Market Court voids municipal procurement decisions for arbitrary scoring and orders cost reimbursement.

Asioiden tausta

Hyrynsalmen kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 28.4.2020 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Hyrynsalmen kunnan hoidossa olevien asemakaavateiden, yksityisteiden, piha- ja paikoitusalueiden sekä muiden alueiden talvikunnossapitoa koskevasta palveluhankinnasta 24 kuukauden ajanjaksolle ja kahden vuoden optiokaudelle. Hankinta on jaettu neljään osa-alueeseen.

Hyrynsalmen kunnan ympäristölautakunta on 4.6.2020 tekemällään hankintapäätöksellä § 42 valinnut osa-alueen 1 osalta B:n tarjouksen hankinnan kokonais(markkinaoikeuden asia dnro 2020/289) ja samana päivänä tekemällään hankintapäätöksellä § 44 osaalueen 3 osalta C:n tarjouksen (markkinaoikeuden asia dnro 2020/290).

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 670.000 euroa, josta valituksenalaisen osa-alueen 1 ennakoitu arvo on ollut noin 170.000 euroa ja valituksenalaisen osa-alueen 3 ennakoitu arvo on ollut noin 150.000 euroa.

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asioiden käsittely markkinaoikeudessa

Markkinaoikeuden asiat dnrot 2020/289 ja 2020/290

Valitus

Vaatimukset

A, Autoilija A -nimisen toiminimen haltijana on markkinaoikeuden asioissa dnrot 2020/289 ja 2020/290 toimittamassaan yhteisessä valituksessa vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaiset hankintapäätökset ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille molemmissa asioissa yhteisenä hyvitysmaksuna 34.164,14 euroa viivästyskorkoineen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut molemmissa asioissa yhteensä 5.075 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjousten laatuarvioinnissa otetaan huomioon urakoitsijan laatusuunnitelma, urakoitsija ja urakoitsijan henkilöstö, aliurakoitsijat ja alihankinnat, aikaisemmat työreferenssit ja paikallistuntemus, resurssit ja resurssien mitoitus, työn suunnittelu, vuoropuhelu ja viestintä, työ-, liikenneturvallisuus- ja ympäristöasioiden huomioon ottaminen sekä laatuosaaminen ja tiedonkulku, laadun valvonta, seuranta ja tiedottaminen sekä työn seurannan dokumentointi, sen kokoaminen ja raportointi. Tarjouspyynnössä ei ole määritelty, miten tarjousten vertailu suoritetaan ja mitkä seikat vaikuttavat tarjousten pisteytykseen yllä mainittujen seikkojen osalta. Tarjouspyynnössä on ainoastaan määritetty kunkin osa-alueen enimmäispisteet. Tarjouspyyntö on mahdollistanut hankintayksikölle mielivaltaisen pisteytyksen. Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti vertailuperusteet asettaessaan.

Valittajan tarjouksen laatupisteet ovat perusteettomasti pudonneet aikaisempien vuosien tarjouskilpailuista. Mikäli valittajan tarjouksen pisteet olisivat pysyneet perustellusti ennallaan, valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun. Hankintayksikkö ei ole myöskään perustellut, miten tarjousten pisteytys on suoritettu. Valittajalle on hankintapäätöksen liitteenä ilmoitettu vain kokonaispistemäärä.

Vastineet

Vaatimukset

Hyrynsalmen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valitukset ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut erikseen kummassakin asiassa 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyyntö on sisältänyt yksityiskohtaiset tiedot siitä, miten tarjousten vertailu suoritetaan ja mitä seikkoja laatuarvioinnissa otetaan huomioon. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kunkin laatuarvion osa-alueen enimmäispisteet, miten tarjousten vertailu suoritetaan ja miten tarjoajan suorituskyky ja ominaisuudet pisteytetään. Valittajan on täytynyt alan pitkäaikaisena toimijana ymmärtää, minkä seikkojen perusteella tarjouksia tullaan vertailemaan.

Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytetyt vertailuperusteet ovat olleet asianmukaiset, liittyneet hankinnan kohteeseen sekä mahdollistaneet tarjousten puolueettoman arvioinnin sekä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Pitäytyminen aikaisempina vuosina suoritetuissa pisteytyksissä olisi käytännössä tarkoittanut sitä, että laatuarviointi ei olisi ollut todellista ja olisi johtanut tarjoajien epätasapuoliseen ja syrjivään kohteluun. Nyt suoritetussa laatuarvioinnissa ei ole käytetty aikaisempien laatuarviointien tietoja.

Tarjousten käsittely ei ole ollut valittajan esittämällä tavalla mielivaltaista. Hankintayksikkö on toiminut harkintavaltansa puitteissa tarjoukset pisteyttäessään. Vertailu on tapahtunut tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti, tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin perustuen ja tarjoajien kannalta tasapuolisesti. Tarjouksista on valittu kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Valittaja on saanut tarjoajista parhaat laatupisteet, mutta se on korkean tarjoushintansa perusteella jäänyt valituksenalaisissa alueissa toiseksi.

