Market Court voids procurement appeal, bans contract signing, and orders cost reimbursement for procedural violations.

Asian tausta

Kajaanin kaupunki / Kainuun kuntien hankintarengas (jäljempänä myös hankintayksikkö) yhteishankintayksikkönä on ilmoittanut 27.4.2020 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta kuntien vesilaitosten, ympäristöterveydenhuollon ja uimahallien laboratorionäytteiden analysointipalveluhankinnasta tietyille hankinnassa mukana oleville tahoille ajalle 1.6.2020 — 31.5.2024. Hankintailmoituksen mukaan sopimuksen tekee yhteishankintayksikkö.

Kajaanin kaupungin kaupunginjohtaja on 5.6.2020 tekemällään hankintapäätöksellä § 4 valinnut Eurofins Ahma Oy:n, Eurofins Environment Testing Finland Oy:n ja Eurofins Scientific Finland Oy:n muodostaman ryhmittymän tarjouksen.

Kajaanin kaupungin kaupunginjohtaja on 22.6.2020 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 8 hylännyt Savo-Karjalan Ympäristötutkimus Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Kajaanin kaupungin kaupunginjohtaja on 27.8.2020 tehnyt itseoikaisuna hankintaoikaisupäätöksen § 9, jolla se on kumonnut 22.6.2020 tehdyn hankintaoikaisupäätöksen § 8 ja valinnut Savo-Karjalan Ympäristötutkimus Oy:n tarjouksen ja jolla sen on katsottava päätöksen sisältö huomioon ottaen kumonneen myös 5.6.2020 tehdyn hankintapäätöksen § 4.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankintayksikkö on ilmoittanut toteuttavansa hankinnan väliaikaisin järjestelyin markkinaoikeuden käsittelyn ajan.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Eurofins Ahma Oy, Eurofins Environment Testing Finland Oy ja Eurofins Scientific Finland Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintaoikaisupäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden yhteiset arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.150 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittajien tarjous on ollut kaikilta osin tarjouspyynnön mukainen, eikä sitä olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että laboratoriossa tehtävät analyysit ovat akkreditoituja. Hankintamenettelyn aikana antamassaan vastauksessa hankintayksikkö on tarkentanut, että analysoivan laboratorion ja valtaosan analyyseistä tulee olla akkreditoituja.

Tarjouspyynnössä uimahallinäytteiden analysoinnin vaatimuksiksi on asetettu analysointiraporttien toimittaminen sähköisesti ja klooripitoisuusnäytteiden toimittaminen laboratorioon kahden tunnin kuluessa näytteenotosta. Savo-Karjalan Ympäristötutkimus Oy:n kieltäydyttyä toimimasta tältä osin valittajien alihankkijana valittajat ovat ilmoittaneet analysoivansa uimahallinäytteet Eurofins Ahma Oy:n Kajaanin sivutoimipisteen laboratoriossa, joka toimii Rovaniemellä sijaitsevan akkreditoidun laboratorion alaisuudessa. Valittajien tarjous on täyttänyt tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset, ja hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksellään 22.6.2020 hyväksynyt tämän ratkaisun. Hankintayksikkö on muuttanut vaatimuksia viimeksi mainitun hankintaoikaisupäätöksen tekemisen jälkeen.

Toissijaisesti tarjouspyyntö on katsottava epäselväksi. Hankintasopimuksen tekemisen jälkeen hankintayksikkö on tiukentanut vaatimuksiaan siten, että Eurofins Ahma Oy:n Kajaanissa sijaitsevan laboratorion olisi tullut itsessään olla Ruokaviraston hyväksymä uimahallinäytteiden analysoimiseksi. Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, että uimahallinäytteiden klooripitoisuuden analysoinnissa olisi ollut kyse allasvesiasetuksen mukaisista viranomaisille tarkoitetuista tutkimuksista. Vastoin alan yleistä käytäntöä tarjouspyynnössä ei ole viitattu allasvesiasetukseen tai ilmoitettu uimahallinäytteiden kuulumisesta viranomaisvalvonnan alaisuuteen. Kunnat hankkivat uimahallinäytteiden analyysipalveluja myös omavalvontaa varten, jolloin analysointiin ei tarvita Ruokaviraston hyväksymää laboratoriota. Valittajat ovat perustellusti voineet ymmärtää tarjouspyynnön niin, että uimahallinäytteet eivät kuulu allasvesiasetuksen mukaisiin tutkimuksiin.

