Market Court dismisses bid protest; low bid not rejected under Transport Services Act as procurement law does not apply.

Asian tausta

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 21.2.2020 julkaistulla käyttöoikeussopimusta koskevalla ilmoituksella reittipohjaisia joukkoliikennepalveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta Pohjois-Pohjanmaan alueella 34 kuukauden peruskaudelle ja kahdelle 12 kuukauden optiokaudelle.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 15.4.2020 tekemällään hankintapäätöksellä asiassa POPELY/138/2020 valinnut Revon Turistiliikenne Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.600.000 euroa.

Markkinaoikeus on 9.6.2020 antamallaan päätöksellä numero 261/20 hylännyt hankintayksikön vaatimuksen sallia hankintapäätöksen täytäntöönpano.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole tehty.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Raahen Tilausliikenne Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta poikkeuksellisen alhaisena. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut merkittävästi edullisempi kuin muut tarjoukset, eikä voittanut tarjoaja ole esittänyt hyväksyttävää syytä tarjoushinnan alhaisuudelle. Voittaneen tarjoajan hankintayksikölle antama selvitys on sisältänyt ainoastaan arvion hankinnan toteuttamisesta vuosittain aiheutuvista tuloista ja menoista, eikä laskelma ole vastannut todennäköisesti aiheutuvia tosiasiallisia menoja eikä selvitys ole sisältänyt perusteluja annetuille arviomenoerille. Voittaneen tarjoajan ei ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnön mukaisena tarjoamallaan hinnalla, ja hankintayksikölle koituu tästä taloudellinen riski. Voittaneelle tarjoajalle aiheutuisi tarjouksen mukaisesta liikennöinnistä lähes 100.000 euron tappio.

Vastine

Vaatimukset

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.645,35 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittajan vaatimus tarjouksen hylkäämisestä alhaisen tarjoushinnan perusteella ei perustu lakiin, sillä hankinnassa ei sovelleta julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettua lakia tai vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettua lakia vaan liikenteen palveluista annettua lakia.

Hankintayksikkö on joka tapauksessa harkintavaltansa puitteissa voinut hyväksyä voittaneen tarjouksen, eikä se ole toiminut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hankintayksikkö on pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvityksen sen tarjouksen kustannuksista, ja voittanut tarjoaja on toimittanut uskottavan selvityksen.

Kuultavan lausunto

Revon Turistiliikenne Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettua lakia on sovellettava, koska hankintayksikkö on vedonnut siihen lähettäessään voittaneelle tarjoajalle kaksi selvityspyyntöä tarjouksen selkeän alihintaisuuden vuoksi.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että selvityspyyntöissä ollut maininta julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetusta laista ei ratkaise sitä, sovelletaanko hankintaan tätä lakia. Hankintayksikkö on julkaissut asiassa oikeansisältöisen hankintailmoituksen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Hankintamenettelyyn sovellettavat säännökset

Asiassa on ensin arvioitava, mitä säännöksiä hankintaan sovelletaan.

Liikenteen palveluista annetun lain 19 lukuun sisältyvän 162 §:n 1 momentin mukaan kyseisen luvun mukaisia hankintamenettelyjä käytetään tehtäessä maantieliikennettä ja muuta raideliikennettä kuin rautatieliikennettä koskevia käyttöoikeussopimuksia. Pykälän 3 momentin mukaan kyseisen lain 181 ja 182 §:ssä tarkoitetut toimivaltaiset viranomaiset voivat käyttää käyttöoikeussopimuksia tehtäessä muun ohella menettelyä, jossa kaikki palvelusopimusasetuksessa (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1370/2007 rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta) tarkoitetut liikenteenharjoittajat voivat tehdä tarjouksen (yksivaiheinen menettely).

Liikenteen palveluista annetun lain 181 §:n 1 momentin mukaan palvelusopimusasetuksessa tarkoitettuja tieliikenteen toimivaltaisia viranomaisia ovat muun ohella toimivaltaiset elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset.

Esillä olevaa hankintaa koskevan hankintailmoituksen kohdassa II.1.4 ”Lyhyt kuvaus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Reittipohjaisen käyttöoikeussopimuksen mukaiset joukkoliikennepalvelut Pohjois-Pohjanmaan alueella. Reittipohjaisella käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan tässä tarjouspyynnössä palvelusopimusasetuksen (1370/2007) ja liikennepalvelulain (320/2017) mukaista käyttöoikeussopimusta, joka laaditaan tilaajan suunnittelemien reittimäisten joukkoliikennepalvelujen hoitamiseksi. Käyttöoikeuden sisältö on määritelty liitteenä olevassa asiakirjassa Reittipohjaisen käyttöoikeussopimuksen yleiset ehdot. Tämän sopimuksen mukaiselle liikenteelle myönnetään palvelusopimusasetuksen mukainen yksinoikeus erillisellä hallinnollisella päätöksellä vastineena julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta.”

