan arvoksi 5.500.000 euroa hankinnan valmisteluvaiheessa. Ero hankinnan ennakoidun arvon ja voittaneen tarjoajan tarjoushinnan välillä on ollut alle 13 prosenttia. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen, vaan se on ollut normaalin hintahaarukan puitteissa ja hyvin lähellä sitä, mitä hankintayksikkö on tarjouksilta odottanutkin. Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi noudattaen hankintasäännöksiä.

Kuultavan lausunto

NRC Group Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Hankintayksiköllä ei ole ollut perusteita sulkea NRC Group Finland Oy:n tarjousta tarjouskilpailusta. Yrityksen ilmoittamien avainhenkilöiden referenssitoimeksiannot ovat täyttäneet tarjouspyynnössä asetetut vähimmäisvaatimukset. NRC Group Finland Oy on ilmoittanut tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla referenssitoimeksiantojen tilaajan ja yhteyshenkilön. Hankintayksiköllä on ollut mahdollisuus ja oikeus tarkastaa referenssitoimeksiannon sisältö ja kesto kuultavan ilmoittamilta yhteyshenkilöiltä. Tarkastuksen perusteella hankintayksikkö on todennut referenssitoimeksiantojen olleen tarjouspyynnön mukaisia.

Hankintayksiköllä olisi ollut hankintasäännösten mukaan oikeus pyytää NRC Group Finland Oy:ltä täsmennyksiä tarjoukseen ja saada yritykseltä tarkennuksia. Referenssitoimeksiantojen tai avainhenkilön tehtävien tarkemman kuvauksen osittaisella puuttumisella tai virheillä referenssitoimeksiannon päivämäärissä ei ole ollut merkitystä hankinnan lopputulokseen.

Valittajan viittaama, NRC Group Finland Oy:n tiedotteessa mainittu henkilö ei ole ollut yrityksen tarjouksessa ilmoitettu projektipäällikkö.

Hankintayksiköllä ei ole ollut syytä pitää NRC Group Finland Oy:n tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena ja vaatia yritykseltä selvitystä hinnoista tai kustannuksista, saati hylätä sen tarjousta poikkeuksellisen alhaisena. NRC Group Finland Oy on radan rakentamisen ja kunnossapidon ammattilainen ja se on toiminut hankintayksikön rataverkon rakentamisen ja kunnossapidon hankkeissa yli 25 vuoden ajan tuntien hyvin sekä rataverkolla tehtävien töiden sisällön että niiden kustannukset. Ero NRC Group Finland Oy:n tarjoushinnan ja hankinnan ennakoidun kokonaisarvon välillä on ollut vain noin 13 prosenttia.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön vastineesta on käynyt ilmi, että voittanut tarjoaja on ilmoittanut virheellisesti toisen projektipäällikön referenssin keston. Voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan referenssiurakan ajankohta olisi ollut 30.4.2017 — 30.12.2017 eli yhteensä seitsemän kuukautta. Hankintayksikön mukaan referenssiurakka on todellisuudessa kestänyt 14.8.2017 — 16.2.2018 välisen ajanjakson eli kuusi kuukautta.

Koska voittanut tarjoaja ei ole ilmoittanut tarjouslomakkeellaan projektipäällikön referenssiurakan osalta tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla urakan kuvausta tai projektipäällikön tehtäviä, hankintayksikkö ei ole voinut tarjouksen perusteella arvioida, ovatko projektipäällikön referenssit täyttäneet niille asetetut vaatimukset.

Hankintayksikön vastineen perusteella voittaneen tarjoajan projektipäällikön referensseiksi ilmoittamat urakat eivät ole tosiasiassa sisältäneet ulkolaitetöitä kuin ainoastaan hyvin pienen osan kyseisestä urakasta. Oulu-Kontiomäki välisuojastuspisteiden referenssiurakka on sisältänyt ulkolaitetöiden osalta sellaisia tehtäviä, joissa ei ole ollut kysymys varsinaiseen turvalaitejärjestelmään liittyvästä työstä. Projektipäällikön referenssiurakoissa on ollut pääsääntöisesti kyse sisälaitetöistä.