Tarjousajan jälkeen hankintayksikön ilmaisemat tiukemmat vaatimukset ovat merkinneet myös sitä, että tarjouspyyntö on ollut syrjivä. Ainoastaan Savo-Karjalan Ympäristötutkimus Oy:llä on ollut hankintayksikön tiukemmat vaatimukset täyttävä laboratorio, jonne uimahallinäytteet on voitu toimittaa Kajaanista kahden tunnin määräajassa. Laboratorion akkreditoinnin hankkimisessa kestää useampi kuukausi. Hankintayksiköllä ei ole siten ollut perusteita asettaa tarjousten määräaikaa niin lyhyeksi kuin se on ollut, kieltää osatarjouksia tai edellyttää kahden tunnin toimitusaikaa uimahallinäytteiden klooripitoisuuden määrittämisessä. Kloori on haihtuvaa ainetta, joten se tulisi lähtökohtaisesti analysoida ripeästi. Kahden tunnin määräaika ei kuitenkaan perustu mihinkään ehdottomaan määräykseen. Klooripitoisuuden määrittämisen oikeellisuuden varmistamiseksi on olemassa myös muita päteviä keinoja kuin näytteen toimitusajan rajaaminen kahteen tuntiin.

Vastine

Kajaanin kaupunki on esittänyt, että se on toiminut hankintasäännösten mukaisesti. Valittajat ovat antaneet hankintayksikölle virheellisiä tietoja hankintamenettelyn eri vaiheissa. Valittajien alkuperäisessä tarjouksessa ilmoitettu tieto, jonka mukaan Savo-Karjalan Ympäristötutkimus Oy toimisi tietyiltä osin valittajien alihankkijana näytteiden analysoinnissa, ei ole pitänyt paikkaansa. Täsmennettyään tarjoustaan valittajat ovat ilmoittaneet varmistaneensa valvontaviranomaisilta Rovaniemen laboratorion akkreditoinnin riittävän Kajaanin sivutoimipisteessä tehtäviin analyyseihin, mitä hankintayksikkö on pitänyt uskottavana tehdessään hankintaoikaisupäätöstä 22.6.2020. Nämäkin tiedot akkreditoinnin riittävyydestä ovat osoittautuneet virheellisiksi. Tämän tultua ilmi hankintayksikkö on uudella hankintaoikaisupäätöksellä 27.8.2020 korjannut hankintapäätöstään, sillä valittajien tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Tarjouspyynnössä esitettyä akkreditointivaatimusta on tarjouspyyntövaiheessa täsmennetty ja nämä tiedot ovat olleet kaikkien tarjoajien käytössä ennen tarjousajan päättymistä. Valittajat eivät ole esittäneet ennen hankintasopimuksen tekemistä, että niillä olisi ollut eri käsitys tarjouspyynnön sisällöstä. Ammattimaisina toimijoina valittajien on tullut ymmärtää, että uimahallinäytteissä on ollut kyse viranomaisille tarkoitetuista tutkimuksista. Akkreditoinnin edellytysten perusteet löytyvät terveydensuojelulain 49 a §:stä. Kajaanin laboratoriota ei ole akkreditoitu, eikä sitä ole akkreditoitu myöskään sillä perusteella, että se on Rovaniemen laboratorion alainen.

Tarjouspyyntö ei ole ollut syrjivä. Hankintayksikkö on turvannut kilpailun toteutumisen antamalla valittajille mahdollisuuden täydentää niiden tarjousta. Valittajilla on myös ollut useampi kuukausi aikaa järjestää toimintansa tarjouspyynnön edellytysten mukaiseksi. Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta pilkkoa hankintaa.

Kuultavan lausunto

Savo-Karjalan Ympäristötutkimus Oy on esittänyt, että tarjouspyynnössä asetettu akkreditointivaatimus on ollut yksiselitteinen. Hankintamenettelyn aikana esitetty kysymys siitä, onko kaikkien yksittäisten analyysien oltava akkreditoituja, on rajattu selvästi ympäristöterveydenhuollon elintarvikeanalyyseihin ja puhtausnäytteisiin, joissa akkreditointivaatimus on menetelmien laajuudesta johtuen erilainen kuin uima-allasvesianalytiikassa tai laajemmin koko vesianalytiikassa.

Valittajien ratkaisu, jonka mukaan uima-allasvesien kloorimääritykset toteutetaan paikallisessa oppilaitoksessa Kajaanissa, on ollut tarjouspyynnön vastainen. Valittajilla olisi ollut mahdollisuus perustaa tarjouspyynnön kriteerit täyttävä laboratorio nyt kyseessä olevalle alueelle. Tutustumalla aikaisemman tarjouskierroksen asiakirjoihin valittajat olisivat voineet ennakoida nyt kyseessä olevan hankinnan vaatimuksia.

