Market Court orders public buyer to pay damages and costs for rejecting a tenderer's compliant bid.

Asian tausta

Nokian kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 3.6.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta Nokian hyvinvointikeskuksen uudisrakennuksen suunnittelun ja toteuttamisen kokonaisvastuurakentamisen rakennusurakasta (jäljempänä myös KVR-urakka).

Nokian kaupunginhallitus on 14.9.2020 tekemällään hankintapäätöksellä § 236 valinnut Skanska Talonrakennus Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ylittänyt rakennusurakoita koskevan EU-kynnysarvon.

Markkinaoikeus on 3.12.2020 antamallaan välipäätöksellä numero 533/20 sallinut Nokian kaupunginhallituksen 14.9.2020 tekemän hankintapäätöksen § 236 täytäntöönpanon.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 4.1.2021.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Peab Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 1.750.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 23.950 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen.

Hankintayksikkö on asettanut lopullisissa tarjouspyyntöasiakirjoissa ehdottomia vaatimuksia, joiden perusteella tarjoajien on tullut tehdä omat suunnitteluratkaisunsa. Suunnitteluratkaisun on tullut muun ohella täyttää hankintayksikön asettamat toiminnalliset vaatimukset, jotka on esitetty tarjouspyynnön liitteenä olleessa asiakirjassa ”Toiminnalliset vaatimukset ja tavoitteet” sekä hankintayksikön asettamat tekniset vaatimukset, jotka on esitetty tarjouspyynnön liitteenä olleessa asiakirjassa ”Tekniset vaatimukset”. Lisäksi suunnitteluratkaisun on tullut perustua tarjouspyynnön liitteenä olleeseen asiakirjaan ”Tilaohjelma” sekä noudattaa asemakaavan määräyksiä ja ohjeita. Samoin suunnittelua ovat ohjanneet tarjouspyynnön liitteenä olleet pakolliset kalusteluettelot.

Asiakirjan ”Toiminnalliset vaatimukset ja tavoitteet” sanamuodon ja hankintayksikön hankintamenettelyn aikana esittämään kysymykseen antaman vastauksen, jossa on viitattu sanamuodon merkitykseen, perusteella kaikkia sellaisia kyseisessä asiakirjassa esille tuotuja vaatimuksia, jotka on esitetty imperatiivimuodossa, kuten esimerkiksi ”tarvitaan”, ”tulee”, ”on oltava”, ja joita ei ole erikseen nimetty tavoitteiksi, on tullut pitää pakollisina vähimmäisvaatimuksina, jotka on ollut pakollista täyttää tarjotussa suunnitteluratkaisussa. Suunnitteluratkaisu, joka ei ole täyttänyt pakollisia vaatimuksia kaikilta osin, on tullut sulkea tarjouspyyntöä vastaamattomana tarjouskilpailusta.

Asiakirjan ”Toiminnalliset vaatimukset ja tavoitteet” kohdassa 1.7.6 ”Poistumistiet ja pako-ovet” on edellytetty, että kaikissa vastaanottohuoneissa on oltava pako-ovi toiseen tilaan. Tarjoajien on tullut ymmärtää, että turvallisuusnäkökohtiin liittyvä pako-ovia koskeva vaatimus on ollut pakollinen vähimmäisvaatimus, eikä siitä ole missään olosuhteissa voitu poiketa. Pako-ovia koskevaa vähimmäisvaatimusta on käsitelty myös 19.5.2020 päivätyn neljännen lisäkirjeen kysymykset ja vastaukset -liitteessä, jonka mukaan pako-ovien määrittelyssä ei voida käyttää harkintaa niissäkään tiloissa, joissa ei lähtökohtaisesti oteta vastaan potilaita.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisu ei kaikilta osin ole täyttänyt pako-ovia koskevaa pakollista vähimmäisvaatimusta. Suunnitteluratkaisun mukaan ainakin osasta kolmannen kerroksen vastaanottohuoneita on puuttunut vaadittu pako-ovi.

Hyvinvointikeskuksen back office -tilojen osalta voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisusta on puuttunut kokonaan yhteisen tekemisen tila sekä sanelunpurkajille osoitettu työtila, jotka pakollisten vähimmäisvaatimusten mukaan olisi tullut sijoittaa back office -tilojen yhteyteen tai kysymys-vastauskierroksella annetun hankintayksikön vastauksen mukaan myös muualle kuin back office -tilojen yhteyteen. Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa on myös esitetty kaksi viidelle henkilölle mitoitettua tilaa hoidon tarpeen arviointia ja ajanvarausta puhelimitse hoitavalle henkilökunnalle. Asiakirjassa ”Toiminnalliset vaatimukset ja tavoitteet” asetetun pakollisen vähimmäisvaatimuksen perusteella on selvää, että vaatimuksena on ollut yksi kymmenen hengen tila, eikä tarjoajilla ole ollut mahdollisuutta poiketa vaatimuksesta jakamalla henkilöt useampaan kuin yhteen tilaan, vaikka näissä tiloissa olisi yhteensä tilaa vaaditulle henkilömäärälle.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa ei ole täyttynyt pakollinen vähimmäisvaatimus varastojen sijainnista back office -tilojen vieressä siten, että tavaroita kuljetettaessa ei tarvitse kulkea odotustilan kautta. Suunnitteluratkaisussa puolet back office -tiloista sijaitsee erillään hisseistä ja varastoista siten, että tavarankuljetus tapahtuu odotustilan kautta.

Asiakirjassa ”Toiminnalliset vaatimukset ja tavoitteet” on esitetty myös terveyskeskussairaalaa koskevia vähimmäisvaatimuksia, joissa on asetettu muun ohella vaatimus siitä, että toiminnallisesti osasto jakautuu kolmeen soluun, joissa toiminta voidaan eriyttää. Vaatimuksen mukaan solut on voitava eristää toisistaan ovilla esim. epidemioiden vuoksi. Myös neuvottelukierrosten aikana järjestetyissä työpajoissa on sanallisesti käsitelty vaatimusta osaston jakautumisesta soluihin. Keskusteluissa on suullisesti vahvistettu, että solujen jakaminen toisistaan tarkoittaa nimenomaan sitä, että kulku jokaiseen soluun on järjestettävä muuten kuin kulkemalla muiden solujen läpi.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa terveyskeskussairaalan osasto ei ole ollut jaettavissa kolmeen erilliseen osaan. Suunnitteluratkaisussa esitettyä osastoa ei ole mahdollista jakaa useampaan kuin kahteen osaan siten, että kulku soluihin tapahtuisi itsenäisesti kulkematta toisten solujen läpi. Tällöin soluja ei voida pitää toisistaan eriytettyinä esimerkiksi epidemiatilanteissa, eikä suunnitteluratkaisu siten tältä osin ole täyttänyt tarjouspyynnössä esitettyä pakollista vähimmäisvaatimusta.

Asiakirjassa ”Toiminnalliset vaatimukset ja tavoitteet” on esitetty myös vaatimuksia liittyen hyvinvointikeskuksen eri osastojen sisäänkäynteihin ja näiden yhteydessä oleviin tiloihin.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisun mukaisessa hyvinvointikeskuksessa ei ole ollut vaadittua apuvälinetuulikaappia eikä neuvolan yhteydessä ole ollut tilaa lastenvaunuille.