Valittajalle on toimitettu pisteytyksen yhteenveto, josta on ilmennyt kunkin tarjoajan saamat laatu- ja hintapisteet sekä pisteiden yhteismäärät.

Kuultavien lausunnot

B, B -nimisen toiminimen haltijana

on markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/289 esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt oikein tarjousten laatuseikkojen pisteytyksessä. Edellisen kauden laatusuunnitelmaa ja siitä saatuja pisteitä ei voida ottaa huomioon esillä olevassa hankinnassa.

C, C -nimisen toiminimen haltijana

on markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/290 esittänyt, että valittajan valitus on aiheeton. Tarjousten pisteytyksen muuttaminen ei ole aiheellista, tai jos sellaiseen toimenpiteeseen päädytään, pisteytys on suoritettava uudelleen kaikkien osalta. Valittajan tarjouksen korkeampi hinta huomioiden valittajan tarjous ei voi valituksessa esitetyillä perusteilla olla kokonaistaloudellisesti edullisin.

Vastaselitykset

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole ilmoittanut sovellettavia vertailuperusteita etukäteen hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Tarjousten pisteiden vertailu aikaisempiin hankintakausiin on ollut perusteltua tilanteessa, jossa hankintayksikkö on toteuttanut useamman hankinnan peräkkäin täysin samoilla tarjouspyynnöillä ja tarjousasiakirjoilla. Hankintayksikkö on perusteettomasti vähentänyt valittajan pisteitä seuraavilta osin: A1) urakoitsijan laatusuunnitelma, A4) aikaisemmat työreferenssit ja paikallistuntemus, B1) resurssit ja resurssien mitoitus sekä C1) laatuosaaminen, tiedonkulku, laadunvalvonta, seuranta ja tiedottaminen.

Hankintapäätöksen liitteenä oleva vertailutaulukko ei ole antanut riittävää kuvaa siitä, miten ja mitä tekijöitä painottaen pisteytys on tosiasiassa suoritettu, eikä tietoja sen arvioimiseksi, onko pisteytys ja vertailu suoritettu tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Valittaja on saanut tarkemman vertailun käyttöönsä vasta markkinaoikeudessa.

Markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/290 valittaja on lisäksi esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on pisteytetty virheellisesti ja että valittajan olisi lisäksi tullut saada kohdasta B1 korkeammat pisteet kuin voittaneen tarjoajan.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö

on antanut lisälausumat markkinaoikeuden asioissa dnrot 2020/289 ja 2020/290.

B, B -nimisen toiminimen haltijana

on antanut lisälausuman markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/289.

C, C -nimisen toiminimen haltijana

on markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/290 esittänyt, että tarjouspyyntö ei ole poikennut aikaisempien kausien tarjouspyynnöistä olennaisesti, joten valittajan on täytynyt alan pitkäaikaisena paikkakuntalaisena toimijana ymmärtää, minkä seikkojen perusteella tarjouksia on ollut tarkoitus vertailla. Valittaja ei ole aikaisemmin kyseenalaistanut esitettyjä valintaperusteita. Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti kuultavan tarjousta pisteyttäessään.

Hankintayksikkö

on antanut lisälausuman markkinaoikeuden asioissa dnrot 2020/289 ja 2020/290.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeuden asiat dnrot 2020/289 ja 2020/290

Perustelut

Asian arviointi

Markkinaoikeus voi korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO 2015:151 mukaisesti ottaa viran puolesta tutkittavakseen muitakin hankintamenettelyn lainmukaisuuden arviointia koskevia perusteita kuin ne, joihin valittaja tai muut asianosaiset ovat nimenomaisesti vedonneet. Esillä olevassa asiassa on ensiksi arvioitava hankinnan kokonaisarvon määrittämistä ja hankinnasta ilmoittamista.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 27 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut. Pykälän 3 momentin mukaan, jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien osien ennakoitu arvo on otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua kokonaisarvoa laskettaessa. Jos osien yhteenlaskettu arvo on vähintään kansallisen kynnysarvon tai EU-kynnysarvon suuruinen, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava kyseisen kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevia säännöksiä.

Hankintalain 27 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 118) mukaan hankinnan ennakoitua arvoa määritettäessä lähtökohtana on hankintayksikön oma arvio hankintasopimuksen arvosta.

