Market Court dismisses appeal against railway company's tender decision for rail yard traffic control services.

Asian tausta

Finrail Oy (nykyisin Fintraffic Raide Oy, jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 26.6.2020 julkaistulla ja 21.8.2020 korjatulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta ratapihaliikenteenohjauspalvelun hankinnasta toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle 1.5.2021 alkaen. Hankinta on jaettu kolmeen osaan.

Finrail Oy:n toimitusjohtaja on 29.9.2020 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella valinnut VR-Yhtymä Oy:n tarjouksen hankinnan osiin 1 ja 3.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 3.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Markkinaoikeus on 25.11.2020 antamallaan välipäätöksellä numero 519/20 hylännyt Fintraffic Raide Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta hankinnan osan 3 osalta.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Destia Rail Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen hankinnan osien 1 ja 3 osalta, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta, sillä se ei rautatieyrityksenä voi raideliikennelain nojalla toimia ratapihaliikenteen ohjauksesta vastaavana toimijana.

Hankintasääntelyn tavoitteena on muun ohella turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailussa. Hankinnan lopputuloksen tulee vastata hankintayksikön ja hankinnan käyttäjien tarpeita ja tavoitteita muunkin kuin hankintoja koskevan lainsäädännön vaatimukset huomioon ottaen.

Hankinnan kohteena olevan palvelun ja samalla hyväksyttävien tarjoajien soveltuvuuden osalta on otettava huomioon tarjouspyyntöasiakirjojen lisäksi se, mitä raideliikennelaissa säädetään. Raideliikennelain mukaan rataverkon haltija ei saa ulkoistaa tehtäviään rautatieyritykselle. Väylävirasto on rataverkon haltijana ulkoistanut liikenteenohjauspalveluiden hoitamisen hankintayksikölle, joka ei ole raideliikennelaissa tarkoitettu rautatieyritys. Hankintayksikön tavoitteena on ollut ulkoistaa ratapihaliikenteen ohjaustoiminnot edelleen valituksen kohteena olevalla hankintamenettelyllä.

Palveluntuottajan tehtäväksi on määritelty muun ohella ratapihan kapasiteetin puolueeton jakaminen eri toimijoiden kesken. Kyseisen palvelun tuottamisessa riippumattomuus on välttämätöntä, jotta palveluntuottaja ei voi suosia samaan konserniin kuuluvien yhtiöiden liikennettä kilpailijoidensa kustannuksella. Kysymyksessä on ehdoton pakottavaan lainsäädäntöön perustuva edellytys, eikä hankintayksikkö ole voinut harkintavaltansa puitteissa kiertää hankintamenettelyssään mainittua pakottavaa lainsäädäntöä.

Vastine

Vaatimukset

Fintraffic Raide Oy on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen. Hankintayksikkö on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sille hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä aiheutuvat kustannukset määrällä, joka vastaa kymmentä prosenttia hankinnan ennakoidusta arvonlisäverottomasta arvosta.

Perustelut

Valittajan esittämissä perusteissa voittaneen tarjoajan sulkemiselle tarjouskilpailusta on kyse raideliikennelain tulkinnasta. Valitus on siten jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Hankintayksiköllä ei ole ollut hankintasäännösten nojalla perusteita sulkea voittanutta tarjoajaa tarjouskilpailusta. Voittanut tarjoaja on täyttänyt tarjouspyynnössä tarjoajille asetetut soveltuvuusvaatimukset, eikä hankintasäännöksissä ole esitetty pakollisena poissulkemisperusteena valittajan mainitsemaa muuta pakottavaa lainsäädäntöä.

Hankintayksikkö on toiminut raideliikennelain ja sen soveltamiseen saatujen ohjeiden mukaisesti.

Hankinnan kohteena on ollut myös ylläpito- ja kunnostustehtäviä, joiden suorittajana voi raideliikennelain perusteella olla myös rautatieyritys. Hankinnan kohteeseen sisältyneet ratapihaliikenteenohjaamiseen kuuluvat kunnossapitotehtävät ja muut ratapihaliikenteen ohjaustehtävät muodostavat kiinteän kokonaisuuden, eikä niitä ole ollut mahdollista erottaa eri toimijoiden tehtäviksi liikenneturvallisuutta vaarantamatta.

Voittanut tarjoaja on tuottanut ratapihaliikenteenohjaukseen liittyviä tehtäviä myös aiemmin, eikä kilpailuneutraliteetti ole vaarantunut.