Asiakirjan ”Toiminnalliset vaatimukset ja tavoitteet” alaliitteessä A3.1 ”Tilaohjelma” on kuvattu hyvinvointikeskuksen eri osastojen vaatimia tiloja. Tilaohjelmassa esitettyä tilajakoa on lähtökohtaisesti pidettävä pakollisena vähimmäisvaatimuksena. Vastaanotto- ja toimistohuoneiden osalta vaatimuksissa on esitetty hienoista joustoa, mutta on selvää, että esimerkiksi tilojen määristä ei ole voitu poiketa eikä tilaohjelmassa lueteltuja tiloja ole voitu jättää pois tarjouspyynnön mukaisista suunnitteluratkaisuista.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa front office / back office -osastolla ei ole ollut vaadittua lastenhoitohuonetta ja tästä johtuen on selvää, ettei myöskään kyseisen huoneen kalustusta koskeva pakollinen vähimmäisvaatimus ole täyttynyt voittaneen tarjoajan tarjouksessa.

Tilaohjelmassa on esitetty myös terveyskeskussairaalan varastotiloja 7.16 hoitotarvikevarasto, 7.17 hoitovälinevarasto, 7.18 liinavaatevarasto, 7.26 vaippavarasto sekä 7.27 apuvälinevarasto koskevia pakollisia vähimmäisvaatimuksia. Varastoihin liittyvien toimintokorttien perusteella varastojen pinta-ala on yhteensä 65 neliömetriä. Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisu ei ole täyttänyt tilaohjelman pakollisia vähimmäisvaatimuksia tältä osin, sillä sen suunnitteluratkaisussa terveyskeskussairaalaan on suunniteltu vain 2 — 3 varastotilaa, joiden yhteenlaskettu pinta-ala on 37,5 neliömetriä.

Lisäksi asiakirjan ”Toiminnalliset vaatimukset ja tavoitteet” liitteenä olevissa toimintokorteissa on esitetty eri tilojen kalustamista koskevia vaatimuksia. Kyseessä on ollut pakollinen vähimmäisvaatimus, mikä on käynyt ilmi muun ohella 19.5.2020 päivätyn neljännen lisäkirjeen kysymykset ja vastaukset -liitteestä, jossa on todettu, että tietoja kalustosta sisältänyt tiedosto on ollut luonteeltaan tarjoajia sitova. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut kalustuksen osalta monilta kohtaa puutteellinen ja pakollisten vähimmäisvaatimusten vastainen. Erityisesti tiloissa, joita esiintyy useampia, kuten vastaanottohuoneet ja saattohoitohuoneet, kaikkiin huoneisiin ei ole mahdollista sijoittaa vaadittua kalustusta esimerkiksi siitä syystä, että huoneen pinta-ala on liian pieni.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 ”Vähimmäisvaatimukset ja laatuarviointiperusteet” on yksilöity, että suunnitteluratkaisun ”tulee täyttää tilaajan asettamat tekniset vaatimukset, jotka on esitetty dokumentissa ”Tekniset vaatimukset”. Teknisten vaatimusten osalta on siten kysymys pakollisista vähimmäisvaatimuksista, jotka tarjoajien on tullut ottaa huomioon tarjouksissaan eikä esitetyistä pakollisista vähimmäisvaatimuksista ole ollut mahdollista poiketa.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisu ei ole täyttänyt pakollista teknistä vaatimusta, jonka mukaan ensiavun sisäänkäynnissä tehdään katos ambulanssille, jonka on mahduttava katokseen kokonaan. Suunnitteluratkaisussa ensiavun sisäänkäynnin katos on ollut niin pieni, ettei ambulanssi mahdu kokonaan katoksen alle.

Teknisissä vaatimuksissa on esitetty myös hyvinvointikeskuksen ikkunoita ja niiden tuuletusmahdollisuuksia koskeva pakollinen tekninen vaatimus, jonka mukaan tuuletusmahdollisuudella varustettuja avattavia ikkunoita tulee olla toimistotiloissa, tiloissa, joissa on asiakas- ja potilasvastaanottoa, neuvottelu-, kokous- ja työntekijöiden kahviotiloissa sekä potilashuoneissa. Lisäksi on todettu, että jos ikkunoita on useampi, riittää että vain yhdessä on avausmahdollisuus. Vaatimuksen mukaan tuuletusmahdollisuuden voi jättää pois joistain yksittäisistä tiloista, mutta pääosassa ikkunoita tulee olla tuuletusmahdollisuus.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa neuvottelu- ja kokoustilat ovat tarjouspyynnön vastaisesti pääosin ilman tuuletusmahdollisuutta. Potilashuoneista viidessä huoneessa kahdestakymmenestäkahdeksasta ei ole tuuletusmahdollisuutta. Näin ollen suunnitteluratkaisu on mahdollisesti tarjouspyynnössä esitettyjen teknisten vaatimusten vastainen myös potilashuoneiden tuuletusmahdollisuuksien osalta.

Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä tavoitteena on parhaan ratkaisumallin löytäminen, joten neuvotteluprosessi poikkeaa muista hankintamenettelyistä. Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssäkin lopullisen tarjouksen on oltava lopullisessa tarjouspyynnössä määriteltyjen vaatimusten mukainen ja siihen on sisällytettävä kaikki hankinnan toteuttamiseksi pyydetyt ja tarpeelliset osat. Hankintayksikön on arvioitava lopullisen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta ennen tarjousten vertailua ja suljettava tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaiset lopulliset tarjoukset.

Toissijaisesti mikäli markkinaoikeus katsoisi, että edellä todetut tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyt vaatimukset eivät olisi olleet pakollisia vähimmäisvaatimuksia, tarjouspyyntö on ollut vähintäänkin epäselvä eikä sen perusteella ole ollut mahdollista antaa vertailukelpoisia ja yhteismitallisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön tulee olla niin selkeä, että sen perusteella saadaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Jotta vertailukelpoisten tarjousten antaminen on mahdollista, tulee kaikilla tarjoajilla olla sama käsitys hankinnan kohteesta ja ehdoista. Hankintayksikön laatima tarjouspyyntö on ollut epäselvä ainakin siltä osin, mitkä liitteen A3 ”Toiminnalliset tavoitteet ja vaatimukset” vaatimuksista ovat olleet pakollisia vaatimuksia ja mitkä tavoitteita, jotka ovat ohjanneet suunnitteluratkaisujen tekemistä. Valittaja on omaa suunnitteluratkaisua laatiessaan hylännyt useita ratkaisuja, jotka ovat samankaltaisia voittaneen tarjoajan tarjouksessa esitettyjen suunnitteluratkaisujen kanssa siitä syystä, että ne ovat olleen valittajan käsityksen mukaan hankinta-asiakirjoissa esitettyjen pakollisten vähimmäisvaatimusten vastaisia.