Oulu-Kontiomäki välisuojastuspisteitä koskevan projektipäällikön referenssin osalta kyseessä on ollut junakulunvalvonnan rakennusalueen nopeusrajoitusbaliisien asennukset, jotka ovat väliaikaisia ratkaisuja, eikä niiden asentamisessa ole kyse turvalaitejärjestelmän rakentamisesta tai muutostyöstä. Junakulunvalvonnan rakennusalueen nopeusrajoitusbaliisit voidaan asentaa pikakiinnikkeillä ilman työkaluja eikä niihin kytketä kaapelia.

Hankintayksikön olisi tullut sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta, koska hankintayksikkö ei ole voinut puuttuvien tietojen takia varmistua siitä, että projektipäällikön referenssit ovat vastanneet kysymyksessä olevan hankinnan kohdetta ja että ne ovat täyttäneet tarjouspyynnön pakolliset vaatimukset. Hankintayksikkö ei ole myöskään pyytänyt voittanutta tarjoajaa täsmentämään tarjoustaan tarjousaikana, mikä tarkoittaa sitä, että se on hyväksynyt voittaneen tarjoajan tarjouksen puutteellisista tiedoista huolimatta.

Koska kyse on ollut ulkolaiteurakasta, valittaja on tulkinnut vaatimusta siten, että referenssiurakoiden on tullut koskea pääsääntöisesti hankinnan kohdetta vastaavia turvalaitejärjestelmän ulkotöitä. Kuten nyt kysymyksessä olevassa urakassa, hankintayksikkö on tyypillisesti jakanut turvalaitejärjestelmien sisä ja ulkolaitetyöt kahteen erilliseen urakkaan ja sopimukseen. Turvalaitejärjestelmän sisälaitetyöt painottuvat henkilöiden tekemään asennus tai sähköasennustyöhön, kun taas ulkolaitetyöt tehdään kaluston avulla. Turvalaitejärjestelmän sisälaitetyöt eivät osoita kokemusta vastaavanlaisten urakoiden toteuttamisesta.

On epäselvää, onko hankintayksikkö pyytänyt voittaneelta tarjoajalta lisäselvitystä tarkastaessaan sen tarjousta. Jos hankintayksikkö on pyytänyt voittaneelta tarjoajalta lisäselvitystä, markkinaoikeuden tulee arvioida, onko kyse ollut hankintasäännösten vastaisesta tarjouksen täydentämisestä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö

on esittänyt, että tarjouspyynnön liitteenä olleessa referenssitaulukossa on todettu, että hankintayksikkö tarkistaa tarvittaessa vaatimusten täyttymisen. Voittaneen tarjoajan tarjouslomakkeessa on ilmoitettu kaikki tarvittavat tiedot, jotta vähimmäisvaatimusten täyttyminen on voitu arvioida. Projektipäällikön osalta voittanut tarjoaja on ilmoittanut hankkeen nimen, lyhyen kuvauksen, tilaajan, tilaajan yhteyshenkilön, turvalaitetöiden arvon ja projektipäällikön tehtävän keston.

Tilaajan yhteyshenkilön yhteystiedot ovat puuttuneet, mutta kyseessä on ollut hankintayksikön projektipäällikkö. Tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta hankintayksikön oman projektipäällikön puhelinnumeron tai sähköpostiosoitteen puuttumisen vuoksi olisi ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista, eikä puutteella ole ollut merkitystä referenssien vähimmäisvaatimusten täyttymisen arvioinnin kannalta.

Kaikki pyydetyt tiedot on ilmoitettu siten, että hankintayksikkö on voinut todeta referensseille asetettujen vähimmäisvaatimusten täyttyneen. Täsmennystä ei ole tarvinnut pyytää. Referenssit ovat pysyneet samoina, eikä niitä ole annettu vaihtaa. Referenssejä ei ole myöskään saanut lisätä. Hankintaoikaisuvaatimuksen yhteydessä referenssitietojen paikkansapitävyys on selvitetty tarkemmin ja todettu, että ne ovat edelleen täyttäneet tarjouspyynnössä asetetut vähimmäisvaatimukset.

Projektipäällikölle ilmoitetut referenssit ovat sisältäneet ulkolaitetöitä, kuten nopeusrajoitusbaliiseja ja ratalaitekaapin siirtoja kaapelointeineen. Kyseiset työt ovat turvalaitetöitä ja ulkolaitetöitä. Ensimmäisessä projektipäällikön referenssissä turvalaitetöiden arvo on ollut 600.000 euroa ja toisessa 550.000 euroa.