Vastaselitys

Valittajat ovat esittäneet muun ohella, etteivät ne ole antaneet virheellisiä tietoja. Valittajat ovat antaneet alkuperäisessä tarjouksessa ilmoittamastaan alihankinnasta pätevän selityksen, jonka hankintayksikkö on hyväksynyt. Hankintayksikön väite, että valittajat ovat varmistaneet viranomaisilta akkreditoinnin riittävän Kajaanin sivutoimipisteeseen, on virheellinen. Valittajat eivät olleet selvittäneet asiaa siihen liittyen, että Kajaanin laboratoriossa tehtäisiin nimenomaan viranomaisille tarkoitettuja allasvesiasetuksen mukaisia tutkimuksia. Hankintayksikön näkemys virheellisistä tiedoista johtuu tarjouspyynnön epäselvyydestä ja tulkinnanvaraisuudesta.

Valittajien tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Akkreditointivaatimuksen on tulkittava tarkoittavan FINAS:n myöntämää akkreditointia, mikä on eri asia kuin Ruokaviraston laboratoriolle antama hyväksyntä. Terveydensuojelulain 49 a § ei koske akkreditointia vaan Ruokaviraston hyväksyntää. Tarjouspyynnössä esitetty ei tue hankintayksikön väitettä siitä, että tarjoajien olisi tullut ymmärtää uimahallinäytteiden kuuluminen viranomaisvalvonnan piiriin. Tarjoajien ei voida olettaa perustavan tarjousta tarjouspyynnöstä ilmenemättömiin seikkoihin.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä myös sen osalta, että tarjoajat eivät ole voineet tietää, mitkä analyysit on edellytetty tehtävän akkreditoidulla menetelmällä. Toimialalla on merkitystä, tuleeko jonkin tietyn analyysin olla akkreditoitu vai ei. Epäselvyys on syntynyt lisätietokysymykseen annetusta vastauksesta, joten siihen ei ole enää voitu pyytää täsmennystä. Vaatimuksen ei voida katsoa koskevan vain ympäristönterveydenhuollon elintarvikeanalyysejä ja puhtausnäytteitä. Tarjouspyynnön epäselvyyden vuoksi tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia.

Kloorinäytteiden kahden tunnin toimitusaikavaatimus ei ole ollut välttämätön. Analyysin luotettavuuden on voinut taata myös muilla keinoin, ja vaatimus ei ole ollut suhteellisuusperiaatteen mukainen vaan syrjivä. Jos muita hyväksyttäviä keinoja ei olisi olemassa, viranomaisvalvontaan perustuvia klooripitoisuuden määrittämisiä ei voisi tehdä Pohjois-Suomessa, jossa etäisyydet ovat pitkiä. Hankintayksikön olisi tullut erottaa kyseinen hankinnan osa erikseen, jotta sen vaatimus kahden tunnin toimitusajasta olisi hyväksyttävä.

Tarjouspyyntö on sisältänyt laajan yhdistelmän erilaisia ja toisiinsa liittymättömiä laboratorionäytteiden analyysipalveluja. Uima-altainen kloorianalyysin osuus on ollut noin 10 prosenttia koko hankinnasta. Muun ohella elintarvikkeiden, asumisterveysnäytteiden, talousvesien ja uima allasvesien klooripitoisuuden analyysit ovat kaikki luonteeltaan täysin erilaisia. Analyysipalvelun asianmukainen hoitaminen vaatii laboratoriolta kaikissa edellä mainituissa analyyseissä hyvin erilaista osaamista.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö

on antanut markkinaoikeuden pyytämän lisälausuman. Hankintayksikkö on muun ohella esittänyt, että Ruokaviraston hyväksyntä laboratoriolle ei ole ollut tarjouspyynnössä nimenomaisena vaatimuksena, mutta sen sijaan analysoivalle laboratoriolle on vaadittu Ruokaviraston hyväksyntää edeltävä akkreditointi. Kajaanin sivutoimipiste ei kuulu Eurofins Ahma Oy:n Rovaniemen laboratorion akkreditoituun pätevyysalueeseen, eikä sillä ole myöskään omaa akkreditointia. Tarjouspyynnön uimahallinäytteitä koskevista liitteistä on käynyt ilmi, että kyse on ollut viranomaisilla tarkoitetuista tutkimuksista.