Vastine

Vaatimukset

Nokian kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 17.762,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Asiassa on kyse Nokian kaupungin hyvinvointikeskushankkeesta, jonka nyt kilpailutetussa ensimmäisessä vaiheessa toteutetaan uudisrakennus terveyspalvelutoimintoja varten. Hankinta toteutetaan KVR- eli SR-urakkana, joka sisältää uudisrakennuksen suunnittelun ja toteuttamisen. Tarjouspyynnön liitteen ”Suunnitteluohjelma” mukaan kohteen suunnitelmavaiheet ovat ratkaisuehdotusvaihe, lopullisen tarjousvaiheen suunnittelu, rakennuslupavaiheen suunnittelu ja toteutussuunnittelu. Valituksen kohteena olevan tarjouskilpailun aikana on suoritettu näistä ratkaisuehdotusvaihe ja lopullisen tarjousvaiheen suunnittelu. Tarjouskilpailun aikana tarjoajilta ei ole pyydetty lopullisia suunnitelmia kohteesta eikä kohdetta rakenneta tarjousten yhteydessä toimitettujen suunnitelmien pohjalta, vaan kohteen suunnittelu jatkuu tarjouskilpailun jälkeen tarjouskilpailun voittajan toimesta.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyyntöasiakirjojen mukainen. Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisu on täyttänyt kaikki tilaajan asettamat toiminnalliset tavoitteet ja vaatimukset sekä tekniset vaatimukset.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa on oikea määrä pako-ovia. Luonnoksessa on kuitenkin kaksi ovea väärässä paikassa kolmannen kerroksen liitepiirustuksessa.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisu on ollut varastotilojen sijainnin osalta tarjouspyynnön mukainen. Suunnitteluratkaisussa kaikki varastot sijaitsevat niin sanotun huoltolohkon sisällä, joka sijaitsee jokaisessa kerroksessa huoltohissin vieressä. Huoltolohko on aluetta, johon asiakkaat eivät pääse. Huoltolohkojen yhteydessä sijaitsee suurin osa back office -tiloista. Näin ollen varastot sijaitsevat myös back office -tiloissa, jonne pääsee suoraan hissillä. Kahteen back office -tilaan ei pääse suoraan hissillä, mutta niissä ei ole varastoa. Tavoitteena on ollut, että kaikki tavaralogistiikkaan kuuluva liikkuu back-office -tilojen puolella. Voittaneen tarjoaja suunnitteluratkaisussa tavarat kulkevat huoltohissillä huoltolohkolle, jossa tavarat puretaan suoraan varastotiloihin.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa on mahdollista eristää solut toisistaan lisäämällä solujen väliin ovet. Niiden paikat on esitetty piirustuksissa jo olemassa olevina ovina ja mahdollisina ovien paikkoina. Asiakirjassa "Toiminnalliset tavoitteet ja vaatimukset" ei ole todettu, että kulku soluihin tulisi järjestää muuta kautta kuin kulkemalla muiden solujen läpi. Siinä on todettu, että "Toiminnallisesti osasto jakautuu kolmeen soluun, joissa toiminta voidaan eriyttää. Solut on voitava eristää toisistaan." Solujen läpikulkua ei ole siten kielletty kirjallisessa tarjouspyyntömateriaalissa, eikä se näin ollen ole ollut pakollinen vähimmäisvaatimus. Neuvottelukutsussa on ilmoitettu, että neuvotteluissa käsiteltävät asiat eivät sido hankintayksikköä ja että tarjoajan tulee tarjousta laatiessaan tukeutua ainoastaan kirjallisesta tarjouspyyntömateriaalista ilmeneviin seikkoihin.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa hyvinvointikeskuksen pääsisäänkäynnissä apuvälineille on varattu eteinen, eli apuvälinetuulikaappi, jonka pinta-ala on 15,5 neliömetriä. Käytön aikana normaalitilanteessa toinen automaattiovista on tarkoitus pitää suljettuna ja käyttää ainoastaan toista ovea. Epidemiatilanteessa tuulikaappi voidaan tarvittaessa jakaa kahteen erilliseen sisäänkäyntiin. Hyvinvointikeskuksessa on yksi yhteinen sisäänkäynti, joten eteinen toimii myös neuvolan sisäänkäyntinä. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut vaatimusta siitä, että lastenvaunuille pitäisi olla huone. Näin ollen neuvolan odotustila on mitoitettu väljäksi ja lastenvaunut saa tarvittaessa säilytettyä siellä.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa on kaksi lastenhoitohuonetta. Toinen sijaitsee hyvinvointikeskuksen aulatilassa inva-wc:n yhteydessä ja toinen neuvolassa asiakas-wc:n yhteydessä. Lastenhoitohuoneen kalustus on tarjouspyynnön mukainen.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisu on täyttänyt tilaohjelman pakolliset vähimmäisvaatimukset varastojen osalta. Lukumääräisesti varastotiloja on tilaohjelmaan nähden riittävästi, koska niitä on neljä kappaletta neljännessä kerroksessa ja yksi kappale 0 kerroksessa. Huoltolohkon alueella oleva kahden tilan muodostama varasto, pinta-alaltaan yhteensä 26,5 neliömetriä, sisältää liinavaate-, hoitoväline-, tarvike- ja vaippavaraston. Lisäksi liinavaate- ja hoitotarvikevarastona voidaan pitää osastolla olevia 11,5 neliömetrin suuruisia varastoja sekä saattohoito-osaston vieressä olevaa tilaohjelmaan nähden laatutasoltaan arvokkaampaa ylimääräistä pesuhuonetta, pinta-alaltaan 11 neliömetriä. Kaikkia mainittuja varastoja voidaan pitää monitoimivarastoina. Apuvälinevarasto sijaitsee 0 kerroksessa, josta hyvinvointikeskuksen koko henkilökunnan on helppo noutaa apuvälineitä.

Varastotilojen osalta on vielä otettava huomioon, että vastatessaan tarjouskilpailun aikana tarjoajien kysymyksiin hankintayksikkö on tuonut esiin, että tilaohjelman ja toimintokorttien neliömäärät ovat viitteellisiä. Myös tarjoajan mahdollisuutta etsiä sopivaa ratkaisua ilman tarkkaa määritystä on korostettu.

Tarjouspyynnön toimintokorteissa esitetyt irtokalusteet on esitetty voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisun saattohoito- ja vastaanottotiloissa esimerkinomaisesti. Tarkempaa kalustussuunnittelua ei ole kilpailuvaiheessa tehty, koska kilpailuvaiheen suunnitelmat on edellytetty L1-tasoisina luonnossuunnitelmina, jotka eivät vielä sisällä tarkempaa kalustussuunnittelua. Hankintayksikkö on tätä koskevaan kysymykseen vastannut, että ”Neuvotteluvaiheessa riittää L1 taso. L2 tasoiset suunnitelmat laaditaan vasta, kun urakoitsija on valittu.”

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa ambulanssikatoksen korkeus on noin kolme ja puoli metriä ja syvyys kolme metriä. Ambulanssin leveys on 2,1 metriä ja korkeus 2,6 metriä vilkkujen kanssa. Näin ollen ambulanssi mahtuu katoksen alle.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa kaikissa julkisivuikkunoissa on tuuletusmahdollisuus, mikä ilmenee suunnitteluratkaisun rakennustapaselostuksesta. Porrashuoneissa ja aulassa on savunpoistoluukut. Potilashuoneissa sekä neuvottelu- ja kokoustiloissa pääosassa tiloista on tuuletusmahdollisuus.

Edellä todetun perusteella ainoat erittäin vähäiset poikkeamat tarjouspyynnön vaatimuksista voittaneen tarjoajan tarjouksessa ovat olleet kaksi väärässä paikassa olevaa pako-ovea ja yksi ylimääräinen väliseinä. Näillä ei ole ollut minkäänlaista kustannusvaikutusta, koska pako-ovia on kuitenkin ollut oikea määrä ja koska väliseinän jättäminen rakentamatta päinvastoin tulisi alentamaan kustannuksia. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut täysin tarjouspyyntöasiakirjojen mukainen, kun otetaan huomioon tarjouspyynnön vähäiset poikkeamat salliva ehto ja hankkeen toteutusmuoto KVR-urakkana.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Hankintamenettely on toteutettu kilpailullisella neuvottelumenettelyllä, johon on sisältynyt muun muassa seitsemän neuvottelukierrosta. Kaikilla tarjoajilla on ollut laajat mahdollisuudet käydä hankintayksikön kanssa neuvotteluita, joissa on voinut tarpeen mukaan esittää kirjallisia kysymyksiä, pyytää selvennystä tarjouspyyntöasiakirjoihin ja esitellä omia ratkaisujaan. Neuvotteluissa tai muutoin hankintamenettelyn kuluessa ei ole käynyt ilmi, että tarjouspyyntöasiakirjoihin olisi jäänyt epäselvyyksiä. Hankintayksikkö on vastannut kaikkiin kysymyksiin. Saadut kysymykset ja vastaukset on julkaistu neuvottelukierrosten aikana.