Valittaja

on antanut lisälausuman hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimuksesta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta markkinaoikeudessa kysymys siitä, olisiko hankintayksikön tullut sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena tai hylätä se hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 78 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Erityisalojen hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta.

Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Erityisalojen hankintalain 94 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 273) mukaan pykälä vastaa hankintalain 96 §:ää, jota koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan se vastaa pääosin aikaisemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, vanha hankintalaki) 63 §:ää. Ehdotettu lainkohta poikkeaa vanhasta hankintalaista muun ohella siten, että se velvoittaa hankintayksiköitä pyytämään selvitystä poikkeuksellisen alhaisista tarjouksista.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun ohella hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen.

Hankintalain 96 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 206) mukaan hankintayksiköllä on pääsääntöisesti harkintavalta poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämisessä, jos se arvioi, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta.

Tarjouspyyntö ja voittaneen tarjoajan tarjous relevanteilta osin

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdassa ”Ryhmän yleiset kriteerit” on asetettu avainhenkilöiden kokemusta koskeva vähimmäisvaatimus. Edellä mainitun vaatimuksen täyttymisen todentamiseksi tarjoajan on tullut liittää tarjoukseensa tarjouspyynnön liite 4A2 ”Avainhenkilöiden kokemus” täydennettynä.

Edellä mainitussa tarjouspyynnön liitteessä on edellytetty muun ohella, että tarjoaja nimeää lomakkeeseen avainhenkilöt. Nimettävät avainhenkilöt ovat olleet projektipäällikkö, vastaava työnjohtaja, vastuullinen kytkentöjen toteuttaja ja toiminnallisesta turvallisuudesta vastaava. Liitteessä on todettu, että sama henkilö voi toimia vain yhdessä avainhenkilöroolissa. Liitteessä on lisäksi esitetty tarjoajien nimeämien avainhenkilöiden kokemusta ja ammatillista pätevyyttä koskevat vähimmäisvaatimukset. Liitteessä on edellytetty muun ohella, että tarjoaja ilmoittaa tarjouksessaan projektipäällikölle kaksi turvalaitetöiden rakentamisen projektipäällikön referenssiä ja vastaavalle työnjohtajalle kaksi turvalaitetöiden vastaavan työnjohtajan referenssiä, joiden sisällölle, kestolle ja arvolle on asetettu tarjouspyynnössä seuraavat vaatimukset:

”Referenssien vähimmäisvaatimukset ovat:

- urakan tulee olla rautatiehen kohdistuvista ratatöistä (metro- tai raitiotiehankkeet eivät kelpaa)

- urakan tulee olla toteutettu sähköistetylle ja liikennöidylle rataosalle/ratapihalle

- urakan turvalaitetöiden (turvalaitejärjestelmän rakentaminen tai muutostyö sisältäen turvalaitteiden ulkolaitetöitä) arvo on ollut vähimmäisvaatimuksena olevassa referenssissä vähintään 300 000 euroa (alv 0 %).

- avainhenkilön toimeksiannon referenssihankkeessa tulee olla käynnissä taikka valmistunut 15.12.2013 tai myöhemmin.”

Liitteen mukaan sekä projektipäällikön tehtävän että vastaavan työnjohtajan tehtävän on tullut kummankin kestää vähintään kuusi kuukautta. Liitteessä on vielä todettu, että muun ohella rakennuttajakonsultin projektipäällikkönä tai valvojana tehty työ ei täytä vähimmäisvaatimusta rakentamistehtävässä toimimisesta.

Edellä mainitun referenssivaatimuksen täyttymisen todentamiseksi tarjoajan on tullut täydentää lomakkeeseen hankkeen nimi ja lyhyt kuvaus sekä avainhenkilön tehtävät hankkeessa. Tarjoajan on lisäksi tullut ilmoittaa tilaaja ja tilaajan yhteyshenkilö yhteystietoineen tai työnantajan yhteyshenkilö yhteystietoineen. Tarjoajan on edelleen tullut ilmoittaa urakan turvalaitetöiden (turvalaitejärjestelmän rakentaminen tai muutostyö sisältäen turvalaitteiden ulkolaitetöitä) arvo euroina. Tarjoajan on vielä tullut ilmoittaa, onko urakka käynnissä tai urakan valmistumispäivämäärä sekä projektipäällikön tai vastaavan työnjohtajan tehtävän kesto kuukausina.