Raideliikennelaissa ei ole säädetty, etteikö hankintayksikkö toimiessaan toimeksi saaneena rataverkon haltijalta voisi ulkoistaa tehtäviään rautatieyritykselle. Toisin kuin valittaja väittää, hankintayksikkö ei ole hankintapäätöstä tehdessään kiertänyt tai ohittanut mitään pakottavan lainsäädännön vaatimuksia.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

VR-Yhtymä Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole asetettu ehtoja, jotka olisivat estäneet kuultavaa osallistumasta hankintamenettelyyn. Kuultavaa ei ole myöskään rasittanut mikään hankintasäännöksissä tarkoitettu poissulkemisperuste.

Hankintamenettelyssä on otettu huomioon muun ohella hankinnan kohteen määrittelyssä ja sopimuskirjauksissa raideliikennelaista johtuvat tasapuolisuus- ja syrjimättömyysvelvoitteet. Palveluntuottajalla ei tule olemaan päätäntävaltaa junajärjestyksestä, vaan se toimii hankintayksikön ja Väyläviraston ohjeistuksen sekä hankintasopimuksen mukaisesti.

Raideliikennelaki ei ole estänyt hankintayksikköä hankkimasta liikenteenohjauspalvelua rautatieyritykseltä kyseessä olevassa hankintamenettelyssä.

Kuultavan aiemmin tuottamat ratapihaliikenteenohjauspalvelut eivät ole vaikeuttaneet sen kilpailijoiden pääsemistä markkinoille.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankinnan kohdetta koskevana lainsäädäntönä raideliikennelaki, ja siihen sisältyvät tarjoajien soveltuvuutta koskevat säännökset liittyvät kiinteästi hankintaan ja kuuluvat siten markkinaoikeuden toimivaltaan.

Jos markkinaoikeus katsoo raideliikennelain soveltamisen jäävän sen toimivallan ulkopuolelle, markkinaoikeuden tulee arvioinnissaan varmistaa, että kaikilla potentiaalisilla tarjoajilla on ollut yhtäläiset edellytykset tulkita lainsäädäntöä samalla tavalla. Tarjouspyyntöä voidaan pitää selkeänä ja yksiselitteisenä vain siinä tapauksessa, että valittajan esittämä tulkinta raideliikennelaista katsotaan oikeaksi.

Mikäli raideliikennelakiin perustuvien soveltuvuusvaatimusten täyttymistä ei oteta tutkittavaksi, valittajalla ei ole mitään muutoksenhakukeinoa kyseisten oikeudellisten kysymysten suhteen.

Hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja eivät ole kyenneet esittämään perusteita sille, miksi pakottavaa lainsäädäntöä olisi mahdollista kiertää edelleen siirtämällä eli subdelegoimalla rataverkon haltijalle kuuluvat tehtävät kolmannelle toimijalle. Hankintayksikön subdelegoidessa sille kuuluvien palveluiden tuottamisen edelleen koskee sen valitsemaa palveluntuottajaa lähtökohtaisesti samat raideliikennelaista johtuvat vaatimukset kuin hankintayksikköä itseään. Hankintayksikkö on lisäksi aiemmin nimenomaan kilpailuneutraliteetin varmistamiseksi eriytetty tarjouskilpailun voittaneesta VR-Yhtymä Oy:stä, joten palveluntuotannon palauttaminen takaisin VR-Yhtymä Oy:lle on aiemmin tehtyjen linjausten vastaista.

Toisin kuin hankintayksikkö on esittänyt, ratapihaliikenteenohjaaja kohtaa säännöllisesti tilanteita, joissa se joutuu priorisoimaan tiettyjä toimijoita muiden kustannuksella vaihto- ja ratatöiden yhteydessä. Hankintayksikkö on erikseen kysyttäessä myöntänyt tämän valittajalle.

Hankintayksikön esittämä yksityisoikeudellinen korvausvaatimus tulee jättää markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Vahingonkorvausvaatimus

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sille hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä aiheutuvat kustannukset määrällä, joka vastaa kymmentä prosenttia hankinnan ennakoidusta arvonlisäverottomasta arvosta. Asiallisesti vaatimuksessa on kyse hankintayksikön vahingonkorvausvaatimuksesta, joka on esitetty hankintapäätökseen kohdistetun valituksen yhteydessä.

Asiassa sovellettavan vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 128 §:n mukaan muutoksenhakuun mainitussa laissa tarkoitetuista ratkaisuista sekä lainvastaisen menettelyn johdosta määrättäviin seuraamuksiin sovelletaan, mitä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 16 luvussa (145 — 169 §) säädetään.

Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi määrätä momentin 1 — 7 kohdissa todetun seuraamuksen.