Tarjoajille on järjestetty tarjousten selonottoneuvottelut. Selonottoneuvottelun tarkoituksena on ollut muun ohella selvittää, onko tarjoaja ymmärtänyt tarjouspyynnön ja tarjousasiakirjat oikein tai onko tarjoaja huomannut suunnitelmissa joitain epäselvyyksiä, joita tulee tarkentaa. Valittajan ja voittaneen tarjoajan kanssa käydyissä neuvotteluissa ei ole tullut esille, että tarjouspyyntö olisi ollut puutteellinen tai epäselvä. Neuvottelumuistioon on kirjattu tarjoajien tilaisuudessa esittämät kysymykset ja toteamukset. Lisäksi molemmissa neuvotteluissa on erikseen todettu, ettei urakoitsijalla ole ollut huomauttamista tarjouspyyntöasiakirjoihin.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisu ei ole ollut vertailukelpoinen muiden tarjoajien suunnitteluratkaisujen kanssa, koska voittanut tarjoaja on suunnitteluratkaisussaan poikennut monilta osin tarjouspyynnön pakollisista vähimmäisvaatimuksista.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 ”Vähimmäisvaatimukset ja laatuarviointiperusteet” on todettu, että suunnitteluratkaisun tulee lähtökohtaisesti täyttää ne ehdottomat vaatimukset, jotka asetetaan lopullisissa tarjouspyyntöasiakirjoissa ja että tarjouksessa hyväksytään suunnitteluratkaisun kannalta merkitykseltään vähäiset poikkeamat näistä vaatimuksista, mutta lopullinen hankinta on toteutettava vaatimusten mukaisesti. Mainitun asiakirjan mukaan poikkeama ei ole merkitykseltään vähäinen, jos hankintayksikkö ei voi selvästi todeta, miten poikkeama tulee korjata ja millainen suunnitteluratkaisu on poikkeaman korjaamisen jälkeen. Poikkeama ei myöskään ole vähäinen, jos sen tai yhteensä kaikkien tarjotun suunnitteluratkaisun poikkeamien korjaamisen arvo ylittää hankintayksikön perustellun arvion mukaan 100.000 euroa.

Valittajan osoittamat voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudet eivät ole merkitykseltään vähäisiä eikä hankintayksikkö ole voinut suunnitteluratkaisun perusteella itse todeta sitä, miten poikkeamat tulisi korjata ja miten suunnitteluratkaisu tulisi muuttumaan korjauksien johdosta. Suunnitteluratkaisun poikkeamien korjaamisen yhteenlaskettu arvo on noin 1.140.000 euroa. Merkittävimpien poikkeamien, kuten terveyskeskussairaalaosaston eristämistä ja soluihin jakamista koskevan vaatimuksen sekä eri tilojen kalustusvaatimusten korjaaminen yksinäänkin on arvoltaan yli 100.000 euroa.

Poikkeaminen vähimmäisvaatimuksista aiheuttaa myös kerrannaisvaikutuksia, sillä mahdolliset muutokset vaikuttavat aina suunniteltuun kokonaisuuteen. Jos esimerkiksi voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisusta puuttuva tila lisätään suunnitelmaan, kyseistä tilaa ei voi lisätä suunnitteluratkaisun mukaisiin neliömääriin poistamatta tai olennaisesti muokkaamatta muita toimintoja ja tiloja. Kerrannaisvaikutukset johtavat siihen, että hyvinvointikeskus ei ole sen tarjotun suunnitteluratkaisun mukainen, eikä vertailukelpoinen muiden tarjoajien suunnitteluratkaisuihin.

Toisin kuin hankintayksikkö on vastineessaan esittänyt, voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa terveyskeskussairaalaosasto ei ole jaettavissa kolmeen erilliseen soluun siten, että niiden toiminta voitaisiin eriyttää. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on mainittu, että osasto voidaan jakaa kahdeksi soluksi pystykäytävän suuntaisesti. Koska hissiyhteydet sijaitsevat toisessa solussa, ainoastaan toinen solu, jossa ei ole hissiyhteyksiä, on eristettävissä tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Osaston se osa, jossa hissiyhteydet sijaitsevat, ei ole eristettävissä, sillä kaikki kulku ja esimerkiksi ruoka- ja välinehuolto eristettyyn soluun ja sieltä pois tapahtuvat hissillisen osan kautta. Tarjouspyynnön ehdoton vaatimus kolmesta eristetystä solusta ei ole siten täyttynyt.

Hankintayksikön mukaan voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa solut on mahdollista eristää lisäämällä ovia solujen välille. Hankintayksikön vastineen mukaan tarjouspyynnössä ei ole kielletty solujen läpikulkua. Kuitenkin eristämisvaatimus jo itsessään asettaa yksiselitteisen vaatimuksen siitä, ettei kulku eristettyyn soluun voi tapahtua toisen eristetyn solun läpi, koska silloin solu, jonka kautta läpikulku tapahtuu, ei ole eristetty.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisu on lisäksi ollut monilta muilta osin tilaohjelman ja toimintokorttien vastainen. Useat tilat ovat liian pieniä, sillä toimintokorteissa ja tilaohjelmissa vaadittu kalustus ei ole sijoitettavissa kyseisiin tiloihin siten, että tilat olisivat toiminnallisesti käytettävissä ja kalustus ei sijoittuisi esimerkiksi huoneissa olevien ovien tielle. Lisäksi tiloissa on selviä puutteita ja poikkeamia toimintakorttien kalustusvaatimuksista.

Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisu on ollut paloluokan osalta tarjouspyynnön teknisten vaatimusten vastainen. Suunnitteluratkaisu ei ole täyttänyt paloluokan P1 vaatimuksia palon rajoittamisesta palo-osastoihin eikä rakennus siten täytä paloluokan P1 vaatimuksia. Ympäristöministeriön rakennusten paloturvallisuudesta annetun asetuksen (848/2017, jäljempänä paloturvallisuusasetus) mukaan paloluokan P1 mukaisessa hoitolaitoksessa, joka on varustettu automaattisella sammutuslaitoksella, muut kuin yöpymistilat voivat muodostaa enintään 3.200 neliömetrin suuruisen palo-osaston. Voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa kerrokset 1 — 3 muodostavat yhtenäisen palo-osaston, joka on laajuudeltaan lähes 6.000 neliömetriä.