Voittanut tarjoaja on lisäksi ilmoittanut tarjouksessaan tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla kaksi vastaavan työnjohtajan referenssiä. Ensimmäisen referenssin osalta voittanut tarjoaja on ilmoittanut seuraavat tiedot:

”Pietarsaari-Pännäinen turvalaitteet / Työmaapäällikkö turvalaitteet kuvaus: Pietarsaaren uuden DrS-asetinlaitteen suunnittelu ja rakentaminen ulkolaitteineen (DrS-Sievi modifiointi), Pietarintien tasoristeyslaitoksen uusiminen, vaihteiden vaihdot (2 kpl) sekä kaapelireitit”

Tilaajaksi ja tilaajan yhteyshenkilöksi voittanut tarjoaja on ilmoittanut Väyläviraston ja nimennyt Väyläviraston yhteyshenkilön. Voittanut tarjoaja on lisäksi ilmoittanut yhteyshenkilön puhelinnumeron. Urakan turvalaitetöiden arvoksi voittanut tarjoaja on ilmoittanut 1.500.000 euroa. Ajankohdaksi voittanut tarjoaja on ilmoittanut urakan olevan käynnissä 1.1.2020 alkaen ja vastaavan työnjohtajan tehtävän kestoksi 12 kuukautta.

Toisen referenssin osalta voittanut tarjoaja on ilmoittanut seuraavat tiedot:

”Ylivieska turvalaitemuutokset / Työmaapäällikkö turvalaitteet Kuvaus: Ylivieskan ASTL muutokset”

Tilaajaksi ja tilaajan yhteyshenkilöksi voittanut tarjoaja on ilmoittanut Liikenneviraston ja nimennyt Liikenneviraston yhteyshenkilön. Urakan turvalaitetöiden arvoksi voittanut tarjoaja on ilmoittanut 4.302.000 euroa. Ajankohdaksi voittanut tarjoaja on ilmoittanut 1.1.2015 — 30.12.2017 ja vastaavan työnjohtajan tehtävän kestoksi 36 kuukautta.

Valittaja on liittänyt tarjoukseensa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla täydennetyn lomakkeen, jossa se on nimennyt muun ohella projektipäällikön ja ilmoittanut nimeämälleen projektipäällikölle kaksi referenssiä. Valittaja on kuvannut hankkeita ja avainhenkilön tehtäviä hankkeissa seuraavasti:

”Oulaisten liikennepaikan jatkaminen: Turvalaitejärjestelmän muutostyö sisältäen turvalaitteiden ulkolaitetöitä. Urakka on toteutettu sähköistetylle ja liikennöidylle ratapihalle. Rooli projektissa: projektipäällikkö

Kilpuan liikennepaikan jatkaminen: Turvalaitejärjestelmän muutostyö sisältäen turvalaitetöiden ulkolaitetöitä. Urakka on toteutettu sähköistetylle ja liikennöidylle ratapihalle. Rooli projektissa: projektipäällikkö”.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Projektipäällikön referenssit

Markkinaoikeus toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja tarjouksia arvioidaan ainoastaan niistä ilmenevien tietojen perusteella. Sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjouksessa ilmoitettuihin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.

Edellä kuvatulla tavalla tarjouspyynnön liitteessä on edellytetty, että tarjoaja nimeää tarjouksessaan muun ohella projektipäällikön ja vastaavan työnjohtajan. Tarjouspyynnön liitteessä on lisäksi edellytetty, että tarjoaja ilmoittaa kummankin edellä mainitun avainhenkilön osalta kaksi referenssiä, joiden sisällölle tarjouspyynnössä on asetettu vähimmäisvaatimuksia. Tarjoajien on tullut ilmoittaa tarjouksessaan muun ohella hankkeen nimi ja lyhyt kuvaus sekä avainhenkilön tehtävät hankkeessa.

Edellä kuvatulla tavalla voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan ainoastaan projektipäällikön referenssien nimet. Vaikka hankkeiden nimistä on voinut päätellä hankkeen sisällön, voittanut tarjoaja ei ole kuitenkaan toimittanut muuta kuvausta hankkeista. Voittanut tarjoaja ei ole myöskään toimittanut kuvauksia nimeämiensä projektipäälliköiden tehtävistä kyseisissä hankkeissa. Voittaneen tarjoajan lisäksi myös valittaja on ilmoittanut lähinnä vain referenssien nimet. Valittaja on toistanut tarjouksessaan referenssien sisällölle asetetut vaatimukset kuvaamatta kuitenkaan varsinaisesti hankkeiden sisältöä. Valittaja on lisäksi ilmoittanut, että tarjouksessa nimetyn henkilön rooli referenssihankkeessa on ollut projektipäällikkö kuvaamatta kuitenkaan kyseisen henkilön tehtäviä hankkeessa.