Markkinaoikeus toteaa, että se on julkista hankintaa koskevassa asiassa toimivaltainen tutkimaan, onko hankinnassa menetelty julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti. Pääasian osalta markkinaoikeuden määrättävissä olevat seuraamukset on lueteltu tyhjentävästi hankintalain 154 §:n 1 momentissa. Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia, onko hankintayksikölle aiheutunut hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä kustannuksia. Hankintayksikön vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että VR-Yhtymä Oy olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta, koska yhtiö ei rautatieyrityksenä voi raideliikennelain nojalla toimia ratapihaliikenteen ohjauksesta vastaavana toimijana. Valittajan mukaan hankinnan kohdetta koskevana lainsäädäntönä raideliikennelaki, ja siihen sisältyvät tarjoajien soveltuvuutta koskevat säännökset liittyvät kiinteästi hankintaan ja ne on otettava huomioon tarjoajan soveltuvuuden arvioinnissa.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä ei ole ollut perusteita sulkea VR Yhtymä Oy:tä tarjouskilpailusta. Hankintayksikön mukaan yhtiö on täyttänyt tarjouspyynnössä tarjoajille asetetut soveltuvuusvaatimukset, eikä hankintasäännöksissä ole esitetty pakollisena poissulkemisperusteena valittajan mainitsemaa muuta pakottavaa lainsäädäntöä. Lisäksi hankintayksikön mukaan valittajan esittämissä perusteissa voittaneen tarjoajan sulkemiselle tarjouskilpailusta on kyse raideliikennelain tulkinnasta, joka ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan.

VR-Yhtymä Oy on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole asetettu ehtoja, jotka olisivat estäneet sitä osallistumasta hankintamenettelyyn. Yhtiön mukaan sitä ei ole rasittanut mikään hankintasäännöksissä tarkoitettu poissulkemisperuste.

Erityisalojen hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Saman lain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 83 ja 84 §:ssä sekä ensin mainitun pykälän nojalla sovellettavassa hankintalain 81 §:ssä säädetään tarjoajan sulkemisesta tarjouskilpailusta. Kyseisissä säännöksissä ei ole asetettu hankintayksikölle velvollisuutta sulkea tarjouskilpailusta ehdokkaita tai tarjoajia sillä perusteella, että ehdokkaan tai tarjoajan osallistuminen hankintamenettelyyn johtaisi muun lainsäädännön vastaiseen menettelyyn. Hankintalainsäädännössä ei ole muutakaan nimenomaista säännöstä, joka asettaisi hankintayksikölle velvollisuuden ottaa huomioon muun lainsäädännön ehdokkaan tai tarjoajan soveltuvuudelle asettamat vaatimukset. Hankintamenettelyssä on kuitenkin noudatettava erityisalojen hankintalain 3 §:n 1 momentissa mainittuja keskeisiä yleisiä periaatteita.

Esillä olevassa asiassa ei ole edes väitetty, että VR-Yhtymä Oy olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi siitä syystä, että yhtiö ei olisi täyttänyt hankintasäännösten taikka tarjouspyynnön mukaisia soveltuvuusvaatimuksia. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että kysymyksessä oleva tarjouspyyntö olisi laadittu siten, että se ei olisi hankintasäännöksissä tarkoitetulla tavalla turvannut tarjoajien tasapuolisia mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun. Asiassa esitetyn perusteella ei voida myöskään katsoa, että hankintayksiköllä olisi hankintasäännöksiin sisältyvien yleisten periaatteiden perusteella muutoinkaan ollut velvollisuus sulkea VR-Yhtymä Oy tarjouskilpailusta. Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittanutta tarjoajaa tarjouskilpailusta.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjouspyyntöä voidaan pitää selkeänä ja yksiselitteisenä vain siinä tapauksessa, että valittajan esittämä tulkinta siitä, että raideliikennelakia tulisi soveltaa arvioitaessa tarjoajan soveltuvuutta, pitää paikkaansa. Markkinaoikeus viittaa edellä lausuttuun ja katsoo, että valittajan esittämä väite raideliikennelain soveltamisesta tarjoajan soveltuvuuden arvioimisessa ei ole johtanut siihen, että tarjouspyyntöä olisi pidettävä hankintasäännöksissä tarkoitetulla tavalla epäselvänä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Erityisalojen hankintalain 128 §:n nojalla sovellettavan hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Fintraffic Raide Oy:n esittämän vahingonkorvausvaatimuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Destia Rail Oy:n korvaamaan Fintraffic Raide Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen ja VR-Yhtymä Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 128 §:n nojalla sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Pasi Yli-Ikkelä ja Jenni Poropudas.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.