Valittaja on tehnyt oman tarjouksensa tarjouspyyntömateriaalin mukaisesti ja siinä käsityksessä, että muun muassa asiakirjassa ”Toiminnalliset tavoitteet ja vaatimukset” todetut ”tulee olla”, ”tulee sijaita”, ”tulee voida kuljettaa”, ”tarvitaan”, ”on oltava” ovat tarkoittaneet nimenomaan pakollisia vähimmäisvaatimuksia, jotka suunnitteluratkaisuiden on tullut täyttää. Valittaja on tulkinnut tarjouspyyntöä sen sanamuodon mukaisesti. Mahdollinen tarjouspyynnön epäselvyys on tullut ilmi vasta siinä vaiheessa, kun hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksen ja valinnut urakoitsijaksi Skanskan, jonka tarjous ei ole ollut vertailukelpoinen ja yhteismitallinen valittajan ja muiden tarjoajien jättämien tarjousten kanssa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö

on lisävastineessaan esittänyt muun ohella, että paloturvallisuusasetuksen mukaan rakennus voidaan suunnitella noudattaen taulukkomitoituksen mukaisia arvoja, mutta yhtä hyväksyttävä toimintatapa on myös käyttää oletettuun palonkehitykseen perustuvaa suunnittelua eli toiminnallista palomitoitusta.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa kohteessa on varauduttu osoittamaan sen hetkisten voimassa olevien määräysten mukainen palo-osaston pinta-alan ylittyminen toiminnallisen palomitoituksen keinoin, mitä ei ole kielletty tarjouspyyntöasiakirjoissa. Toiminnallisen tarkastelun mukaiset oletetut suunnitteluratkaisut on sisällytetty tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisiin suunnitelmiin. Tarkastelutapa ja alustavat suunnitteluratkaisut on käyty läpi kohteen paloteknisen suunnittelijan ja paikallisen pelastusviranomaisen kanssa pidetyssä Teams-palaverissa 20.4.2020. Koska toiminnallisen palomitoituksen keinoin tulkittava lopputulos olisi tässä tapauksessa ollut vähintään yhtä turvallinen kuin taulukkomitoitettu ratkaisu, voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut ristiriidassa asiakirjan vaatimusten kanssa. Kokonaisuutena järjestely on ollut tarjouspyynnössä asetettujen teknisten vaatimusten mukainen.

Tarjoushetken mukaisten määräysten mukaan suurin sallittu palo-osaston pinta-ala on ollut 4.800 neliömetriä, ei valittajan esittämä väittämä 3.200 neliömetriä. Tällä ei ole kuitenkaan asiassa merkitystä, koska voittaneen tarjoajan tarjouksessa on edellä todetusti varauduttu osoittamaan sen hetkisten voimassa olevien määräysten mukainen palo-osaston pinta-alan ylittyminen toiminnallisen palomitoituksen keinoin.

Valittaja

on lisävastaselityksessään esittänyt muun ohella, että tarjouspyynnön mukaan tarjouksen suunnitteluryhmää ja toteutusorganisaatiota koskevat vähimmäisvaatimustiedot on tullut ilmoittaa tarjouspyynnön liitteen 3.1 lomakkeella ”Suunnitteluryhmän ja toteutusorganisaation ilmoittautumislomake”. Lomakkeella on tullut ilmoittaa suunnitteluryhmän jäsenien, kuten pääsuunnittelijan ja arkkitehdin, perustietoja ja referenssejä.

Ilmoittautumislomakkeen kohdassa 1.2 on pyydetty ilmoittamaan pääsuunnittelijan referenssejä. Ilmoittautumislomakkeen kohdassa 2.2 on pyydetty ilmoittamaan arkkitehdin osalta samanlaiset referenssit kuin pääsuunnittelijan osalta. Ilmoittautumislomakkeella on mainittu, että arkkitehdin osalta ilmoitetut referenssikohteet eivät saa olla samoja kuin pääsuunnittelijalle kohdassa 1.2 ilmoitetut referenssikohteet.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on ilmoitettu tarjouspyynnön vastaisesti suunnitteluryhmään kuuluvalle arkkitehdille referenssikohteita, jotka on ilmoitettu myös ilmoittautumislomakkeen kohdassa 1.2 pääsuunnittelijan referenssikohteina. Tämä on ollut tarjouspyynnön sanamuodon mukaisesti yksiselitteisesti kielletty. Voittaneen tarjoajan tarjous on tältäkin osin ollut tarjouspyynnön vastainen.

Hankintayksikkö

on lisälausumassaan esittänyt muun ohella, että tarjouspyynnön liitteen 3.1 ”Suunnitteluryhmän ja toteutusorganisaation ilmoittautumislomake” kohdassa 1.2 on pyydetty esittämään pääsuunnittelijalta neljä referenssiä, joista kaksi viimeistä eivät saa olla samoja kuin kaksi ensimmäistä. Hankintayksikkö on halunnut, että referensseinä esitetään neljä eri hanketta, mikä on varmistettu kirjauksella ”Kohde ei saa olla sama kuin kohdassa 1.2 on aiemmin ilmoitettu.”

Vastaavasti mainitun liitteen kohdassa 2.2 on pyydetty esittämään arkkitehdilta neljä referenssiä. Tässä on kuitenkin tapahtunut inhimillinen näppäinvirhe, sillä kohdassa viitataan kohtaan 1.2, vaikka siinä olisi tullut vastaavasti kieltää käyttämästä samoja referenssejä kuin aiemmin samassa kohdassa on ilmoitettu eli kirjauksen olisi tullut olla ”Kohde ei saa olla sama kuin kohdassa 2.2 on aiemmin ilmoitettu.”

Kirjoitusvirheen osoittaa itsessään jo se, että arkkitehtia koskevassa ensimmäisessä referenssivaatimuksessa 2.2 ”Kaksi (2) viimeisen viiden (5) vuoden aikana valmistunutta yli 2000 brm2 uudisrakennus-, peruskorjaus- tai laajennushanketta, joiden kohteena on ollut terveydenhoitorakennus” ei viitata kohtaan 1.2 pääsuunnittelijan referenssit. Kohtia 1.2 ja 2.2 eli pääsuunnittelijan ja arkkitehdin referenssejä ei ole ollut tarkoitus millään tavalla kytkeä toisiinsa ja tämän myös tarjoajat ovat ymmärtäneet. Tarjoajat ovat ymmärtäneet kysymyksessä olevan kirjoitusvirheen. Voittaneen tarjoajan tarjous on myös ilmoittautumislomakkeen osalta ollut tarjouspyynnön mukainen.

Valittaja

on antanut lisälausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, ovatko kilpailullisena neuvottelumenettelynä toteutetun hankinnan tarjouspyynnössä ilmoitetut hankinnan kohteelle asetetut vaatimukset, niiden pakollisuus ja muut hankinnan kohteen kuvaukset olleet siten epäselviä, ettei tarjouspyynnön perusteella ole ollut mahdollista antaa vertailukelpoisia ja yhteismitallisia tarjouksia. Lisäksi on tarvittaessa arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Kilpailullisen neuvottelumenettelyn kulusta on säädetty hankintalain 37 §:ssä. Mainitun pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava tarjoajia tasapuolisesti neuvotteluissa. Hankintayksikkö ei saa antaa tietoja tavalla, joka vaarantaa tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen kohtelun.

Saman pykälän 5 momentin mukaan hankintayksikön on jatkettava neuvotteluja siihen saakka, kun se on valinnut ne ratkaisumallit, joilla kyetään täyttämään sen määrittelemät tarpeet. Neuvottelujen päättymisestä on ilmoitettava tarjoajille. Hankintayksikön on pyydettävä tarjoajilta neuvotteluissa esitettyihin ja määriteltyihin ratkaisuihin perustuvat lopulliset tarjoukset. Tarjouksen on oltava lopullisessa tarjouspyynnössä määriteltyjen vaatimusten mukainen ja siihen on sisällytettävä kaikki hankinnan toteuttamiseksi pyydetyt ja tarpeelliset osat. Tarjouksia voidaan hankintayksikön pyynnöstä täsmentää ja selkeyttää, jos se ei johda tarjousten tai hankinnan olennaisten osien muuttumiseen tai uhkaa syrjiä tarjoajia taikka vääristää kilpailua.