Kun otetaan huomioon, että tarjouspyynnön liitteessä on edellytetty toimittamaan lyhyt kuvaus määrittelemättä tarkemmin kuvauksen sisältöä tai yksityiskohtaisuutta sekä valittajan toimittama lähes yhtä niukka kuvaus, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hyväksyessään sekä valittajan että voittaneen tarjoajan kuvaukset.

Voittaneen tarjoajan ilmoittamista projektipäällikön referensseistä markkinaoikeus toteaa seuraavaa.

Edellä kuvatulla tavalla projektipäällikön referenssien osalta tarjouspyynnössä on edellytetty muun ohella, että urakka on ollut rautatiehen kohdistuvista ratatöistä. Urakan on lisäksi tullut olla toteutettu sähköistetylle ja liikennöidylle rataosalle/ratapihalle. Tarjouspyynnössä on lisäksi edellytetty, että urakan turvalaitetöiden (turvalaitejärjestelmän rakentaminen tai muutostyö sisältäen turvalaitteiden ulkolaitetöitä) arvo on ollut referenssissä vähintään 300.000 euroa.

Edellä todetulla tavalla voittanut tarjoaja on ilmoittanut nimeämälleen projektipäällikölle tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla kaksi referenssiä, joista ensimmäinen on koskenut Oulun ja Kontiomäen välisiä välisuojastuspisteitä (Oulu-Kontiomäki välisuojastuspisteet) ja toinen asetinlaitteiden siirtoa (OULU ASTL 2 ja 3 siirto). Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ensimmäisessä referenssiurakassa on asennettu muun ohella radan kulunvalvontabaliiseja ja toisessa tehty muun ohella ratalaitekaapin siirtoja sekä kaapelointityötä, jotka molemmat ovat ulkolaitetyötä.

Projektipäällikön tehtävän kestosta markkinaoikeus toteaa vielä seuraavaa.

Edellä todetulla tavalla tarjouspyynnössä on edellytetty, että projektipäällikön tehtävä on kestänyt vähintään kuusi kuukautta. Tarjouspyynnössä on lisäksi edellytetty, että referenssihanke on joko käynnissä tai päättynyt 15.12.2013 tai myöhemmin. Edellä mainittujen vaatimusten täyttymisen todentamiseksi tarjoajan on tullut ilmoittaa tarjouksessaan projektipäällikön tehtävän kesto kuukausina sekä tieto siitä, onko urakka käynnissä tai vaihtoehtoisesti valmistumispäivämäärä.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan projektipäällikön toisen referenssiurakan ajankohdaksi 30.4.2017 — 30.12.2017 ja projektipäällikön tehtävän kestoksi seitsemän kuukautta. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella referenssiurakan ajankohta onkin ollut 14.8.2017 — 16.2.2018. Projektipäällikön tehtävän kesto on kuitenkin ajankohdan muutoksesta huolimatta edelleen täyttänyt tarjouspyynnössä asetetun kuuden kuukauden vähimmäiskeston. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti arvioidessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen mainitulta osin tarjouspyynnön mukaiseksi. Ajankohdan korjaamisessa ei ole myöskään katsottava olleen kyse hankintasäännösten vastaisesta tarjouksen muuttamisesta tai parantamisesta.

Projektipäällikön nimeämisestä markkinaoikeus toteaa vielä seuraavaa.

Asiassa esitetystä selvityksestä ei ole käynyt ilmi, että voittanut tarjoaja olisi ilmoittanut tarjouksessaan väärän projektipäällikön tai että se olisi vaihtanut ilmoittamansa projektipäällikön toiseen henkilöön tarjousajan jälkeen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella tarjouskilpailun ratkaisua on kommentoinut projektipäällikkönimikkeellä toiminut henkilö, jolle tarjouksessa esitetyt projektipäällikön referenssit eivät kuitenkaan ole kuuluneet. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on arvioinut voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaiseksi projektipäällikön referenssien osalta.