Hankintalain 31 §:n mukaan hankintaa ei saa pilkkoa eriin tai laskea sen arvoa poikkeuksellisin menetelmin mainitun lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Hankintalain 31 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 121) mukaan hankinnan jakamisen osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksiköiden tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen. Lähtökohtana arvioinnissa on luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulee katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Pykälän vastaista on siten esimerkiksi pilkkoa samanlaisista tavaroista koostuva hankinta osissa kilpailutettavaksi lain säännösten välttämisen tarkoituksessa. Säännös ei kuitenkaan estä hankinnan jakamista osiin sellaisissa tapauksissa, joissa kunkin erän hankinta toteutetaan lakiehdotuksen menettelytapavaatimusten mukaisesti.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on pyytänyt samanaikaisesti tarjouksia hankintayksikön hoidossa olevien tiettyjen alueiden talvikunnossapidosta siten, että palveluhankinta on jaettu neljään urakka-alueeseen. Hankintayksikkö on julkaissut kaikista urakka-alueista yhteisen kansallisen hankintailmoituksen, ja myös tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet osittain yhteiset kaikille urakka-alueille.

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön kilpailuttama teiden kunnossapitoa koskeva palveluhankinta neljälle eri urakka-alueelle on muodostanut yhden kokonaisuuden. Se, että hankintayksikkö on tehnyt urakka-alueiden osalta erilliset hankintapäätökset, ei anna aihetta arvioida asiaa tältä osin toisin. Kyseessä olevan palveluhankinnan ennakoitu arvo on hankintalain 27 §:n 3 momentin mukaisesti näin ollen laskettava ottaen huomioon kaikkien hankinnan osa-alueiden yhteenlaskettu ennakoitu arvo.

Julkaistusta hankintailmoituksesta ei ilmene hankinnan ennakoidun arvon määrää. Markkinaoikeuden tiedusteltua asiasta hankintayksiköltä hankintayksikkö on ilmoittanut kaikkien urakkaalueiden yhteiseksi ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi arvoksi noin 670.000 euroa, josta valituksenalaisten hankinnan osa-alueiden 1 ja 3 ennakoitu arvo on ollut yhteensä noin 320.000 euroa.

Asiassa on edellä todetuin tavoin kyse palveluhankinnasta. Hankintalain 26 §:n 1 momentin 2 kohdan mukainen palveluhankintoja koskeva EUkynnysarvo on hankintailmoituksen julkaisemishetkellä ollut 214.000 euroa. Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo eli noin 670.000 euroa on näin ollen ylittänyt hankintalain 26 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon. Hankintalain 26 §:n 2 momentissa säädetyn mukaisesti sovellettavaksi tulee siten muun ohella, mitä lain 7 luvussa (58 — 61 §) säädetään.

Hankintalain 58 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi muun ohella hankintailmoitus EU-kynnysarvot ylittävästä hankinnasta (kohta 1).

Hankintalain 59 §:n 1 momentin mukaan edellä 58 §:ssä tarkoitetut ilmoitukset on tehtävä vakiolomakkeiden vahvistamisesta julkisiin hankintoihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten ja täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 842/2011 kumoamisesta annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2015/1986 vahvistettuja vakiolomakkeita käyttäen. Ilmoituksissa on oltava hankintalain 1 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun hankintadirektiivin liitteessä V esitetyt tiedot.

Hankintayksikkö on julkaissut hankinnasta edellä todetuin tavoin ainoastaan kansallisen hankintailmoituksen. Hankinnasta olisi tullut julkaista Euroopan unionin laajuinen ilmoitus vakiolomaketta käyttäen. Kun hankintayksikkö ei ole tällaista ilmoitusta tehnyt, sen menettely on ollut omiaan estämään potentiaalisia tarjoajia osallistumasta tarjouskilpailuun, ja se on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimuksia hankinnan osa-alueiden 1 ja 3 osalta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen valituksenalaiset hankintapäätökset voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva hankintailmoitus on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään hankinnan osa-alueiden 1 ja 3 osalta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Hyrynsalmen kunta aikoo edelleen toteuttaa alueiden talvikunnossapitoa koskevan palveluhankinnan osa-alueiden 1 ja 3 osalta julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan viimeksi mainitun lain 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asioissa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Hyrynsalmen kunnan ympäristölautakunnan 4.6.2020 tekemän hankintapäätöksen § 42 markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/289. Markkinaoikeus kieltää Hyrynsalmen kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus kumoaa Hyrynsalmen kunnan ympäristölautakunnan 4.6.2020 tekemän hankintapäätöksen § 44 markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/290. Markkinaoikeus kieltää Hyrynsalmen kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Hyrynsalmen kunnan korvaamaan Juha Heikkisen oikeudenkäyntikulut 5.075 eurolla viivästyskorkoineen markkinaoikeuden asioissa dnrot 2020/289 ja 2020/290. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Hyrynsalmen kunnan vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta markkinaoikeuden asioissa dnrot 2020/289 ja 2020/290.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Pekka Savola ja Mirva Näsi.

Huomaa

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 24.6.2021 taltionumero H2318/2021.