Saman pykälän 6 momentin mukaan hankintayksikön on arvioitava tarjous hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa asetettujen vertailuperusteiden mukaisesti. Hankintayksikön pyynnöstä voidaan tarjousvertailun jälkeen neuvotella parhaan tarjoajan kanssa tarjoukseen liittyvien rahoitussitoumusten tai muiden tarjouksessa olevien ehtojen viimeistelemiseksi, jos se ei johda tarjouksen tai hankinnan olennaisten osien muuttumiseen tai uhkaa syrjiä toimittajia taikka vääristää kilpailua.

Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään (ks. tuomio Nordecon ja Ramboll Eesti, C-561/12, EU:C:2013:793, 37 ja 38 kohta) todennut, että vaikka hankintaviranomaisella on neuvottelumenettelyn osalta neuvotteluvaltaa, se on aina velvollinen huolehtimaan siitä, että sellaisia hankintaan liittyviä vaatimuksia, jotka se on määrittänyt pakollisiksi, noudatetaan. Jos näin ei olisi, periaatetta, jonka mukaan hankintaviranomaisten on toimittava avoimesti, loukattaisiin. Sen hyväksyminen, että tarjouksen, joka ei täytä pakollisia ehtoja, voitaisiin katsoa täyttävän neuvottelumenettelyyn liittyvät edellytykset, veisi kaiken merkityksen pakollisten ehtojen vahvistamiselta tarjouskilpailuilmoituksessa eikä mahdollistaisi sitä, että hankintaviranomainen voi neuvotella tarjoajien kanssa kyseisten ehtojen muodostamalta yhteiseltä perustalta ja siten kohdella tarjoajia yhden-vertaisesti.

Hankintamenettelyn kulku

Hankintayksikkö on ilmoittanut 3.6.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta Nokian hyvinvointikeskuksen uudisrakennuksen suunnittelun ja toteuttamisen KVR-urakan kilpailuttamisesta.

Nokian kaupunginhallitus on 12.8.2019 tekemällään päätöksellä § 206 valinnut kuudesta osallistumishakemuksen jättäneestä ehdokkaasta neljä ehdokasta neuvottelumenettelyyn.

Hankintayksikkö on 16.8.2019, neuvotteluvaiheen alussa, lähettänyt valituille ehdokkaille alustavan tarjouspyynnön, jonka mukaan urakan toteuttajaksi valittava vastaa hyvinvointikeskuksen suunnittelun ja rakentamisen toteuttamisesta rakennusurakan asiakirjojen sekä muiden sopimusasiakirjojen mukaisesti rakennushankkeeseen ryhtyvänä.

Alustavassa tarjouspyynnössä on edelleen todettu, että sitovat tarjoukset on jätettävä maaliskuussa 2020 ja että tarjousten jättämisen jälkeen tilaaja vertailee saamansa tarjoukset tarjouspyynnössä ja sen liitteissä ilmoitetuilla vertailuperusteilla. Tilaaja valitsee tarjousten perusteella hinta-laatusuhteeltaan parhaan tarjouksen.

Valittujen ehdokkaiden kanssa on käyty kuusi neuvottelukierrosta. Hankintayksikkö on edelleen syksyllä 2019 ja alkuvuodesta 2020 täydentänyt tarjouspyyntöaineistoa. Lopullinen tarjouspyyntö, jossa on huomioitu neuvotteluissa tehdyt täsmennykset, on julkaistu 17.4.2020. Lopullisen tarjouspyynnön mukaan sitovat tarjoukset on tullut jättää 1.6.2020 kello 12 mennessä.

Lopullisen tarjouspyynnön kohdassa 1.1 ”Hankkeen tavoite” on kuvattu rakennusurakan kohdetta muun ohella seuraavasti:

”Hankinnassa on kyse Nokian kaupungin hyvinvointikeskushankkeesta, jonka nyt kilpailutettavassa ensimmäisessä vaiheessa toteutetaan uudisrakennus terveyspalvelutoimintoja varten. Näihin tiloihin kuuluu muun muassa vastaanotto-, poliklinikka- ja neuvolatiloja sekä suun terveydenhuollon tiloja. Hankinta toteutetaan KVR- eli SR-urakkana, joka sisältää uudisrakennuksen suunnittelun ja toteuttamisen.”

Lopullisen tarjouspyynnön kohdassa 4 ”Tarjouksen vähimmäisvaatimukset” on todettu, että ”Hankinnan kohteelle ja tarjoajan avainhenkilöille asetetut vaatimukset on esitetty liitteessä 3” ja kohdassa 6.1 ”Tarjouksen tekeminen” on todettu, että ”Tarjousten on oltava sisällöltään tarjouspyynnön mukaisia.”

Lopullisen tarjouspyynnön liitteessä 3 ”Vähimmäisvaatimukset ja laatuarviointiperusteet” on todettu, että kyseistä asiakirjaa on täsmennetty neuvottelujen aikana ja että 17.4.2020 tarkistettu asiakirja on lopullinen. Mainitun liitteen 3 kohdassa 1 ”Vähimmäisvaatimukset” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Suunnitteluratkaisun tulee lähtökohtaisesti täyttää ne ehdottomat vaatimukset, jotka asetetaan lopullisissa tarjouspyyntöasiakirjoissa. Tarjouksessa hyväksytään suunnitteluratkaisun kannalta merkitykseltään vähäiset poikkeamat näistä vaatimuksista, mutta lopullinen hankinta on toteutettava vaatimusten mukaisesti.

Hankintapäätöksen jälkeen valittu urakoitsija korjaa mahdolliset poikkeamat suunnitelmista tarjouspyyntöaineiston mukaisiksi urakkaan kuuluvana työnä.

Poikkeama ei ole merkitykseltään vähäinen, jos hankintayksikkö ei voi selvästi todeta, miten poikkeama tulee korjata ja millainen suunnitteluratkaisu on poikkeaman korjaamisen jälkeen. Poikkeama ei myöskään ole vähäinen, jos sen (tai yhteensä kaikkien tarjotun suunnitteluratkaisun poikkeaminen) korjaamisen arvo ylittää hankintayksikön perustellun arvion mukaan 100 000 euroa.”

Mainitun liitteen 3 kohdassa 4.1 ”Suunnitteluratkaisun toiminnallisuus, tehokkuus ja innovatiivisuus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Suunnitteluratkaisun tulee täyttää tilaajan asettamat toiminnalliset vaatimukset, jotka on esitetty dokumentissa ”Toiminnalliset vaatimukset ja tavoitteet” sekä tilaajan asettamat tekniset vaatimukset, jotka on esitetty dokumentissa ”Tekniset vaatimukset”. Lisäksi suunnitteluratkaisun tulee perustua dokumenttiin ”Tilaohjelma” sekä noudattaa asemakaavan määräyksiä ja ohjeita.”

Lopullisen tarjouspyynnön liitteen A1.1 ”Suunnitteluohjelma” kohdassa 3 ”Suunnitteluaikataulu ja -sisällön vaiheistus” on todettu suunnitteluaikataulusta ja suunnitelmavaiheista muun ohella seuraavaa:

”3.1. SUUNNITTELUAIKATAULU

Ratkaisuehdotusvaiheen suunnittelu käynnistyy välittömästi kilpailullisen neuvottelumenettelyn käynnistyttyä ja päättyy ratkaisuehdotusten ja lopullisen tarjouksen jättämiseen. Aikataulu sovitaan tarkemmin tarjoajien kanssa käytävissä neuvotteluissa.