Vastaavan työnjohtajan referenssit

Valittaja on esittänyt, että voittanut tarjoaja on ilmoittanut vastaavan työnjohtajan referenssitoimeksiannoiksi työmaapäällikön tehtävät, mikä ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettua vaatimusta, koska vastaavan työnjohtajan ja työmaapäällikön tehtävät poikkeavat toisistaan.

Hankintayksikkö on esittänyt, että voittaneen tarjoajan vastaavaksi työnjohtajaksi nimeämä henkilö ja tälle osoitetut referenssitoimeksiannot ovat täyttäneet referensseille asetetut vaatimukset. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että se on selvittänyt vastaavaksi työnjohtajaksi nimetyn avainhenkilön ilmoitettujen referenssitoimeksiantojen tehtävät ja että molemmissa ilmoitetuissa referensseissä kyseinen avainhenkilö on toiminut työmaapäällikön tehtävän lisäksi vastaavana työnjohtajana.

Edellä kuvatulla tavalla tarjouspyynnön liitteessä on edellytetty, että tarjouksessa nimetyllä vastaavalla työnjohtajalla on kaksi vastaavan työnjohtajan referenssiä. Liitteessä on todettu, että muun ohella rakennuttajakonsultin projektipäällikkönä tai valvojana tehty työ ei täytä vähimmäisvaatimusta rakentamistehtävässä toimimisesta.

Edellä todetulla tavalla voittanut tarjoaja on ilmoittanut vastaavalle työnjohtajalle kaksi referenssiurakkaa, joissa kyseinen henkilö on toiminut työmaapäällikkönä. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella kyseinen henkilö on toiminut työmaapäällikön tehtävän lisäksi vastaavana työnjohtajana. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on arvioinut voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaiseksi vastaavan työnjohtajan referenssien osalta.

Poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Valittajan mukaan hankintayksikön olisi tullut vaatia voittaneelta tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista ja kustannuksista. Valittaja on lisäksi esittänyt, että voittaneen tarjoajan ja valittajan tarjoushintojen välinen ero on ollut noin 58 prosenttia. Valittaja on edelleen esittänyt, että pelkästään ilman optiota toteutettavassa perusurakassa tarvittavat materiaalit ilman katetta kustantavat tarjoajille noin 3.400.000 euroa. Valittaja on vielä esittänyt, että koska hankinnasta on julkaistu EU-hankintailmoitus, hankintayksikkö on arvioinut EU kynnysarvon 5.350.000 euroa ylittyvän.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on arvioinut hankinnan arvoksi 5.500.000 euroa hankinnan valmisteluvaiheessa. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että ero hankinnan ennakoidun arvon ja voittaneen tarjoajan tarjoushinnan välillä on ollut alle 13 prosenttia. Hankintayksikkö on edelleen esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjoushinta ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen, vaan se on ollut normaalin hintahaarukan puitteissa ja hyvin lähellä sitä, mitä hankintayksikkö on tarjouksilta odottanutkin.

Edellä todetulla tavalla hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 5.500.000 euroa. Hankintayksikkö on saanut määräaikaan mennessä neljä tarjousta, joista valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset ovat edenneet tarjousvertailuun. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut 4.800.400 euroa ja valittajan 5.718.621 euroa.

Markkinaoikeus toteaa, että erityisalojen hankintalain 94 §:n 1 momentin oikeusohjeen mukaisesti hankintayksiköllä on velvollisuus vaatia tarjoajalta selvitystä tarjouksen hinnoista tai kustannuksista vain, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, milloin se katsoo edellä mainitun edellytyksen täyttyvän. Hankintayksiköllä ei ole niin ikään velvollisuutta hylätä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toisia tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että erityisalojen hankintalain 94 §:n mukaan hankintayksikön on tietyissä olosuhteissa vaadittava tarjoajalta selvitystä. Hankintasäännöksissä ei ole sen sijaan asetettu hankintayksikölle velvollisuutta hylätä tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella muutoin kuin alhaisen hinnan johtuessa hankintalain 81 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisten ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisten velvoitteiden laiminlyömisestä.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä tarjouksen hinnoista tai kustannuksista eikä hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Erityisalojen hankintalain 128 §:n nojalla sovellettavan hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa GRK Rail Oy:n korvaamaan Väyläviraston oikeudenkäyntikulut 3.300 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 128 §:n nojalla sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Pasi Yli-Ikkelä ja Liisa Kauramäki.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.