Hankintailmoituksen kohdassa II.2.4 ”Kuvaus hankinnasta” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjouskilpailu koskee käyttöoikeutta julkisen liikenteen verkkoon liitteessä Kohdeluettelo lueteltujen kohteiden mukaisesti. Myös kohteiden aikataulut, reittikartat ja pysäkkikohtaiset matkustajatiedot ovat liitteinä. Liikenteenharjoittaja hoitaa liitteessä Kohdeluettelo määriteltyjen kohteiden liikennöinnin. Liikenteenharjoittaja saa käyttöoikeussopimuksen mukaisen korvauksen lisäksi matkustajilta perittävät lipputulot sekä muut mahdolliset myyntitulot, esimerkiksi rahti- ja mainostulot siten, kuin yleisissä ehdoissa on todettu.”

Edellä selostetun perusteella markkinaoikeus toteaa, että Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on palvelusopimusasetuksessa tarkoitettu tieliikenteen toimivaltainen viranomainen, ja hankinta on liittynyt liikennepalvelujen järjestämiseen tieliikenteen toimivaltaisena viranomaisena. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella liikenteenharjoittaja saa sopimuksen mukaisesta liikennöinnistä sopimuksen mukaisen korvauksen lisäksi matkustajilta perittävät lipputulot ja muut mahdolliset myyntitulot. Asianosaiset eivät ole olleet erimielisiä siitä, että kyseessä on käyttöoikeussopimus. Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteena on ollut maantieliikennettä koskeva käyttöoikeussopimus ja katsoo, että hankintaan on näin ollen sovellettava liikenteen palveluista annetun lain sekä palvelusopimusasetuksen säännöksiä.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella.

Hankintayksikön 3.4.2020 päivätyssä voittaneelle tarjoajalle osoitetussa selvityspyynnössä on todettu muun ohella seuraavaa:

”Pyydämme teiltä kirjallisen selvityksen alhaisen tarjoushintanne perusteista tarjouksen hylkäämisen harkintaa varten. Selvityksestä tulee ilmetä seikat, joiden perusteella katsotte voivanne suoriutua reittipohjaisen käyttöoikeussopimuksen mukaisesta liikennöinnistä tarjouksessa esittämällenne hinnalla tarjouspyynnön mukaisesti.”

Lisäksi hankintayksikön 7.4.2020 päivätyssä voittaneelle tarjoajalle osoitetussa selvityspyynnössä on todettu muun ohella seuraavaa:

”Toimititte selvityksen 6.4.2020. ELY-keskus katsoo, ettei toimittu selvitys ollut riittävä, ja pyytää toimittamaan tarkemman selvityksen.

[ — — ]

’[ — — ] Hyväksyttävät perusteet voivat koskea esimerkiksi seuraavia hankintalain 96 §:n 1 momentissa mainittuja seikkoja sovellettuna kilpaillun reittipohjaisen käyttöoikeussopimuksen mukaisen liikennöinnin suoritukseen: palvelun suorittamisen taloudelliset ja tekniset ratkaisut, ehdotetun ratkaisun omintakeisuus.’

Selvityksessä pyydetään kuvaamaan mahdollisimman tarkasti ne laskelmat, joilla annettuun tarjoushintaan on päädytty.”

Markkinaoikeus toteaa, että liikenteen palveluista annettu laki sisältää vain tiettyjä viittaussäännöksiä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettuun lakiin (hankintalaki), mutta se ei sisällä viittaussäännöstä hankintayksikön 7.4.2020 kirjeessään viittaamaan hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia koskevaan hankintalain 96 §:ään. Kyseinen lainkohta ei tule asiassa sovellettavaksi hankintayksikön kirjeessään tekemästä viittauksesta huolimatta. Liikenteen palveluista annettu laki ei myöskään sisällä hankintalain poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia vastaavaa säännöstä.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Liikenteen palveluista annetun lain 260 §:n (371/2019) mukaan sovellettavan hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Hankintayksiköllä ei ilmoituksensa mukaan ole oikeutta vähentää oikeudenkäynnistä aiheutuneisiin kuluihin sisältyvää arvonlisäveroa omassa verotuksessaan. Korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista ei siten ole vähennettävä niihin sisältyvää arvonlisäveroa.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Raahen Tilausliikenne Oy:n korvaamaan Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen oikeudenkäyntikulut 4.645,35 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Liikenteen palveluista annetun lain 260 §:n (371/2019) mukaan sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Pekka Savola ja Riikka Pirttisalo.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.