3.2. SUUNNITELMAVAIHEET

3.2.1. Ratkaisuehdotusvaihe

Ratkaisuehdotusvaiheessa tarjoajat kehittävät suunnitelmia tilaajan tarjouspyyntöaineiston ja käytävien neuvotteluiden pohjalta. Ratkaisuehdotusvaiheen tehtävät ja tulosteet on kuvattu projektiohjelmassa.

3.2.2. Lopullisen tarjousvaiheen suunnittelu

Tarjoussuunnitteluvaiheen tehtävät ja tarjouksen liitteeksi tulostettavat asiakirjat esitetään lopullisen tarjouspyynnön projektiohjelmassa.

3.2.3. Rakennuslupavaiheen suunnittelu

Vaiheeseen sisältyy kaikki esitetyt tehtävät kuten mm. ehdotus-, luonnos-, rakennuslupa- sekä toteutussuunnittelu.

3.2.4. Toteutussuunnittelu

Vaiheeseen sisältyy loput kaikesta toteutussuunnittelusta sekä muut suunnittelijoille esitetyt velvoitteet.”

Suunnitteluohjelman kohdassa 4 ”Suunnitteluohjeet” on todettu seuraavaa:

”Tilaajan ja tarjoajan välisissä kahden välisissä neuvotteluissa tarkennetaan tarvittavia vaatimuksia ja ohjeita. Neuvottelussa käydään läpi tarkentaen mm. asemakaavan ja rakennuspaikan reunaehdot.

Hankkeessa noudatetaan suunnitteluohjeita, jotka on esitetty tarjouspyyntöasiakirjoissa ja joita voidaan tarvittaessa tarkentaa kilpailullisen neuvottelumenettelyn aikana.”

Lopulliseen tarjouspyyntöön on lisäksi oheistettu liitteenä A3 Toiminnalliset tavoitteet ja vaatimukset -asiakirja, jossa on todettu kuvattavan seuraavaa:

”Tässä asiakirjassa kuvataan toimintaan liittyen

1) Vaatimuksia (jotka Urakoitsijan on pakko esittää suunnitteluratkaisussaan)

2) Tavoitteita (jotka Urakoitsija voi haluamallaan tavalla ottaa huomioon suunnitteluratkaisussaan)”.

Toiminnalliset tavoitteet ja vaatimukset -asiakirjassa on täsmennetty nyt kilpailuttamisen kohteena olevan ensimmäisen rakennusvaiheen laajuutta ja sisältöä luettelemalla siihen kuuluvat toiminnot.

Lisäksi asiakirjassa on kuvattu kohdetta ja sen toiminnallisia tavoitteita ja vaatimuksia muun ohella hyvinvointikeskuksen tilojen toiminnallisuuden, toimintojen, muunneltavuuden, joustavuuden, esteettömyyden, turvallisuuden, akustiikan, logistiikan ja jätehuollon osalta.

Määräaikaan 1.6.2020 mennessä kaikki neljä tarjoajaa ovat jättäneet tarjouksen.

Hankintayksikkö on 14.9.2020 tekemällään hankintapäätöksellä § 236 muun ohella valinnut Skanska Talonrakennus Oy:n tarjouksen. Valittaja on sijoittunut tarjousvertailussa toiseksi.

Hankinnan kohteen määrittely ja sille asetetut pakolliset vaatimukset

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä ainakin siltä osin, mitkä liitteen A3 ”Toiminnalliset tavoitteet ja vaatimukset” kirjauksista ovat olleet pakollisia vaatimuksia ja mitkä tavoitteita, jotka ovat ohjanneet suunnitteluratkaisujen tekemistä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Hankintamenettely on toteutettu kilpailullisella neuvottelumenettelyllä, johon on sisältynyt useita neuvottelukierroksia, joiden aikana kaikilla tarjoajilla on ollut laajat mahdollisuudet esittää kirjallisia kysymyksiä, pyytää selvennystä tarjouspyyntöasiakirjoihin ja esitellä omia ratkaisujaan. Lisäksi tarjoajille on järjestetty tarjousten selonottoneuvottelut, joiden tarkoituksena on ollut muun ohella selvittää, onko tarjoaja ymmärtänyt tarjouspyynnön ja tarjouspyyntöasiakirjat oikein tai onko tarjoaja huomannut suunnitelmissa joitain epäselvyyksiä, joita tulee tarkentaa. Neuvotteluissa tai muutoin ei ole tullut esille, että tarjouspyyntö olisi ollut puutteellinen tai epäselvä. Neuvotteluissa on lisäksi nimenomaisesti todettu, ettei urakoitsijoilla ole ollut huomauttamista tarjouspyyntöasiakirjoihin.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen määrittämisessä. Hankinnan kohde on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti siten, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyyntö on voinut sinänsä jättää tarjoajille varsin paljon liikkumavaraa suunnitelmien esittämisessä ottaen huomioon, että hankinnan kohteena on ollut KVR-urakka. Hankinnan kohde sekä tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arviointiin vaikuttavat seikat tulee kuitenkin tässäkin tapauksessa kuvata tarjouspyynnössä riittävän avoimesti ja selvästi.

Ottaen huomioon tarjouspyyntöasiakirjoissa ja erityisesti liitteessä A3 ”Toiminnalliset tavoitteet ja vaatimukset” esitetyt yksityiskohtaiset tiedot eri tiloista ja niihin liittyvistä toiminnallisista vaatimuksista, markkinaoikeus katsoo, että alan ammattimaisen tarjoajan on tullut ymmärtää, mitä toimintoja ja tiloja teknisine edellytyksineen rakennukseen on tullut sisällyttää. Valittu urakkamuoto ja erityisesti hankintamenettelynä käytetty kilpailullinen neuvottelumenettely, jossa tarjoajien kanssa on käyty kuusi neuvottelukierrosta syksyllä 2019 ja alkuvuodesta 2020 tarjouspyyntöä ja sen liitteitä muokaten ja tarjoajia kuullen, huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että rakennushankkeen sisältö ja tarjouksilta edellytetyt vähimmäisvaatimukset rakennuksen ja sen tilojen ja toiminnallisuuksien osalta on ilmoitettu tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävällä tarkkuudella.

Lisäksi lopullisen tarjouspyynnön liitteessä 3 ”Vähimmäisvaatimukset ja laatuarviointiperusteet” on kuvattu ne rajat, joissa tarjottu suunnitteluratkaisu voi vähäisessä määrin poiketa lopullisessa tarjouspyynnössä ja sen liitteissä asetetuista ehdottomista vaatimuksista. Tämä on toteutettu määrittelemällä se, milloin poikkeama ei ole merkitykseltään vähäinen. Tältä osin on todettu, että poikkeama ei ole merkitykseltään vähäinen, jos hankintayksikkö ei voi selvästi todeta, miten poikkeama tulee korjata ja millainen suunnitteluratkaisu on poikkeaman korjaamisen jälkeen, tai jos poikkeaman tai yhteensä kaikkien tarjotun suunnitteluratkaisun poikkeaminen korjaamisen arvo ylittää hankintayksikön perustellun arvion mukaan 100.000 euroa.