Valittajat

ovat antaneet markkinaoikeuden pyytämän lisälausuman. Valittajat ovat muun ohella esittäneet, että niiden tarjouksessa uimahallinäytteiden kloorianalyysit olisi tehnyt Eurofins Ahma Oy:n Rovaniemen akkreditoidun laboratorion Kajaaniin perustettu sivutoimipiste, jolloin Rovaniemen laboratoriolla olisi ollut Kajaanin toimipisteessä huonetila kloorianalyysejä varten. Tämä on tarkoittanut, että kloorianalyyseistä vastaava laboratorio olisi ollut akkreditoitu. Kajaanin laboratorio ei ole itsessään ollut akkreditoitu. Hankintayksikön esittämistä tarjouspyynnön liitteistä ei ole käynyt ilmi uimahallinäytteiden viranomaisluonteisuus, joten tarjouspyyntö on ollut epäselvä, eikä siinä ole noudatettu alan yleisiä käytäntöjä.

Vaatimus kahden tunnin aikarajasta on ollut syrjivä, suhteettoman tiukka, vastoin alan yleistä käytäntöä ja se on rajoittanut kilpailua. Vuosien 2018 ja 2021 välisenä aikana toteutetuissa kilpailutuksissa vain kaksi hankintayksikköä on asettanut konkreettisen aikarajan, jonka kuluessa klooripitoisuuden analyysi on tullut aloittaa näytteenoton jälkeen. Edellä mainitut aikarajat ovat olleet viisi ja kahdeksan tuntia. Yksi hankintayksikkö on asettanut aikarajan siten, että ajan laskeminen on aloitettu vasta siitä, kun näyte saapuu toimittajalle. Kaksi hankintayksikköä on asettanut kahden tunnin aikarajan, joka ei kuitenkaan ole ollut ehdoton. Loput hankintayksiköt eivät ole asettaneet mitään nimenomaista aikarajaa, vaan edellyttäneet analyysien suorittamista allasvesiasetuksen mukaisesti tai kunkin analyysimenetelmän edellyttämällä tavalla.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Valittajien esittämien väitteiden perusteella asiassa on kysymys siitä, onko tarjouspyyntö ollut epäselvä taikka syrjivä, onko hankinta voitu jättää jakamatta osiin ja onko valittajien tarjous ollut tarjouspyynnön mukainen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät sekä niihin mahdollisesti sisältyvät tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä ja niissä on vahvistettava rakennusurakoilta, palveluilta tai tavaroilta vaadittavat ominaisuudet. Määritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä hankintasopimuksen erillisinä osina ja määritellä kyseisten osien koon ja kohteen. Jos hankintayksikkö ei jaa hankintasopimusta osiin, sen on esitettävä jakamatta jättämisen syyt hankinta-asiakirjoissa, hankintapäätöksessä tai hankintamenettelyä koskevassa erillisessä kertomuksessa.

Hankintalain 146 §:n 2 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella ei voida saattaa hankintayksikön sellaista päätöstä tai muuta ratkaisua, joka koskee sitä, että hankintasopimusta ei jaeta osiin mainitun lain 75 §:n nojalla (2 kohta).

Pykälän esitöiden mukaan (HE 108/2016 vp s. 238) tällaiset hankintayksikön tarkoituksenmukaisuusharkintaan liittyvät ratkaisut koskevat viime kädessä hankinnan sisältöä eivätkä hankintamenettelyn syrjimättömyyttä tai avoimuutta, eikä niitä koskevien ratkaisujen oikeudellinen arviointi sovellu hankintalain mukaiseen julkisten hankintojen oikeussuojajärjestelmään.

Tarjouspyyntö relevanteilta osin

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia kuntien vesilaitosten, ympäristöterveydenhuollon ja uimahallien laboratorionäytteiden analysointipalveluista. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteeksi on ilmoitettu halvin hinta.

Tarjouspyynnön mukaan analysoinnin kohteena ovat olleet Kainuun eri kuntien talousvesinäytteet, eri puhdistamojen jätevesinäytteet, ympäristöterveydenhuollon näytteet ja uimahallinäytteet kattaen sekä kuntien uima-altaat että muut uima-altaat.

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdassa ”Uimahalliennäytteet” on asetettu muun ohella seuraava kuntien uima altaita ja muita uima-altaita koskeva vähimmäisvaatimus:

”Klooripitoisuuden määritykset luotettavuuden takaamiseksi uima allasvesinäytteet on toimitettava laboratorioon kahden tunnin kuluessa näytteenotosta.”