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntöä voida pitää hankinnan kohteen määrittelyn, ehdottomien vaatimusten ja niistä sallittujen poikkeamien osalta siten epäselvänä, että sen perusteella ei olisi voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyyntö ei ole tältä osin myöskään ollut tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tai avoimuuden periaatteiden vastainen, eikä se ole antanut hankintayksikölle hankintasäännösten vastaista rajoittamatonta harkintavaltaa tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnissa. Hankintayksikkö ei siten ole tarjouspyyntöä laatiessaan menetellyt valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintayksikkö on todennut, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön ehdottomien vaatimusten vastainen ainoastaan kahden väärässä paikassa olevan pako-oven ja yhden ylimääräisen väliseinän osalta. Hankintayksikön mukaan poikkeamilla ei ole ollut kustannusvaikutusta, koska pako-ovia on kuitenkin ollut oikea määrä ja koska väliseinän jättäminen rakentamatta alentaa kustannuksia. Muilta osin voittaneen tarjoajan tarjous on hankintayksikön mukaan ollut täysin tarjouspyyntöasiakirjojen mukainen, kun otetaan huomioon tarjouspyynnön vähäiset poikkeamat salliva ehto ja hankkeen toteutusmuoto KVR-urakkana.

Markkinaoikeus toteaa, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnön liitteen A3 ”Toiminnalliset tavoitteet ja vaatimukset” kohdassa 3.11.1 ”Asiakaslähtöiset solut” on esitetty muun ohella seuraava vaatimus:

”Toiminnallisesti osasto jakautuu kolmeen soluun, joissa toiminta voidaan eriyttää. Solut on voitava eristää toisistaan ovilla esim. epidemioiden vuoksi.”

Mainitun liitteen A3 kohdassa 3.11 ”Terveyskeskussairaala ja kotisairaala” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Nokian terveyskeskussairaala tuottaa perusterveydenhuoltoon kuuluvia sairaalapalveluita, kuten akuuttihoitoa, moniammatillista kuntoutusta ja saattohoitoa. Osasto toimii kolmessa vuorossa. Potilaspaikkoja on osastolla yhteensä 36, joista 22 yhden hengen, huonetta ja 7 kahden hengen huonetta. Yhden hengen huoneista 3 on eristyshuonetta ja 7 saattohoitohuonetta. Jokaisessa potilashuoneessa on kylpyhuone.”

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainittua vaatimusta osaston jakautumisesta toiminnallisesti kolmeen soluun, joissa toiminta voidaan eriyttää, on pidettävä hankinnan kohteelle asetettuna vähimmäisvaatimuksena. Vaatimuksen mukaan solut on voitava eristään toisistaan ovilla esimerkiksi epidemioiden vuoksi, mutta vaatimuksessa ei ole määritelty kuitenkaan tarkemmin, mitä solujen eristämisellä on tarkoitettu.

Hankintayksikkö on terveyskeskussairaalan osastojen jakamisen soluihin osalta esittänyt, että voittaneen tarjoajan suunnitteluratkaisussa on mahdollista eristää solut toisistaan lisäämällä solujen väliin ovet. Niiden paikat on esitetty piirustuksissa jo olemassa olevina ovina ja mahdollisina ovien paikkoina. Solujen läpikulkua ei ole kielletty kirjallisessa tarjouspyyntömateriaalissa, eikä se näin ollen ole ollut pakollinen vähimmäisvaatimus.

Voittaneen tarjoajan tarjoukseen liitettyyn rakennuksen neljännen kerroksen pohjapiirrokseen, jossa on kuvattu terveyskeskussairaalan osaston tilat, on merkitty kolmeen kohtaan käytävälle paikka, johon on mahdollista asentaa ovet tilojen eriyttämiseksi kolmeen soluun. Markkinaoikeus katsoo pohjapiirroksen perusteella, että voittaneen tarjoajan tarjoamassa suunnitteluratkaisussa terveyskeskussairaalan osasto ei ole ollut jaettavissa kolmeen toiminnallisesti eriytettyyn soluun siten, ettei kulku solujen välillä tapahtuisi muiden solujen kautta.

Markkinaoikeus katsoo, että ottaen huomioon vaatimuksen sanamuoto, jonka mukaan solujen toiminta tulee voida eriyttää muista soluista, rakennuksen käyttötarkoitus ja viittaus esimerkkinä epidemiatilanteeseen, on alan ammattimaisen tarjoajan tullut ymmärtää, että terveyskeskussairaalan vuodeosaston solujen toiminnallinen eriyttäminen toisistaan ei voi toteutua siten, että yhteen soluun kulku on mahdollista ainoastaan toisen solun kautta. Solujen toiminnat eivät voittaneen tarjoajan tarjoamassa ratkaisussa ole tosiasiallisesti eriytettyjä toisiinsa nähden. Näin ollen voittaneen tarjoajan esittämä suunnitteluratkaisu ei siten tältä osin ole täyttänyt tarjouspyynnössä esitettyjä pakollisia vähimmäisvaatimuksia.

Markkinaoikeus katsoo edelleen, että hankintayksikkö ei ole voinut voittaneen tarjoajan esittämän suunnitteluratkaisun pohjapiirroksen perusteella selvästi todeta, miten poikkeama tulee korjata ja millainen suunnitteluratkaisu on poikkeaman korjaamisen jälkeen. Ottaen huomioon terveyskeskussairaalan tiloille asetut vaatimukset, olisi solujen eristämistä koskevan vaatimuksen täyttäminen edellyttänyt rakennuksen neljännen kerroksen huonejärjestyksen ja käytäväratkaisujen suunnittelua kokonaan uudelleen. Ottaen huomioon lisäksi edellä esitetyt hankintayksikön itse toteamat tarjouspyynnön vastaisuudet, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole voinut perustellusti arvioida, että kaikkien edellä todettujen tarjouspyynnön vastaisuuksien korjaamisen arvo ei ylittäisi 100.000 euroa.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimus on allekirjoitettu 4.1.2021.

Hankintalain 155 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 155 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 240) mukaan pykälässä säädetään tarkemmin 154 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetusta hyvitysmaksusta. Pykälä vastaa aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä vanha hankintalaki) 95 §:ssä säädettyä.

Vanhan hankintalain 95 §:ää koskevissa esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on tuotu esiin hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Valittajan on osoitettava, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä. Virheettömässä menettelyssä hankintayksikkö olisi sulkenut voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Valittaja on esittänyt, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, koska sen tarjous on sijoittunut tarjousvertailussa toiseksi.

Virheettömässä menettelyssä hankintayksikön olisi edellä todetuin tavoin tullut sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattomana. Valittajan tarjous on sijoittunut tarjouskilpailussa toiseksi. Koska asiassa ei ole ilmennyt, että valittaja tai sen tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta, markkinaoikeus katsoo, että valittajalla olisi virheettömässä menettelyssä ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hankintayksikkö on näin ollen määrättävä maksamaan valittajalle hyvitysmaksu.

Tehdyn hankintasopimuksen arvo on ollut noin 26 miljoonaa euroa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon hankintayksikön virheen laatu, markkinaoikeus harkitsee hankintalain 155 §:n 1 momentissa tarkoitetun hyvitysmaksun määräksi 500.000 euroa.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, mikä määrä sisältää oikeudenkäyntimaksun määrän. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus määrää Nokian kaupungin maksamaan Peab Oy:lle hyvitysmaksuna 500.000 euroa.

Markkinaoikeus velvoittaa Nokian kaupungin korvaamaan Peab Oy:n oikeudenkäyntikulut 24.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Nokian kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Ville Parkkari ja Jenni Poropudas.

Huomaa

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 30.11.2021 taltionumero H4249/2021.