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdan ”Yleiset kriteerit/tiedot” alakohdassa ”Muut ehdot” on asetettu muun ohella seuraava vähimmäisvaatimus:

”Laboratoriossa tehtävät analyysit on oltava akkreditoituja.”

Hankintamenettelyn aikana hankintayksikölle on esitetty muun ohella seuraava kysymys:

”Tarjouspyynnön yleisissä kriteereissä oli mainittu, että ’Laboratoriossa tehtävät analyysit on oltava akkreditoituja’. Onko kaikki yksittäiset analyysit oltava akkreditoituja? Vai riittääkö, jos analysoiva laboratorio ja valtaosa analyyseistä on akkreditoitu? Kyse erityisesti ympäristöterveydenhuollon elintarvikeanalyyseistä ja puhtausnäytteistä.”

Hankintayksikkö on vastannut edellä mainittuun kysymykseen seuraavasti:

”Riittää, että analysoiva laboratorio ja valtaosa analyyseistä on akkreditoitu.”

Tarjouspyynnön epäselvyys ja valittajien tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittajat ovat esittäneet, että Kajaanin laboratorio ei ole itsessään ollut akkreditoitu, mutta kloorianalyyseistä vastaava laboratorio on ollut akkreditoitu. Valittajat ovat lisäksi esittäneet, että hankintayksikön esittämistä tarjouspyynnön liitteistä ei ole käynyt ilmi uimahallinäytteiden viranomaisluonteisuus, joten tarjouspyyntö on ollut epäselvä, eikä siinä ole noudatettu alan yleisiä käytäntöjä. Tarjoajille on myös jäänyt epäselväksi, mitkä analyysit on edellytetty tehtävän akkreditoidulla menetelmällä. Vaatimuksen ei voida katsoa koskevan vain ympäristönterveydenhuollon elintarvikeanalyysejä ja puhtausnäytteitä. Tarjouspyynnön epäselvyyden vuoksi tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Ruokaviraston hyväksyntä laboratoriolle ei ole ollut tarjouspyynnössä nimenomaisena vaatimuksena, mutta sen sijaan analysoivalle laboratoriolle on vaadittu Ruokaviraston hyväksyntää edeltävä akkreditointi. Kajaanin sivutoimipiste ei kuulu Eurofins Ahma Oy:n Rovaniemen laboratorion akkreditoituun pätevyysalueeseen, eikä sillä ole myöskään omaa akkreditointia. Hankintayksikkö on myös esittänyt, että tarjouspyynnön uimahallinäytteitä koskevista liitteistä on käynyt ilmi, että kyse on ollut viranomaisilla tarkoitetuista tutkimuksista. Hankintayksikkö on vielä esittänyt, että tarjouspyynnössä esitettyä akkreditointivaatimusta on tarjouspyyntövaiheessa täsmennetty ja nämä tiedot ovat olleet kaikkien tarjoajien käytössä ennen tarjousajan päättymistä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjouspyynnön selvyydestä. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintaa koskevat vaatimukset tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia ja että hankintayksikölle ei anneta rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten arvioinnissa. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vastuu mahdollisista tarjouspyynnön epäselvyyksistä ja tulkinnanvaraisuuksista on lähtökohtaisesti hankintayksiköllä.

Edellä kuvatulla tavalla tarjouspyynnössä on edellytetty, että laboratoriossa tehtävien analyysien on oltava akkreditoituja. Hankintayksikkö on täsmentänyt lisätietokysymyksiin antamassaan vastauksessa kyseistä vähimmäisvaatimusta siten, että analysoivan laboratorion on tullut olla akkreditoitu. Asiassa saadun selvityksen perusteella vaatimus on riidattomasti tarkoittanut Turvallisuus- ja kemikaaliviraston FINAS-akkreditointipalvelun suorittamaa akkreditointia. Kyseistä tarjouspyynnön vähimmäisvaatimusta on siten pidettävä selvänä, eikä laboratorion akkreditointivaatimuksen selvyyden arvioinnissa ole merkitystä sillä, onko tarjouspyynnöstä voitu katsoa ilmenevän, että uimahallinnäytteet olisivat olleet tarkoitettu viranomaisvalvonnan alaisiksi.

Asiassa on myös riidatonta, että Eurofins Ahma Oy:n Rovaniemen laboratorion alaisella Kajaanin sivutoimipisteellä ei ole omaa akkreditointia eikä se myöskään kuulu Rovaniemen laboratorion akkreditoinnin pätevyysalueeseen. Valittajien mukaan niiden tarjoama ratkaisu on kuitenkin ollut tarjouspyynnön mukainen, sillä uimahallinäytteiden kloorianalyyseistä vastaava laboratorio olisi ollut akkreditoitu. Vaatimuksena on kuitenkin ollut analysoivan laboratorion akkreditointi, minkä perusteella akkreditoinnin tulisi olla sillä laboratoriolla, joka suorittaa analysoinnin. Näin ollen tarjouspyynnön vaatimuksen on katsottava edellyttäneen, että Kajaanin sivutoimipisteellä on tullut olla joko oma akkreditointi tai sen olisi tullut kuulua Rovaniemen laboratorion akkreditoinnin pätevyysalueeseen.

Tarjouspyynnön syrjivyys

Valittajat ovat esittäneet, että tarjouspyyntö on ollut syrjivä uimahallinnäytteiden kloorianalyyseille asetetun aikarajan takia. Valittajien mukaan tarjouspyynnön vaatimus, jonka mukaan uima-allasvesinäytteet tulee toimittaa laboratorioon kahden tunnin kuluessa näytteenotosta, on yhdessä akkreditointivaatimuksen kanssa johtanut siihen, että vain Savo-Karjalan Ympäristötutkimus Oy on voinut täyttää tarjouspyynnön vaatimukset. Valittajat ovat myös esittäneet, että hankinta olisi tullut jakaa osiin, jotta tarjouspyynnön vaatimus kahden tunnin aikarajasta olisi ollut hyväksyttävä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyyntö ei ole ollut syrjivä ja että sillä ei ole ollut velvollisuutta jakaa hankintaa osiin.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja että sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintalain säännökset eivät sääntele hankinnan sisältöä tai hankinnan tarkoituksenmukaisuutta. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Suhteellisuusperiaatteesta johtuu, että vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.

Markkinaoikeus kuitenkin toteaa hankintasopimuksen jakamisesta osiin vielä seuraavaa.

Edellä selostetun perusteella hankintalain 146 §:n 2 momentissa säädetään valituskiellosta, jonka mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella ei lähtökohtaisesti voida saattaa hankintayksikön päätöstä siitä, että hankintasopimusta ei jaeta osiin. Kuitenkin esitöissä selostetun valossa lainsäätäjän voidaan katsoa lähteneen siitä, ettei hankintalain 146 §:n 2 momentin valituskieltoa koskevan säännöksen säätämisellä valituskieltoa ole kuitenkaan tarkoitettu ulottaa muun ohella tilanteisiin, joissa hankintayksikön ratkaisu koskee viime kädessä hankintamenettelyn syrjimättömyyttä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan jakaminen kuuluu lähtökohtaisesti hankintayksikön harkintavaltaan. Hankintayksikön tulee kuitenkin myös tässä suhteessa huolehtia riittävän kilpailun turvaamisesta. Hankinnan jakamista koskevalla ratkaisulla ei saa myöskään kohdella tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Tarjouspyynnössä on kielletty osatarjousten tekeminen. Kilpailutuksen kohteena olleet analyysipalvelut ovat kaikki liittyneet samaan hankintakokonaisuuteen, ja ne ovat olleet luontevasti kilpailutettavissa samassa hankintakokonaisuudessa. Ottaen huomioon, että hankintayksikön ei tarvitse vielä tarjouspyyntövaiheessa esittää perusteluita sille, miksi hankintaa ei ole jaettu osiin, markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole tullut ilmi, että hankintayksikön päätös olla jakamatta hankintaa osiin olisi johtanut tarjoajien epätasapuoliseen tai syrjivään kohteluun. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa rajoissa voinut olla jakamatta hankintaa osiin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti tarjouspyynnön laatimisen osalta. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen valituksenalainen hankintaoikaisupäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Kajaanin kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kuntien vesilaitosten, ympäristöterveydenhuollon ja uimahallien laboratorionäytteiden analysointipalveluhankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittajat joutuisivat vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan kokonaan itse. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kajaanin kaupungin kaupunginjohtajan 27.8.2020 tekemän hankintaoikaisupäätöksen § 9. Markkinaoikeus kieltää Kajaanin kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kajaanin kaupungin korvaamaan Eurofins Ahma Oy:n, Eurofins Environment Testing Finland Oy:n ja Eurofins Scientific Finland Oy:n yhteiset oikeudenkäyntikulut 12.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Reima Jussila ja Liisa Kauramäki.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.